헌재 2023. 3. 23. 2022헌라2 [인용(권한침해),기각]
출처
헌법재판소
국회의원과 국회 법제사법위원회 위원장 등 간의
권한쟁의
[2023. 3. 23. 2022헌라2]
판시사항
1. 피청구인 국회 법제사법위원회(이하 ‘법사위’라 한다) 위원장이 2022. 4. 27. 제395회 국회(임시회) 제4차 법제사법위원회 전체회의에서 검찰청법 일부개정법률안(대안)과 형사소송법 일부개정법률안(대안)(이하 ‘이 사건 개정법률안’이라 한다)을 법사위 법률안으로 각 가결선포한 행위(이하 ‘피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위’라 한다)가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부(적극)
2. 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위가 무효인지 여부(소극)
3. 피청구인 국회의장이 2022. 4. 30. 제396회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 이 사건 검찰청법 수정안(의안번호 2115408)을 가결선포한 행위와 2022. 5. 3. 제397회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 이 사건 형사소송법 수정안(의안번호 2115407)(이하 위 두 수정안을 합하여 ‘이 사건 수정안’이라 한다)을 가결선포한 행위(이하 ‘피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위’라 한다)가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부(소극)
4. 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위가 무효인지 여부(소극)
결정요지
1. 가. 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 인용의견
헌법상 다수결원칙은 다수에 의한 의사결정 이전에 합리적인 토론과 상호 설득의 과정에서 의사의 내용이 변동되거나 조정될 수 있음을 전제로 하며, 이를 위해 의원들에게 실질적이고 자유로운 토론의 기회가 부여되어 있을 것을 요구한다.
특히, 헌법 제49조 후문에서는 “가부동수인 때에는 부결된 것으로 본다.”라고 규정하여 우리 헌법상 국회 내 회의의 의결정족수 충족에 있어 회의의 주재자가 다른 구성원과 동등한 지위의 표결권을 넘어서는 결정권을 갖지 못하도록 하고 있다. 이는 국회 내 의결 절차에서 회의 주재자의 중립적 지위를 엄격하게 요구하는 것이다.
또한, 국회의 의사절차를 의안에 대한 실질적 토론 및 이에 기초한 표결을 보장하지 않는 방식으로 형성한다면, 헌법상 다수결의 원칙에 반하게 되어 국회의 자율권의 한계를 벗어난다고 할 것이다.
민형배 위원의 탈당 과정과 피청구인 법사위 위원장의 조정위원 선임과정 및 법사위 위원 구성 등의 사정을 살펴보면, 민형배 위원은 법사위에서 조정위원회가 구성될 경우 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임되어 더불어민주당(이하 ‘민주당’이라 한다) 소속 조정위원들과 함께 조정위원회의 의결정족수를 충족시킬 의도로 민주당과 협의하여 민주당을 탈당하였고, 같은 당 소속으로 민형배 위원과 함께 그 교섭단체 대표의원이 발의한 법률안에 찬성자로 참여하였던 피청구인 법사위 위원장은 이러한 사정을 알고도 검사의 수사권을 폐지 또는 축소하는 내용의 입법이 민주당의 당론에 따라 신속하게 추진될 수 있도록 하기 위해 민형배 위원을 조정위원으로 선임한 것임을 합리적으로 추단할 수 있다.
피청구인 법사위 위원장은 위와 같이 회의의 주재자로서의 중립적인 지위에서 벗어나 그 위원회 활동의 일부인 조정위원회에 관하여 미리 가결의 조건을 만들어 두었고, 조정위원회에서 축조심사 및 질의‧토론이 모두 생략되어 실질적인 조정심사 없이 의결된 조정안에 대하여, 법사위 전체회의에서도 심사보고나 실질적인 토론의 기회를 부여하지 않은 채 그 조정안의 내용 그대로 이 사건 개정법률안의 가결을 선포한 것이다.
이는 제1교섭단체 소속 조정위원 수와 그렇지 않은 조정위원 수를 동수로 구성하도록 한 국회법 제57조의2 제4항을 위반한 것이고, 제1교섭단체인 민주당 소속 조정위원 3명과 민형배 위원만으로 재적 조정위원 6명의 3분의 2인 4명이 충족되도록 함으로써 국회 내 다수세력의 일방적 입법 시도를 저지할 수 있도록 의결정족수를 규정한 국회법 제57조의2 제6항의 기능을 형해화한 것이며, 위원회의 안건심사절차에 관하여 규정한 국회법 제58조도 위반한 것이다. 그뿐만 아니라 피청구인 법사위 위원장은 이를 통해 회의 주재자의 중립적인 지위에서 벗어나 법사위 법안심사에서의 실질적인 토론의 기회를 형해화하였다는 점에서 헌법 제49조도 위반하였다.
따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것이다.
나. 재판관 이미선의 인용의견
민형배 위원의 탈당 경위 등을 종합하면, 민형배 위원은 개정법률안 원안들의 4월 임시국회 처리를 위하여 양향자 위원 대신 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임될 목적으로 민주당을 탈당하였고, 피청구인 법사위 위원장은 같은 민주당 소속으로 이러한 민형배 위원의 탈당 경위를 충분히 알 수 있었음에도 민형배 위원을 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임하였음을 인정할 수 있다.
이는 제1교섭단체 소속 조정위원과 그 밖의 조정위원을 3:3 동수가 아닌 사실상 의결정족수를 충족시킬 수 있는 4:2가 되도록 하여 실질적인 조정심사 없이도 조정안 가결이 이루어지도록 한 것이므로, 제1교섭단체 소속 조정위원의 수와 그렇지 않은 조정위원의 수를 동수로 구성하여 대화와 타협을 통해 조정안 의결이 이루어지도록 한 국회법 제57조의2 제4항 및 제6항과 조정위원회 심사 시 축조심사와 토론을 거치도록 한 국회법 제57조의2 제10항, 제57조 제8항 및 제58조 제1항을 위반한 것이다.
또한, 피청구인 법사위 위원장은 제4차 법사위 전체회의에서 이 사건 개정법률안에 대하여 어떠한 조치도 취하지 않은 채 토론 등의 절차를 모두 생략하고 표결을 진행하여 위원회의 심사절차를 정한 국회법 제58조 제1항도 위반하였다.
따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위로 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권이 침해되었다고 봄이 타당하다.
2. 가. 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 기각의견
피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 아래 피청구인 법사위 위원장의 권한침해확인청구 기각의견(1.에 대한 반대의견)에서 밝힌 바와 같이 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하지 않았으므로, 그 침해를 전제로 하는 무효확인청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
나. 재판관 이미선의 기각의견
헌법재판소법 제61조와 제66조는 권한쟁의심판사건에서 권한침해확인에서 나아가 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것에 대하여는 헌법재판소에게 그의 재량에 따른 부가적인 심판 가능성을 부여하고 있을 뿐이다. 따라서 국가기관 상호간의 권한쟁의심판 결과 드러난 위헌‧위법 상태를 제거함에 있어 피청구인인 국가기관에 여러 가지 정치적 형성의 여지가 있는 경우, 헌법재판소로서는 피청구인의 정치적 형성권을 존중하여야 하므로 원칙적으로 처분의 권한 침해만을 확인하고 권한 침해로 야기된 위헌‧위법 상태의 시정은 피청구인에게 맡겨두는 것이 바람직하며, 재량적 판단에 의한 무효확인 또는 취소를 통하여 피청구인의 처분의 효력을 직접 결정하는 것은 권한질서의 회복을 위하여 헌법적으로 요청되는 예외적인 경우에 한정되어야 한다.
특히 국회의원이 국회에서의 입법관련 처분의 하자로 인하여 심의‧표결권을 침해받았음을 다투는 권한쟁의심판의 경우, 사법기관으로서 사법본질상의 한계에 구속되는 헌법재판소는 대의민주주의와 권력분립을 원칙으로 하는 헌법질서 아래에서 국민의 대표기관이자 정치적 헌법기관인 국회가 가지는 자율권과 정치적 형성권을 최대한 존중하여야 한다. 따라서 헌법재판소는 원칙적으로 처분의 권한 침해만을 확인하고, 권한 침해로 인하여 야기된 위헌‧위법 상태의 시정은 피청구인에게 맡겨두는 것이 합당하다. 다만, 그 처분에 의회주의의 이념에 입각한 국회의 기능을 형해화할 정도의 중대한 헌법 위반이 있고, 국회의 정치적 형성권을 존중할 필요가 없거나 국회에 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없는 경우에는 예외적으로 헌법질서의 회복을 위하여 헌법재판소가 취소‧무효확인 결정을 부가적으로 선언함으로써 직접 처분의 효력을 소멸시킬 수 있다고 할 것이다.
피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였으나, 이 사건 개정법률안에 대해서는 이 사건 조정위원회가 열리기에 앞서 이미 법사위 소위원회에서 청구인들이 출석한 가운데 위원들의 토론과 정부측 및 법원측 참석자의 의견 진술, 축조심사 등이 이루어지는 등 실질적인 심사가 이루어졌다. 또한 이 사건 개정법률안은 ‘국회의장 여야 합의문’을 토대로 민주당이 마련한 개정안에 기초한 것으로, ‘국회의장 여야 합의문’은 밀실에서 이루어진 것이 아니라 각 당의 의원총회를 거쳐 작성된 것이고, 법사1소위에서는 위 합의문을 토대로 각 당이 마련한 개정안에 대해 심사가 진행되었으며, 청구인들은 그 심사 과정에서 각 개정안에 대한 의견을 진술하는 등 실질적인 토론이 이루어졌다.
이상의 사정을 종합하면, 청구인들이 비록 이 사건 조정위원회의 의결 과정과 제4차 법사위 전체회의 표결 과정에서 심의‧표결권을 침해받기는 하였으나, 법사위 법안 심사과정에서 전혀 심의‧표결권을 행사할 수 없는 등 의회주의 이념에 입각한 국회의 기능이 형해화될 정도의 중대한 헌법 위반이 있었다고 보기 어렵다.
또한 국회법이 위원회 중심주의를 택하고 있으나, 위원회의 역할은 국회의 예비적 심사기관으로서 본회의에 판단자료를 제공하는 데 있으므로, 헌법재판소가 위원회 단계에서 이루어진 의결의 하자만을 기준으로 국회의 정치적 형성권을 존중할 필요가 없다거나 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없다고 평가하는 것은 적절하지 아니하다.
따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 확인한 이상, 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인청구는 국회의 정치적 형성권을 존중하여 기각하여야 한다.
3. 가. 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 기각의견
피청구인 국회의장은 교섭단체 대표의원과 협의한 뒤 이 사건 검찰청법 개정법률안을 본회의에 상정하였으므로, 국회법 제93조의2를 위반하였다고 볼 수 없다.
또한 헌법과 국회법에서 임시회 회기, 특히 회기의 하한에 관한 규정을 두고 있지 않으므로, 회기를 본회의가 개회된 당일로 종료되도록 하거나 단 하루로 정하였다 하더라도 헌법과 국회법을 위반한 회기로 볼 수 없다. 따라서 피청구인 국회의장이 무제한토론이 신청된 본회의 당일로 회기가 종료되거나 당일 하루만 회기로 정하는 회기결정의 건을 가결선포하였다고 하더라도 무제한토론권한을 침해한 것이라고 보기 어렵다.
이 사건 수정안은 이미 법사위에서 논의되었던 사항이 포함된 것이므로, 그 원안과의 직접관련성이 인정되는 적법한 수정동의이다.
이처럼 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 헌법 및 국회법을 위반하였다고 볼 수 없으므로, 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 보기 어렵다.
나. 재판관 이미선의 기각의견
위 3. 가.의 기각의견과 같으므로, 해당 부분을 원용하고 아래의 내용만 추가한다.
청구인들이 법사위 법안심사과정에서 법률안 심의ㆍ표결권을 침해받았으나 본회의에서 위원회 심사보고와 수정안 제안설명, 무제한토론 등 적법하게 의사절차가 진행되어 자유로운 토론의 기회를 보장받은 이상, 법사위에서의 절차상 하자만으로 본회의에서도 법률안 심의ㆍ표결권을 침해받았다고 보기 어렵다.
4. 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 기각의견 및 재판관 이미선의 기각의견
피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하지 않았으므로, 그 침해를 전제로 하는 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 피청구인 법사위 위원장의 권한침해확인청구 기각의견(1.에 대한 반대의견)
피청구인 법사위 위원장은 국회법 제58조 제4항에 규정된 소위원회 직회부 요건을 갖추어 박홍근 의원이 발의한 법안을 법사위 소위원회에 직회부하였다.
또한 피청구인 법사위 위원장은 조정위원 선임 당시 이미 민주당을 탈당하여 더 이상 교섭단체에 속하지 않은 민형배 위원을 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임한 것이므로, 국회법에서 이를 금지하거나 제한하는 규정을 두고 있지 않은 이상 국회법 제57조의2 제4항을 명백히 위반하였다고 볼 수 없다.
청구인들은 조정위원회에 출석하여 법률안 심의ㆍ표결에 참여할 기회를 보장받았고, 이 사건 개정법률안이 이미 소위원회 법안심사가 종결될 정도로 법안심사가 진행되었다는 점 등을 고려하면, 조정위원장이 당시 법사위 법안심사 과정과 회의장의 상황 등을 고려하여 질의ㆍ토론 등의 절차를 생략한 것이 실질적인 조정심사 없이 조정안을 가결선포한 것이라고 보기 어렵다.
청구인들은 법사위 전체회의에 참여하여 법률안 심의ㆍ표결에 참여할 기회를 보장받았고, 당시 피청구인 법사위 위원장은 정상적인 회의 진행을 시도하였으나 장내소란이 진정되지 않자, 그 동안의 법사위 법안심사 과정, 국회의장과 여야 교섭단체 대표의원의 합의, 당시 회의장의 상황 등을 종합적으로 고려하여 표결절차에 나아간 것이므로, 위원회 심사절차에 관한 국회법 제58조를 위반하였다고 볼 수 없다.
이처럼 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 헌법 및 국회법을 위반하지 않았으므로, 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 보기 어렵다.
재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 피청구인 법사위 위원장에 대한 무효확인청구 인용의견(2.에 대한 반대의견)
권한쟁의심판에서 피청구인의 처분으로 인하여 청구인의 권한이 침해된 것으로 확인하는 경우 그러한 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 것인지 여부는, 권한 침해 사유의 헌법적 중대성, 침해된 청구인의 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분이 헌법적 권한질서 내에서 가지는 의미, 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.
앞서 1. 가.의 권한침해 인용의견에서 살펴본 바와 같이, 민형배 위원은 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임되어 조정위원회의 의결정족수를 충족시킬 의도로 민주당과 협의하에 민주당을 탈당하였고, 피청구인 법사위 위원장은 이러한 사정을 알고도 민형배 위원을 조정위원으로 선임하고 조정안을 가결시킨 다음 그 내용 그대로 법사위 전체회의에서 이 사건 개정법률안을 가결선포하였다. 피청구인 법사위 위원장의 이와 같은 가결선포행위는, 앞서 판단한 바와 같이 국회법 제57조의2 제4항과 제58조를 위반하고 제57조의2 제6항의 기능을 형해화하였을 뿐만 아니라 실질적 토론을 전제로 하는 헌법상 다수결의 원칙 및 국회 내 의결절차상 회의 주재자로서의 중립성을 규정한 헌법 제49조를 위반한 것이다. 또한 국회가 헌법상 다수결의 원칙을 구현하기 위하여 마련된 국회법상 의사절차에 관한 규정을 위반하여 입법을 하였다면, 이는 입법도 헌법과 법률에 따라 이루어져야 한다는 적법절차원칙에 위배될 뿐만 아니라 모든 국가권력은 헌법에 기속되어야 한다는 법치국가원리에도 부합한다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 권한 침해 사유는 단순한 국회법 규정을 위반한 것을 넘어서 민주주의와 법치주의라는 헌법의 기본원리를 훼손한 것으로 헌법적으로 매우 중대하다.
법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는, 국가의 형사사법기능과 그에 관련되는 국민의 기본권 보장에 관하여 규율하는 입법의 과정 중 중요한 단계로서 위원회가 제안하는 대안의 성립과 관련된 것으로, 만약 그러한 사유가 없었다면 이 사건 개정법률안이 제안되어 본회의에 부의 및 상정될 수 없었을 것임이 명백하다. 그리고 이 사건 개정법률안의 내용은 검사의 소추권과 수사권을 제한하는 것으로, 형사사법체계의 주요내용을 변화시키고 국민의 기본권에 광범위한 영향을 미치는 내용으로서 청구인들의 심의ㆍ표결권에 대한 실질적 보장이 중요하였다. 따라서 이 사건에서 침해된 청구인들의 권한과 그 원인이 된 피청구인 법사위 위원장의 처분은, 헌법적 권한질서 내에서 중요한 의미를 가진다.
피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위를 무효로 선언한다면, 법사위에서의 의사절차는 표결 전으로 회귀하여 침해된 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 회복시킬 수 있게 된다. 또한 이 사건과 같이 다수당이 당론에 기반하여 특정한 입법목적을 가진 법률의 제정 또는 개정을 일방적으로 추진하고자 하는 정치상황은 언제든 발생할 수 있는데, 입법과정의 각 단계에서 요구되는 의결정족수 충족에 관한 중대한 헌법 위반의 경우에도 국회의원의 심의ㆍ표결권을 침해만 확인하고 그 효력에 대해 침묵한다면, 이 사건과 유사한 위헌적 행위가 앞으로도 반복될 수 있으므로, 이를 무효를 선언하여 방지할 필요가 있다. 따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위에 대하여 무효를 확인함으로써 손상된 헌법적 권한질서를 회복할 이익이 인정된다.
재판관 이선애의 피청구인 법사위 위원장에 대한 무효확인청구 인용의견(2.에 대한 반대의견)
국회의 입법관련 행위를 대상으로 한 국가기관 상호간의 권한쟁의심판에 있어서 심판대상 행위에 대한 취소ㆍ무효확인의 형성적 결정은 자제하여야 함이 원칙이지만, 예외적으로 국회의 입법관련 행위라 하더라도 수평적ㆍ수직적 권력 상호간의 견제와 균형을 근본적으로 훼손하여 헌법재판소가 사법적 자제를 유지해서는 헌법적 가치질서 및 헌법의 규범적 효력을 보호할 수 없는 경우에는, 손상된 헌법상 권한질서의 회복을 위하여 부득이 심판대상 행위의 취소 또는 무효확인으로 그 효력을 소멸시키는 결정을 할 수밖에 없다.
국가기관 상호간의 권한쟁의에 있어서도 예외적으로 청구인의 권한을 침해한 피청구인의 처분이 헌법에 위반되어 그 하자가 중대하고, 피청구인에 대하여 정치적 형성권을 존중할 필요가 없거나 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없는 경우에는 취소ㆍ무효확인결정을 부가적으로 선언함으로써 피청구인의 처분의 효력을 형성적으로 소멸시킬 수 있고, 피청구인의 처분이 국회의 입법관련 행위라고 하더라도 의회제도를 보장하는 헌법적 가치를 본질적으로 부인하는 중대한 권한침해 사유가 있다면 그 취소 또는 무효확인을 결정할 여지가 있다.
피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는, 법사위 조정위원회의 의결정족수 충족 및 의결된 조정안에 대한 법사위의 의결을 통한 대안 제안에 관하여, 실질적 토론을 전제로 하는 헌법상 다수결원칙 및 국회 내 의결 절차에서 회의 주재자의 중립성을 규정한 헌법 제49조를 중대하게 위반한 것이다. 이것은 의회제도의 헌법적 가치를 본질적으로 훼손하는 중대한 사유라 할 것이고, 이러한 경우에는 가결선포행위의 효력을 번복하거나 부인하지 않고는 손상된 헌법적 권한질서를 회복하기 어렵다.
국회 위원회의 심사 절차에서 조정위원회의 조정안 의결에 존재하는 위헌 또는 위법 사유는 그 소속된 위원회 전체회의의 심사를 통해 교정할 수 있다. 그런데 피청구인 법사위 위원장은 스스로 조정위원회 구성 및 조정안 의결에 관하여 헌법 및 국회법을 위반한 후, 이를 교정할 수 있는 법사위 전체회의에서 조정안에 대한 심사보고 및 토론 절차를 모두 생략하고 바로 표결에 부쳐 이 사건 가결선포행위를 함으로써 위헌 사유를 오히려 가중시켰다. 이러한 사정하에서 침해된 청구인들의 법사위 위원으로서의 법률안 심의ㆍ표결권을 회복하기 위해서는, 법사위의 심사를 다시 진행함으로써 조정안 의결의 위헌성 및 위법성을 확인하여 그 효력을 번복하거나 부인하여야 할 것이나, 법사위에서 의결된 이 사건 개정법률안은 본회의에 부의 및 상정되어 그 수정안이 의결되고 법률로서 공포ㆍ시행되기에 이르렀으므로, 국회 내에서 자율적으로 법사위의 심사를 다시 진행하는 등의 방법으로 헌법적으로 중대한 권한침해 상태를 회복하는 것은 불가능하게 되었다.
국회 본회의는 위원회의 심사절차상 하자가 있다면 위원장의 보고를 받은 후 의결로 다시 안건을 같은 위원회 또는 다른 위원회에 재회부하는 방법으로 그 하자를 교정하도록 할 수 있다(국회법 제94조 참조). 그런데 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위의 중대한 위헌 및 위법 사유에 대해서는 본회의에서 이와 같은 교정이 시도되지 않았고, 오히려 본회의 의결의 과정에서 위헌 및 위법 사유가 추가되어 가중되었다. 그리고 본회의에서 피청구인 국회의장이 이 사건 개정법률안의 각 수정안의 가결을 선포한 행위의 효력도 부인되어야 하므로, 이미 공포ㆍ시행된 법률의 입법절차상 하자라는 점을 고려하여 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위의 효력을 일단 유지하여야 할 필요성도 없다.
피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 입법절차의 일부에 해당하는 행위로서, 그 효력이 법사위 소속 개별 위원에 따라 달라질 수는 없고, 의결정족수 충족에 관한 중대한 위헌 사유로 가결선포행위의 효력을 부인하면서 법사위 대안을 본회의에 부의ㆍ상정한 국회의장과 같이 입법과정에 관여하는 다른 국가기관과의 관계에서는 그 의결의 효력이 그대로 유지되도록 하기도 어렵다. 따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위의 효력을 부인하는 형성적 결정으로는, 그 행위의 성질상 무효확인결정만 할 수 있을 뿐, 헌법재판소법 제67조 제2항의 적용을 고려한 취소결정은 할 수 없다.
재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 피청구인 국회의장에 대한 권한침해확인청구 인용의견(3.에 대한 반대의견)
이 사건 본회의에서 의결되어 개정 법률의 내용으로 확정된 법률안은, 법사위에서 대안으로 제안된 이 사건 개정법률안을 원안으로 하는 각 수정안이다. 이러한 본회의의 이 사건 수정안 의결은 그 원안이 헌법을 중대하게 위반하여 제안된 것으로서 그 부의 및 상정 자체가 헌법 위반에 해당하므로, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 헌법에 위반된다.
그러나 본회의 의결 절차에 국한해서 보더라도 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 회의 주재자의 중립적인 지위와 실질적 토론을 전제로 하는 다수결원칙을 규정한 헌법 제49조와 무제한토론 및 수정동의에 관한 국회법 규정을 위반하였다.
회기결정은 기본적으로 국회에서 자율적으로 결정할 수 있는 의사절차에 관한 것이나, 자율권이 보장된다고 하여 회기결정이 본래의 목적이나 취지에서 벗어나 헌법이나 국회법에서 보장된 국회의원의 심의ㆍ표결권을 침해하는 방법으로 이루어지는 것까지 헌법과 국회법에 의하여 허용된다고 볼 수는 없다.
무제한토론은 본회의에서 안건을 최종적으로 의결하기 전에 소수의견이 개진될 수 있는 마지막 기회로 국회법에서 최소 24시간을 보장하고 있다. 그런데 피청구인 국회의장은 무제한토론권한을 침해하기 위한 위법한 회기결정의 건이 다수당 소속 의원에 의하여 제안되었음에도 이를 상정하여 가결선포되도록 하였다. 이는 엄격한 무제한토론 종결 동의의 요건을 우회하여 무제한토론을 무력화하였다는 점에서 무제한토론권한을 보장하는 국회법 제106조의2에 위배될 뿐만 아니라, 소수의견이 개진될 수 있는 국회법상 마지막 기회를 무력화하였다는 점에서 회의 주재자의 중립적인 지위와 실질적 토론의 기회를 보장하는 다수결원칙을 규정한 헌법 제49조에도 위배된다.
이 사건에서 법사위의 제안으로 본회의에 부의 및 상정된 이 사건 형사소송법 개정법률안은 사법경찰관이 송치한 사건에 대한 검사의 보완수사의 범위에 관한 내용만 포함하고 있을 뿐, 사법경찰관의 송치 여부에 관한 규율로 검사의 소추권을 직접적으로 제한하는 내용을 포함하고 있지 않았다. 그런데 이 사건 형사소송법 수정안에 포함된 사법경찰관의 불송치결정에 대한 고발인의 이의신청권을 배제하는 내용은, 사건의 송치 여부와 관련된 규율로서 검사의 소추권을 직접적으로 제한하는 것이므로, 이러한 수정안은 원안과 ‘동일한 주제’를 다루는 것이 아니어서 ‘원안의 내용과 수정안의 내용 사이’에 직접 관련성이 없는 경우에 해당하고, 이와 같은 수정동의에 관해 피청구인 국회의장이 각 교섭단체 대표의원과 합의한 사정도 없다. 따라서 피청구인 국회의장이 이 사건 형사소송법 개정법률안에 대한 수정안을 상정하여 표결한 것은 수정동의에 관한 국회법 제95조 제5항에 위배된다.
이 사건의 본회의 의결 절차에서는 이 사건 검찰청법 개정법률안에 대한 무제한토론이 진행되던 도중 그에 대한 수정안이 제출되었고, 바로 다음 회기에서 수정안의 제안설명만 듣고 토론 없이 표결에 나아갔으므로, 이 사건 검찰청법의 개정에 관해서는 수정안에 대한 토론의 기회가 전혀 보장되지 않았다. 따라서 이 사건 검찰청법 수정안에 대한 가결선포는 실질적 토론 기회의 보장을 전제로 하는 헌법상 다수결원칙을 명백히 위반하였다.
따라서 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 국회 내 회의 주재자의 중립성을 엄격하게 요구하고 실질적 토론을 전제로 하는 다수결원칙을 규정한 헌법 제49조, 무제한토론에 관한 국회법 제106조의2, 본회의 수정동의절차에 관한 국회법 제95조 제5항을 위반하여 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다.
재판관 이선애의 피청구인 국회의장에 대한 권한침해확인청구 인용의견에 대한 보충의견
민주주의 및 법치주의와 같은 헌법의 기본원리는 헌법조항을 비롯한 모든 법령의 해석 및 모든 국가기관의 행위의 기준이 된다. 헌법상 다수결원칙과 의사공개원칙은 의회민주주의의 기본원리라 할 것이며, 이는 국회의 의사절차에 관한 헌법의 개별 규정 및 국회법 규정의 해석과 적용에도 일정한 지침을 제공한다. 의회민주주의의 기본원리인 헌법상 다수결원칙에 따라 국회의 의사절차가 의안에 대한 실질적 토론 및 이에 기초한 표결을 보장하는 방식으로 형성되어야 한다는 것은, 국회법뿐만 아니라 국회의 의사절차에 관한 제도를 명문화한 개별 헌법조항의 해석에도 적용되는 원리라 할 것이다.
헌법 제47조 제2항은 회기의 상한만을 규정하고 하한을 규정하지 않았으나, 같은 조 제1항에서 국회 내 소수세력도 임시회의 집회 요구를 할 수 있도록 한 점과 헌법 제51조에서 국회 내 심의의 연속성을 고려하여 회기계속의 원칙을 규정한 취지에 비추어보면, 국회의 회기결정에서 소수세력이 참여하는 국회법상 토론 절차 및 이에 기초한 의결이 보장되지 않도록 하는 것은 헌법상 회기제의 취지에 반하여 국회의 자율권의 한계를 벗어난다.
이 사건의 본회의 의결 절차에서는 무제한토론을 제한하는 여러 차례의 짧은 회기의 결정을 통하여 각 법률안별로 토론과 표결이 분리되는 방식으로 의사절차가 진행되는 중간에 이 사건 검찰청법 및 형사소송법 수정안이 제출된 결과, 검찰청법의 개정에 관해서는 수정안에 대한 토론의 기회가 전혀 보장되지 않았으며, 그 내용과 체계적으로 밀접하게 연관되는 이 사건 형사소송법 수정안에 대한 제안설명조차 시작되지 않은 상태에서 검찰청법의 개정에 관한 의결 절차가 마무리되었다. 그리고 이 사건 형사소송법 수정안에 포함된 사법경찰관의 불송치결정에 대한 이의신청권 배제 부분은 국회법상 수정동의 요건에도 위배된다. 이러한 의사절차의 형성은 법률안들 사이의 상호 연관성의 관점에서 중요한 내용에 대하여 실질적인 토론을 기반으로 한 표결을 할 수 없도록 한 것으로, 실질적 토론을 전제로 하는 헌법상 다수결원칙을 회기제에 제도적으로 구현한 헌법 제47조 제1항 및 제2항에 위배된다.
피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 헌법상 다수결원칙 및 국회 내 의결 절차상 회의 주재자의 엄격한 중립성을 규정한 헌법 제49조를 위반한 것에 더하여, 헌법상 다수결원칙을 회기제에 제도적으로 구현한 헌법 제47조 제1항 및 제2항까지 위반한 것이므로, 이로써 청구인들에 대한 권한침해 사유가 가중되었다고 할 것이다.
재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 피청구인 국회의장에 대한 무효확인청구 인용의견(4.에 대한 반대의견)
앞서 3.에 대한 반대의견(피청구인 국회의장에 대한 권한침해확인청구 인용의견)에서 판단한 바와 같이, 무제한토론은 본회의에서 안건을 최종적으로 의결하기 전에 소수의견이 개진될 수 있는 마지막 기회로 국회법에서 최소 24시간을 보장하고 있다. 그런데 피청구인 국회의장은 위법한 회기결정으로 무제한토론을 무력화하였다. 또한 형사소송법 수정안에 포함된 사법경찰관의 불송치결정에 대한 고발인의 이의신청권을 배제하는 내용은 원안의 내용과 사이에 직접 관련성이 없어 수정안으로서의 요건을 갖추지 못하였음에도 피청구인 국회의장은 수정안을 상정하고 토론 없이 가결시켰다. 피청구인 국회의장의 이와 같은 가결선포행위는 국회법 제106조의2와 제95조 제5항을 위반하였을 뿐만 아니라 의회민주주의의 중요한 기본원리인 헌법상 다수결원칙과 입법작용에 적용되는 적법절차원칙을 위반한 것이며, 법사위에서 이미 헌법을 중대하게 위반하여 가결된 법률안을 부의 및 상정하고도 합헌적 상황을 회복하기 위한 노력 대신 본회의에서 위헌 및 위법 사유를 추가로 창출하여 이루어낸 것이므로, 헌법적으로 매우 중대한 위반에 해당한다.
피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는, 국가의 형사사법기능과 그에 관련되는 국민의 기본권 보장에 관하여 규율하는 입법의 과정 중 중요한 단계인 국회에서 법률안을 확정하는 종국적인 의결에 관한 것으로서, 만약 그 절차상 위헌 및 위법 사유가 없었다면 이 사건 검찰청법 및 형사소송법이 공포ㆍ시행될 수 없었을 것임이 명백하므로, 헌법적 권한질서 내에서 중요한 의미를 가진다.
이 사건 권한쟁의심판의 결정을 통하여 피청구인들의 행위가 모두 무효임을 확인하면, 법사위 심사에 관하여 청구인들의 침해된 법률안 심의ㆍ표결권을 회복할 수 있는 여지가 있고, 향후 동일한 유형의 행위가 반복되지 않도록 억제할 수도 있게 된다.
이 사건 검찰청법 및 형사소송법이 이미 시행되었다고 하더라도, 그로 인한 기본권의 제한 및 관련 제도에 미치는 영향은 의회입법의 우위의 근본적인 근거를 훼손한 입법행위의 결과로서 헌법적으로 정당화된다고 보기 어려우므로, 이러한 입법을 가능케 한 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위의 법적 효력을 제거하는 것은 손상된 헌법적 권한질서의 회복을 위하여 필요하다.
따라서 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위의 무효를 확인함으로써 손상된 헌법적 권한질서를 회복할 이익이 인정된다.
재판관 이선애의 피청구인 국회의장에 대한 무효확인청구 인용의견(4.에 대한 반대의견)
피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는, 의회제도를 보장하는 헌법적 가치를 본질적으로 훼손한 중대한 하자가 존재하는 법사위의 대안에 대하여, 그 하자를 교정할 수 있는 절차를 진행하지 않고, 오히려 그 법률안을 원안으로 하는 본회의 의사절차를 형성하면서 추가로 헌법 및 국회법을 위반함으로써 청구인들에 대한 권한침해 사유를 가중시킨 것이므로, 그 헌법 위반 사유가 중대하다.
입법행위의 절차가 의회입법의 우위의 근본적인 근거를 훼손한 경우에는 위헌적 입법행위의 결과인 개정 법률의 효력을 유지하여 국회 밖의 국가기관으로 하여금 후속 입법이 있을 때까지 해당 법률을 그대로 준수하라고 할 수는 없다. 또한, 위헌적 입법행위로 인한 기본권 침해 또는 그 현저한 위험이 확인되었음에도 국민 개개인으로 하여금 국회의 후속 입법이 있을 때까지 이를 감수하라고 할 수도 없다.
피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 의회제도를 보장하는 헌법적 가치를 본질적으로 훼손한 중대한 하자가 있으며, 이로써 국회 밖의 국가기관인 검사와 법무부장관의 권한 및 국민의 기본권을 침해하고 헌법상 독립된 국가기관들 상호간의 견제 기능도 제한하는 입법을 가능케 하였으므로, 그 효력을 부인하지 않고 손상된 헌법상 권한질서를 회복하기는 어렵다.
피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 입법절차의 일부에 해당하는 행위로서 그 효력이 개별 국회의원에 따라 달라질 수는 없고, 의결정족수 충족에 관한 중대한 위헌 사유로 가결선포행위의 효력을 부인하면서 의결된 법률안을 공포하는 대통령과 같이 입법과정에 관여하는 다른 국가기관과의 관계에서는 그 의결의 효력이 그대로 유지되도록 하기도 어렵다. 그러므로 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위의 효력을 부인하는 형성적 결정으로는, 그 행위의 성질상 무효확인결정만 할 수 있을 뿐, 헌법재판소법 제67조 제2항의 적용을 고려한 취소결정은 할 수 없다.
참조조문
헌법 제47조 제2항, 제49조
국회법(2020. 12. 22. 법률 제17756호로 개정된 것) 제51조, 제57조 제8항, 제57조의2, 제58조, 제93조의2, 제95조 제1항, 제5항, 제106조의2
참조판례
1. 헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7, 판례집 22-2하, 567, 588 헌재 2020. 5. 27. 2019헌라3등, 판례집 32-1하, 80, 130-132 헌재 2020. 5. 27. 2019헌라5, 판례집 32-1하, 196, 203-206 헌재 2020. 5. 27. 2019헌라6등, 판례집 32-1하, 214, 261-264
2. 나. 헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7, 판례집 22-2하, 567, 578, 595-596 헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1, 판례집 28-1하, 170, 202-203
3. 가. 헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6, 판례집 18-1상, 82, 91 헌재 2020. 5. 27. 2019헌라6등, 판례집 32-1하, 214, 250
당사자
청 구 인 1. 국회의원 유상범
2. 국회의원 전주혜
청구인들의 대리인 법무법인 소백
담당변호사 황정근 외 2인
변호사 김연호
피청구인 1. 국회 법제사법위원회 위원장
2. 국회의장
피청구인들의 대리인 법무법인 상록 담당변호사 장주영 변호사 노희범
주문
1. 피청구인 국회 법제사법위원회 위원장이 2022. 4. 27. 제395회 국회(임시회) 제4차 법제사법위원회 전체회의에서 검찰청법 일부개정법률안(대안)과 형사소송법 일부개정법률안(대안)을 법제사법위원회 법률안으로 각 가결선포한 행위는 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것이다.
2. 청구인들의 피청구인 국회 법제사법위원회 위원장에 대한 검찰청법 일부개정법률안(대안)과 형사소송법 일부개정법률안(대안)의 각 가결선포행위에 관한 무효확인청구 및 피청구인 국회의장에 대한 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1. 사건개요
가. 청구인들은 제21대 국회의원으로서 국민의힘 소속 국회 법제사법위원회(이하 ‘법사위’라 한다) 위원들이다.
나. 김용민 의원은 2020. 12. 29. ‘공소청법안’(의안번호 2106976) 및 ‘검찰청법 폐지법률안’(의안번호 2106977)을, 민형배 의원은 2021. 2. 1. ‘검찰청법 일부개정법률안’(의안번호 2107833) 및 ‘형사소송법 일부개정법률안’(의안번호 2107832)을, 이수진 의원은 같은 해 5. 20. ‘검찰청법 일부개정법률안’(의안번호 2110230) 및 ‘형사소송법 일부개정법률안’(의안번호 2110224)을, 황운하 의원은 같은 해 8. 12. ‘형사소송법 일부개정법률안’(의안번호 2112042)을 각 대표발의하였고, 박홍근 의원은 2022. 4. 15. 국회의원 171인의 찬성자와 함께 ‘검찰청법 일부개정법률안’(의안번호 2115284) 및 ‘형사소송법 일부개정법률안’(의안번호 2115286)을 각 발의하였다(이하 각 법명에 따라 ‘검찰청법 개정법률안 원안들’, ‘형사소송법 개정법률안 원안들’, 또는 발의자 명에 따라 예를 들면 ‘박홍근 의원안’이라 하고, 위 개정법률안을 모두 합하여 ‘개정법률안 원안들’이라 한다). 위 9개 개정법률안 원안들은 모두 더불어민주당(이하 ‘민주당’이라 한다) 소속 국회의원들에 의하여 발의된 것으로 검사의 직무권한에서 범죄수사권한을 제외하여 수사권과 기소권을 분리하는 방향으로 형사사법체계를 개편하려는 내용을 포함하고 있었다.
다. 위 개정법률안 원안들은 2022. 4. 18. 개회된 제395회 국회(임시회) 법사위 제2차 법안심사제1소위원회(이하 ‘법사1소위’라 한다)에서 처음 심사되었다.
라. 2022. 4. 20. 무소속 법사위 양향자 위원이 위 개정법률안 원안들의 추진 방식에 대해 반대입장을 표명한 사실이 알려지자, 민주당 소속 법사위 민형배 위원은 같은 날 민주당을 탈당하였다. 같은 날 제4차 법사1소위가 개회되었으나, 민주당 소속 위원들이 안건조정위원회(이하 ‘조정위원회’라 한다) 구성을 요구할 계획이 알려짐에 따라 회의가 정회되었다. 같은 날 민주당 소속 김진표 위원 등 8인과 무소속 민형배 위원은 조정위원회 구성을 요구하였다.
마. 2022. 4. 22. 민주당과 국민의힘 각 교섭단체 대표의원은 검사의 수사권 제한에 관한 피청구인 국회의장의 중재안을 수용하여 피청구인 국회의장과 함께 ‘1. 검찰의 직접 수사권과 기소권은 분리하는 방향으로 한다. 검찰의 직접 수사권은 한시적이며 직접 수사의 경우에도 수사와 기소 검사는 분리한다.’는 등 총 8개의 항목에 관한 합의문(이하 ‘국회의장 여야 합의문’이라 한다)을 작성하였다.
바. 2022. 4. 25. 김진표 위원 등 9인은 조정위원회 구성 요구를 철회하였고, 같은 날 개회된 제5차 법사1소위에서 법사위 수석전문위원이 위 국회의장 여야 합의문을 반영하여 작성한 조정의견에 대하여 심사가 진행되었다.
사. 2022. 4. 26. 14:01경 개회된 제6차 법사1소위에서 위 9개 개정법률안 원안들을 폐기하고 민주당안을 기반으로 한 검찰청법 일부개정법률안(대안)과 형사소송법 일부개정법률안(대안)을 법사위 위원회안으로 제안하기로 하는 의결이 이루어졌다(이하 각 법률명에 따라 ‘이 사건 검찰청법 개정법률안’, ‘이 사건 형사소송법 개정법률안’이라 하고, 위 둘을 합하여 ‘이 사건 개정법률안’이라 한다). 같은 날 21:19경 제395회 국회(임시회) 제3차 법사위 전체회의가 개회되었고 개정법률안 원안들과 이 사건 개정법률안이 안건으로 상정되었으나, 국민의힘 소속 청구인들 등 6인이 조정위원회 구성을 요구하여 전체회의가 정회되었다. 법사위 전체회의가 정회된 뒤 민주당과 국민의힘 각 교섭단체 대표의원, 피청구인 법사위 위원장, 청구인들과 민주당 소속 위원 일부는 법사위 수석전문위원실에 모여 조정안 도출을 위한 논의를 하였고 합의한 부분에 대하여는 협의안(이하 ‘이 사건 협의안’이라 한다)을 마련하였다. 피청구인 법사위 위원장은 같은 날 민주당 소속 김남국, 김진표, 이수진 위원과 국민의힘 소속 청구인들, 무소속 민형배 위원을 각 조정위원으로 선임하였다. 같은 날 23:37경 제395회 국회(임시회) 제1차 법사위 조정위원회(이하 ‘이 사건 조정위원회’라 한다)가 개회되었고, 이 사건 개정법률안이 상정되어 조정안으로 의결되었다. 이 사건 조정위원회는 같은 날 23:54경 산회되었다.
아. 이 사건 조정위원회 산회 직후인 2022. 4. 27. 00:03경 제395회 국회(임시회) 제4차 법사위 전체회의가 개회되었고, 이 사건 개정법률안이 상정되어 법사위 법률안으로 의결되었다. 이에 청구인들은 같은 날 헌법재판소에 이 사건 개정법률안의 본회의 부의를 금지하는 가처분신청을 하였다(2022헌사366).
자. 2022. 4. 27. 17:05경 제395회 국회(임시회) 제2차 본회의가 개의되었고, 이 사건 검찰청법 개정법률안(의안번호 2115408)이 상정되어 국회법 제106조의2에 따라 무제한 토론이 실시되었다. 위 본회의 도중 이 사건 개정법률안에 대한 각 수정안(이하 법명에 따라 ‘이 사건 검찰청법 수정안’, ‘이 사건 형사소송법 수정안’이라 하고, 합하여 ‘이 사건 수정안’이라 한다)이 제출되었다.
차. 청구인들은 2022. 4. 29. 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 개정법률안에 대한 가결선포행위와 피청구인 국회의장의 이 사건 개정법률안 및 그 수정안에 대한 상정행위 등으로 심의ㆍ표결권을 침해받았다고 주장하면서 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.
카. 한편, 이 사건 권한쟁의심판 청구 이후인 2022. 4. 30. 제396회 국회(임시회) 제1차 본회의에 이 사건 검찰청법 개정법률안(의안번호 2115408)과 그 수정안이 상정되어 이 사건 검찰청법 수정안이 가결되었고(이하 ‘이 사건 검찰청법’이라 한다), 2022. 5. 2. 정부로 이송되었다. 또한 이 사건 형사소송법 개정법률안(의안번호 2115407)과 그 수정안도 2022. 4. 30. 제396회 국회(임시회) 제1차 본회의에 상정되어 무제한토론이 이루어졌고, 2022. 5. 3. 제397회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 이 사건 형사소송법 수정안이 가결되어 같은 날 정부로 이송되었다(이하 ‘이 사건 형사소송법’이라 한다). 이 사건 검찰청법(법률 제18861호)과 형사소송법(법률 제18862호)은 2022. 5. 9. 공포되었다.
타. 청구인들은 2022. 6. 9. 청구취지변경신청서를 제출하여 피청구인 법사위 위원장이 이 사건 개정법률안을 상정하여 각 가결선포한 행위와 피청구인 국회의장이 이 사건 검찰청법 개정법률안과 이 사건 형사소송법 개정법률안을 각 본회의에 부의하여 가결선포한 행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효확인청구, 이 사건 검찰청법 및 형사소송법의 위헌확인을 구하는 취지로 청구취지를 변경하였다.
2. 심판대상
가. 이 사건 심판대상은 (1) 피청구인 법사위 위원장이 2022. 4. 27. 제395회 국회(임시회) 제4차 법사위 전체회의에서 이 사건 검찰청법 개정법률안과 이 사건 형사소송법 개정법률안을 각 가결선포한 행위(이하 ‘피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위’라 한다)가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부, (2) 피청구인 국회의장이 2022. 4. 30. 제396회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 이 사건 검찰청법 수정안(의안번호 2115408)을 가결선포한 행위와 2022. 5. 3. 제397회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 이 사건 형사소송법 수정안(의안번호 2115407)을 가결선포한 행위(이하 ‘피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위’라 한다)가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부이다.
나. 한편, 청구인들은 피청구인들의 이 사건 개정법률안 또는 이 사건 수정안 상정행위도 청구취지에 포함시켜 심판을 구하고 있다. 그런데 위와 같은 절차에 대한 위법사유는 의결절차의 종결행위인 피청구인들의 이 사건 각 가결선포행위에 포함하여 판단될 수 있으므로, 이에 이르기까지의 일련의 절차에 해당하는 행위들은 별도 심판대상으로 삼지 않기로 한다(헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8등; 헌재 2012. 2. 23. 2010헌라5등; 헌재 2020. 5. 27. 2019헌라6등 참조).
다. 또한 청구인들은 이 사건 검찰청법(2022. 5. 9. 법률 제18861호로 개정된 것)과 이 사건 형사소송법(2022. 5. 9. 법률 제18862호로 개정된 것) 자체에 대해서도 심판청구를 하고 있다. 그러나 법률에 대한 권한쟁의심판은 ‘법률’ 그 자체가 아니라 ‘법률의 제‧개정행위’를 그 심판대상으로 하여야 한다(헌재 2010. 6. 24. 2005헌라9등; 헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1 참조). 그런데 법률의 제‧개정행위의 주체는 국회이므로, 위 법률들의 개정행위는 피청구인 국회의장의 처분으로 볼 수 없다. 또한 이 사건 검찰청법과 형사소송법은 검사의 수사권을 조정하는 내용으로 국회의원인 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권에 영향을 미치는 내용을 전혀 규율하고 있지 않아 청구인들이 침해되었다고 주장하는 법률안 심의ㆍ표결권과는 아무런 관련이 없다. 이 사건 검찰청법 및 형사소송법의 개정과 관련하여 청구인들이 주장하는 절차상 하자는 피청구인들의 위 각 가결선포행위를 판단하면서 충분히 함께 판단될 수 있으므로, 이 사건 검찰청법과 형사소송법 자체에 대한 심판청구나 위 법률들의 개정행위에 대한 심판청구는 심판대상에 포함시키지 않기로 한다.
관련조항은 다음과 같다.
[관련조항]
헌법
제47조 ② 정기회의 회기는 100일을, 임시회의 회기는 30일을 초과할 수 없다.
제49조 국회는 헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다. 가부동수인 때에는 부결된 것으로 본다.
국회법(2020. 12. 22. 법률 제17756호로 개정된 것)
제51조(위원회의 제안) ① 위원회는 그 소관에 속하는 사항에 관하여 법률안과 그 밖의 의안을 제출할 수 있다.
② 제1항의 의안은 위원장이 제안자가 된다.
제57조(소위원회) ⑧ 소위원회에 관하여는 이 법에서 다르게 정하거나 성질에 반하지 아니하는 한 위원회에 관한 규정을 적용한다. 다만, 소위원회는 축조심사(逐條審査)를 생략해서는 아니 된다.
제57조의2(안건조정위원회) ① 위원회는 이견을 조정할 필요가 있는 안건(예산안, 기금운용계획안, 임대형 민자사업 한도액안 및 체계ㆍ자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 심사하기 위하여 재적위원 3분의 1 이상의 요구로 안건조정위원회(이하 이 조에서 “조정위원회”라 한다)를 구성하고 해당 안건을 제58조 제1항에 따른 대체토론(大體討論)이 끝난 후 조정위원회에 회부한다. 다만, 조정위원회를 거친 안건에 대해서는 그 심사를 위한 조정위원회를 구성할 수 없다.
② 조정위원회의 활동기한은 그 구성일부터 90일로 한다. 다만, 위원장은 조정위원회를 구성할 때 간사와 합의하여 90일을 넘지 아니하는 범위에서 활동기한을 따로 정할 수 있다.
③ 조정위원회는 조정위원회의 위원장(이하 이 조에서 “조정위원장”이라 한다) 1명을 포함한 6명의 조정위원회의 위원(이하 이 조에서 “조정위원”이라 한다)으로 구성한다.
④ 제3항에 따라 조정위원회를 구성하는 경우에는 소속 의원 수가 가장 많은 교섭단체(이하 이 조에서 “제1교섭단체”라 한다)에 속하는 조정위원의 수와 제1교섭단체에 속하지 아니하는 조정위원의 수를 같게 한다. 다만, 제1교섭단체가 둘 이상인 경우에는 각 교섭단체에 속하는 조정위원 및 어느 교섭단체에도 속하지 아니하는 조정위원의 수를 위원장이 간사와 합의하여 정한다.
⑤ 조정위원은 위원장이 소속 위원 중에서 간사와 협의하여 선임하고, 조정위원장은 조정위원회가 제1교섭단체 소속 조정위원 중에서 선출하여 위원장이 의장에게 보고한다.
⑥ 조정위원회는 제1항에 따라 회부된 안건에 대한 조정안을 재적 조정위원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한다. 이 경우 조정위원장은 의결된 조정안을 지체 없이 위원회에 보고한다.
⑦ 조정위원회에서 조정안이 의결된 안건에 대해서는 소위원회의 심사를 거친 것으로 보며, 위원회는 조정위원회의 조정안이 의결된 날부터 30일 이내에 그 안건을 표결한다.
⑧ 조정위원회의 활동기한까지 안건이 조정되지 아니하거나 조정안이 부결된 경우에는 조정위원장은 심사경과를 위원회에 보고하여야 한다. 이 경우 위원장은 해당 안건(소위원회의 심사를 마친 안건은 제외한다)을 소위원회에 회부한다.
⑨ 제85조의2 제2항에 따른 신속처리대상안건을 심사하는 조정위원회는 그 안건이 같은 조 제4항 또는 제5항에 따라 법제사법위원회에 회부되거나 바로 본회의에 부의된 것으로 보는 경우에는 제2항에 따른 활동기한이 남았더라도 그 활동을 종료한다.
⑩ 조정위원회에 관하여는 이 법에서 다르게 정하거나 성질에 반하지 아니하는 한 위원회 또는 소위원회에 관한 규정을 준용한다.
제58조(위원회의 심사) ① 위원회는 안건을 심사할 때 먼저 그 취지의 설명과 전문위원의 검토보고를 듣고 대체토론[안건 전체에 대한 문제점과 당부(當否)에 관한 일반적 토론을 말하며 제안자와의 질의ㆍ답변을 포함한다]과 축조심사 및 찬반토론을 거쳐 표결한다.
② 상임위원회는 안건을 심사할 때 소위원회에 회부하여 이를 심사ㆍ보고하도록 한다.
③ 위원회는 제1항에 따른 대체토론이 끝난 후에만 안건을 소위원회에 회부할 수 있다.
④ 제1항 및 제3항에도 불구하고 소위원회에 회부되어 심사 중인 안건과 직접 관련된 안건이 위원회에 새로 회부된 경우 위원장이 간사와 협의하여 필요하다고 인정할 때에는 그 안건을 바로 해당 소위원회에 회부하여 함께 심사하게 할 수 있다.
⑤ 제1항에 따른 축조심사는 위원회의 의결로 생략할 수 있다. 다만, 제정법률안과 전부개정법률안에 대해서는 그러하지 아니하다.
⑥ 위원회는 제정법률안과 전부개정법률안에 대해서는 공청회 또는 청문회를 개최하여야 한다. 다만, 위원회의 의결로 이를 생략할 수 있다.
제93조의2(법률안의 본회의 상정시기) 본회의는 위원회가 법률안에 대한 심사를 마치고 의장에게 그 보고서를 제출한 후 1일이 지나지 아니하였을 때에는 그 법률안을 의사일정으로 상정할 수 없다. 다만, 의장이 특별한 사유로 각 교섭단체 대표의원과의 협의를 거쳐 이를 정한 경우에는 그러하지 아니하다.
제95조(수정동의) ① 의안에 대한 수정동의(修正動議)는 그 안을 갖추고 이유를 붙여 30명 이상의 찬성 의원과 연서하여 미리 의장에게 제출하여야 한다. 다만, 예산안에 대한 수정동의는 의원 50명 이상의 찬성이 있어야 한다.
⑤ 제1항에 따른 수정동의는 원안 또는 위원회에서 심사보고(제51조에 따라 위원회에서 제안하는 경우를 포함한다)한 안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있어야 한다. 다만, 의장이 각 교섭단체 대표의원과 합의를 하는 경우에는 그러하지 아니하다.
제106조의2(무제한토론의 실시 등) ① 의원이 본회의에 부의된 안건에 대하여 이 법의 다른 규정에도 불구하고 시간의 제한을 받지 아니하는 토론(이하 이 조에서 “무제한토론”이라 한다)을 하려는 경우에는 재적의원 3분의 1 이상이 서명한 요구서를 의장에게 제출하여야 한다. 이 경우 의장은 해당 안건에 대하여 무제한토론을 실시하여야 한다.
② 제1항에 따른 요구서는 요구 대상 안건별로 제출하되, 그 안건이 의사일정에 기재된 본회의가 개의되기 전까지 제출하여야 한다. 다만, 본회의 개의 중 당일 의사일정에 안건이 추가된 경우에는 해당 안건의 토론 종결 선포 전까지 요구서를 제출할 수 있다.
③ 의원은 제1항에 따른 요구서가 제출되면 해당 안건에 대하여 무제한토론을 할 수 있다. 이 경우 의원 1명당 한 차례만 토론할 수 있다.
④ 무제한토론을 실시하는 본회의는 제7항에 따른 무제한토론 종결 선포 전까지 산회하지 아니하고 회의를 계속한다. 이 경우 제73조 제3항 본문에도 불구하고 회의 중 재적의원 5분의 1 이상이 출석하지 아니하였을 때에도 회의를 계속한다.
⑤ 의원은 무제한토론을 실시하는 안건에 대하여 재적의원 3분의 1 이상의 서명으로 무제한토론의 종결동의(終結動議)를 의장에게 제출할 수 있다.
⑥ 제5항에 따른 무제한토론의 종결동의는 동의가 제출된 때부터 24시간이 지난 후에 무기명투표로 표결하되 재적의원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다. 이 경우 무제한토론의 종결동의에 대해서는 토론을 하지 아니하고 표결한다.
⑦ 무제한토론을 실시하는 안건에 대하여 무제한토론을 할 의원이 더 이상 없거나 제6항에 따라 무제한토론의 종결동의가 가결되는 경우 의장은 무제한토론의 종결을 선포한 후 해당 안건을 지체 없이 표결하여야 한다.
⑧ 무제한토론을 실시하는 중에 해당 회기가 끝나는 경우에는 무제한토론의 종결이 선포된 것으로 본다. 이 경우 해당 안건은 바로 다음 회기에서 지체 없이 표결하여야 한다.
⑨ 제7항이나 제8항에 따라 무제한토론의 종결이 선포되었거나 선포된 것으로 보는 안건에 대해서는 무제한토론을 요구할 수 없다.
3. 청구인들의 주장 및 피청구인들의 답변
가. 청구인들의 주장
(1) 피청구인 법사위 위원장은 조정위원회 구성 직전 민주당을 탈당한 민형배 위원을 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임하여 제1교섭단체 소속 조정위원과 그렇지 않은 조정위원을 동수로 조정위원회를 구성하도록 한 국회법 제57조의2 제4항을 명백히 위반하였다.
(2) 조정위원장은 청구인들의 의사진행발언이나 조정위원장 선출의 건에 대한 조정위원회 구성 요구 등을 모두 무시하였고, 이 사건 조정위원회 직전 이 사건 협의안을 조정위원회 안건으로 상정하기로 합의하였음에도 이를 회의장에 배포하지 않아 조정위원들은 어떠한 안건이 상정되었는지도 알 수 없었다. 이러한 상황에서 조정위원장은 축조심사와 찬반토론을 모두 생략한 채 실질적인 조정심사 없이 이 사건 개정법률안을 조정안으로 가결선포하였는바, 이는 사실상 백지의결을 한 것으로 안건조정 절차 자체가 부존재한 것과 같은 중대한 절차상 하자가 존재한다.
(3) 피청구인 법사위 위원장은 박홍근 의원안을 국회법 제58조를 위반하여 간사와 협의 없이 법사위 전체회의에서의 대체토론을 거치지 않고 바로 법사1소위로 회부(이하 ‘직회부’라 한다)하였고, 박홍근 의원안이 발의된 후 15일이 지나지 않았음에도 국회법 제59조 제1호의 상정기간을 위반하여 제4차 법사위 전체회의에 상정하였다. 피청구인 법사위 위원장은 제4차 법사위 전체회의 당시 이 사건 조정위원회에서 의결된 안건이 무엇인지 설명조차 하지 않았고, 의결 없이 축조심사를 생략하였으며, 찬반토론 없이 기립표결을 강행하였다. 이는 위원회 심사절차를 규정하고 있는 국회법 제58조 제1항 및 제5항을 정면으로 위반한 것이다.
(4) 이 사건 조정위원회와 제4차 법사위 전체회의에서 의결된 법안은 이 사건 협의안이었다. 그런데 피청구인 국회의장은 법사위에서 가결된 적이 없었던 이 사건 개정법률안을 국회 본회의에 상정하였다. 설령 이 사건 개정법률안을 법사위에서 가결선포된 법률안으로 본다 하더라도, 피청구인 국회의장은 교섭단체 대표위원과의 협의 없이 이 사건 검찰청법 개정법률안을 법사위에서 가결된 당일 본회의에 상정하여 국회법 제93조의2의 본회의 상정기간을 위반하였다. 또한 법사위에서의 절차적 하자는 모두 피청구인 국회의장의 가결선포행위에 승계되는데, 본회의에서 침해된 청구인들의 심의ㆍ표결권이 회복되었다고 볼 만한 절차적 참여가 보장되지 못하였을 뿐만 아니라 회기를 본회의 당일로 종료시키는 회기결정의 건을 가결선포함으로써 무제한 토론권한을 침해하였다. 나아가 이 사건 수정안은 고발인의 이의신청권을 배제하는 등 원안과는 동일성을 인정할 수 없는 내용이 포함되어 있어 적법한 수정동의로 볼 수 없고, 이 사건 협의안의 내용 일부가 반영되었다는 사정만으로 청구인들의 침해된 심의ㆍ표결권이 회복되었다고 보기도 어렵다.
(5) 피청구인들의 이 사건 각 가결선포행위는 실질적인 토론과 소수자의 참여를 전제로 하는 다수결원리와 의회민주주의에 위배되고 사실상 의결이 부존재하는 것과 같은 중대한 절차상 하자가 존재하므로, 무효를 선언하여야 한다.
나. 피청구인들의 답변
(1) 개정법률안 원안들에 대해서는 법사1소위 제2차 및 제3차 회의에서 검토보고, 대체토론, 질의응답 및 찬반토론이 모두 이루어졌다. 2022. 4. 22. 국회의장의 중재로 여야 합의가 이루어졌고, 제5차 및 제6차 법사1소위, 이 사건 조정위원회, 법사위 전체회의, 본회의에서 위 합의문의 조문화를 위한 실질적인 논의가 있었으며, 이 사건 검찰청법과 형사소송법은 이러한 논의가 반영되어 본회의에서 적법하게 가결선포된 것이다. 청구인들은 이 사건 조정위원회와 제4차 법사위 전체회의에서 심의ㆍ표결에 참여할 기회를 보장받았고, 회의가 정상적으로 진행되지 못한 것은 청구인들을 포함한 국민의힘 소속 의원들이 적극적으로 의사진행을 방해하였기 때문이다.
(2) 국회법상 조정위원회 구성 당시 탈당이나 당적을 바꾼 의원을 조정위원으로 선임해서는 안 된다는 규정이 없고, 조정위원 선임은 피청구인 법사위 위원장의 고유한 권한이므로, 헌법재판소는 이러한 국회의 자율권을 존중하여야 한다. 민형배 의원의 탈당은 스스로의 정치적 판단에 따른 결정으로 정치적 책임의 대상이 되는 것은 별론으로 하고, 피청구인 법사위 위원장이 이미 탈당한 민형배 의원을 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임한 것이 국회법이나 대의민주주의에 위배된다고 볼 수 없다.
(3) 조정위원장 선출의 건은 조정위원회 자체 안건으로서 대체토론의 대상이 되는 조정대상 안건이 아니므로, 조정위원회를 구성할 수 있는 사유에 해당하지 않는다.
(4) 이 사건 협의안은 이 사건 조정위원회 개회 직전 합의된 비공식 협의안으로 이를 참고하여 조정대상 법안에 반영하려고 하였던 것에 불과하다. 이 사건 조정위원회에 상정된 법안은 개정법률안 원안들과 법사1소위에서 의결된 이 사건 개정법률안이었다. 이 사건 조정위원회 회의 당일 위 법률안들은 이미 조정위원석 노트북에 게재되어 조정위원들이 알 수 있는 상태에 있었고, 이 사건 협의안도 조정위원들에게 배포되었다. 청구인들을 포함한 국민의힘 소속 의원들의 의사진행 방해가 없었더라면 충분히 이 사건 협의안을 반영한 조정안 의결이 이루어질 수 있었다.
(5) 박홍근 의원안은 이미 다른 개정법률안 원안들이 법사1소위에 회부되어 있어 피청구인 법사위 위원장이 양당 간사와의 협의절차를 거쳐 국회법에 따라 적법하게 법사1소위로 직회부한 것이고, 이 사건 개정법률안은 법사1소위의 실질적인 심사와 국회의장과 민주당 및 국민의힘 각 교섭단체 대표의원의 합의가 반영된 것이다.
(6) 피청구인 국회의장은 이 사건 검찰청법 개정법률안에 대한 법사위의 심사 이후 1일이 지나지 않아 이를 본회의에 상정하였으나, 각 교섭단체 대표와 협의를 거쳐 본회의에 상정하였고, 이 사건 수정안은 이 사건 개정법률안과 직접 관련성이 인정되는 법안이므로 적법한 수정동의이다. 국회법상 의사일정변경에는 그 사유를 묻지 않으며, 회기 결정의 건 또한 국회법에 따라 적법하게 의결되었다.
(7) 이 사건 개정법률안은 법사1소위에서 여러 차례 심사를 거쳤고, 청구인들은 그 과정에서 실질적인 심의에 참여하였으며, 양당 교섭단체 대표의원, 여야 법사위 위원 상호간의 다양한 수준의 비공식 협의과정을 거쳐 법사위 전체회의에서 의결된 것이다. 본회의에서도 청구인들의 주장 일부가 반영된 수정안이 제안되어 제안 설명, 무제한 토론, 표결절차를 거쳐 이 사건 검찰청법과 형사소송법이 적법하게 가결선포되었다. 따라서 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권이 침해되었다고 볼 수 없다.
4. 판단
가. 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 전부 기각의견
(1) 헌법상 다수결원칙과 국회의원의 법률안 심의ㆍ표결권
의회민주주의원리는 국가의 정책결정에 참여할 권한을 국민의 대표기관인 의회에 유보하는 것에 그치지 않고 나아가 의사결정과정의 민주적 정당성까지 요구한다. 절차의 민주성과 공개성이 보장되어야만 민주적 정당성도 획득될 수 있다. 의회민주주의국가에서 의사절차는 공개와 이성적 토론의 원리, 합리적 결정, 다원적 개방성, 다수결의 원칙에 따른 의결 등 여러 가지 요소에 의하여 이루어져야 하지만, 무엇보다도 중요한 요소는 헌법 제49조의 다수결의 원칙과 제50조의 의사공개의 원칙이라 할 것이다.
의회민주주의의 기본원리의 하나인 다수결의 원칙은 의사형성과정에서 소수파에게 토론에 참가하여 다수파의 견해를 비판하고 반대의견을 밝힐 수 있는 기회를 보장하여 다수파와 소수파가 공개적이고 합리적인 토론을 거쳐 다수의 의사로 결정한다는 데 그 정당성의 근거가 있다. 헌법 제49조는 의회민주주의의 기본원리인 다수결의 원칙을 선언한 것으로서 이는 단순히 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수에 의한 찬성을 형식적으로 요구하는 것에 그치지 않는다. 헌법 제49조는 국회의 의결은 통지가 가능한 국회의원 모두에게 회의에 출석할 기회가 부여된 바탕 위에 자유로운 토론의 기회가 부여되는 것을 전제조건으로 하여 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 이루어져야 한다는 것으로 해석하여야 한다.
다수결원칙을 위와 같이 실질적인 원리로 이해하여 다수결의 전제로서의 토론을 포함하는 것으로 볼 경우, 국회법의 의사정족수, 의결정족수에 관한 규정은 단순히 형식적으로 국회의 의사에 있어 의사정족수, 의결에 있어 의결정족수를 충족할 것만을 요구하는 것이 아니라, 실질적으로 모든 위원회의 구성원이나 본회의의 구성원에게 출석의 기회가 보장된 상태에서 자유로운 토론의 기회가 부여되는 것을 전제조건으로 하는 의사정족수 또는 의결정족수의 충족을 요하는 것으로 해석되어야 할 것이다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7 참조).
국회의원은 국민에 의하여 직접 선출되는 국민의 대표로서 헌법과 법률에 따라 여러 가지의 권한을 부여받는데, 그중에서도 가장 중요하고 본질적인 것은 입법에 대한 권한이다. 국회의원의 입법에 대한 권한에는 법률안의 제출권(헌법 제52조) 및 심의ㆍ표결권이 포함되므로, 국회의원은 국회 본회의와 위원회에서 법률안 심의ㆍ표결권을 가진다(국회법 제54조, 제109조 참조). 국회의원은 위원회와 본회의에서 의제 또는 의사진행에 관하여 발언하고 동의를 함으로써 의제를 성립시킬 수 있고, 의제에 대한 찬반토론을 할 수 있으며, 위원회와 본회의의 표결에 참가할 권리를 가진다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1; 헌재 2012. 2. 23. 2010헌라5등 참조).
(2) 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위에 관한 판단
(가) 쟁점
청구인들은 피청구인 법사위 위원장이 ① 박홍근 의원안을 법사1소위에 직회부하였고, ② 민주당을 탈당한 민형배 위원을 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임하여 조정위원회에서 실질적인 조정심사 없이 조정안이 가결되도록 하였으며, ③ 법사위 전체회의에서 이러한 절차적 하자를 해결하기 위한 어떠한 노력도 하지 않은 채 오히려 질의와 토론을 모두 생략하고 이 사건 가결선포행위를 한 것은 ④ 청구인들의 법률안 심의‧표결권을 침해한 것이고, ⑤ 이는 의회민주주의와 다수결원칙에 위반되는 중대한 하자로서 사실상 의결이 부존재한 것과 같아 무효라고 주장한다. 따라서 이를 순서대로 판단한다.
(나) 박홍근 의원안의 법사1소위 직회부 위법 여부
안건을 소위원회에 직회부하기 위해서는 ① 소위원회에 회부되어 심사 중인 안건이 존재하고, ② 새로 회부된 안건이 이미 회부된 안건과 직접 관련되어야 하며, ③ 위원장이 간사와 협의하여 필요하다고 인정하여야 한다(국회법 제58조 제4항).
박홍근 의원안이 발의된 2022. 4. 15. 당시에는 김용민 의원 등이 대표발의한 7개의 개정법률안 원안들이 법사1소위에 회부되어 있었다.
피청구인 법사위 위원장은 2022. 4. 18. 제2차 법사1소위 회의에서 위 7개 개정법률안 원안들이 상정되어 법안심사가 계속되는 중 박홍근 의원안을 법사1소위로 직회부하였다. 7개의 개정법률안 원안들은 검사의 기소권과 수사권을 완전히 분리하여 수사권은 수사전담기관에 이양하고 검사는 공소 제기와 유지를 전담하는 기관으로 재정립하려는 내용을 담고 있었고, 박홍근 의원안 또한 검사의 권한에서 수사권한 규정 등을 삭제하고 검사를 공소 제기 및 유지 전담기관으로 재정립하려는 내용을 포함하고 있었다. 따라서 박홍근 의원안은 위 7개의 개정법률안 원안들과 직접 관련된 안건이라고 볼 수 있다.
그런데 피청구인 법사위 위원장이 박홍근 의원안을 법사1소위로 회부하면서 간사와 협의하였는지 여부에 관하여는 당사자 사이에 다툼이 있다.
국회법상 ‘협의’는 의견을 교환하고 수렴하는 절차로서 그 성질상 다양한 방식으로 이루어질 수 있으므로, 위원장과 간사의 협의도 전화통화나 문자메시지, 이메일 통보 등 다양한 방식으로 할 수 있고, 이를 판단하고 결정하는 것은 종국적으로 위원장에게 맡겨져 있다고 볼 수 있다(헌재 2020. 5. 27. 2019헌라3등 참조).
제395회 국회(임시회) 제2차 법사1소위 회의록을 보면, 당시 국민의힘 간사였던 청구인 유상범 위원은 박홍근 의원안의 직회부 문제에 관하여 피청구인 법사위 위원장과 당시 민주당 간사였던 박주민 위원에게 반대의 의사를 밝혔다는 취지의 언급을 한 것을 확인할 수 있다. 국회법상 ‘협의’는 의견을 교환하고 수렴하는 절차로서 합의에 이를 것을 요구하는 것은 아니므로, 위와 같은 의견교환이 있었던 것을 확인할 수 있는 이상 간사와의 협의가 없었다고 단정할 수 없다.
따라서 피청구인 법사위 위원장이 박홍근 의원안을 법사1소위에 직회부한 것은 국회법 제58조 제4항을 위반하였다고 보기 어렵다.
(다) 조정위원회 조정안 의결의 위헌ㆍ위법 여부
1) 인정사실
민주당은 2022. 4. 12. 의원총회를 열고 검사의 수사권과 기소권을 분리하여 검사의 직접 수사권을 제한하려는 취지의 검찰개혁 법안을 4월 임시국회에서 처리하기로 당론을 정하였다. 당시 민주당 교섭단체 대표의원인 박홍근 의원은 2022. 4. 15. 박홍근 의원안을 단독발의하였고, 민형배 의원을 포함한 민주당 소속 국회의원 171명은 위 법안의 찬성자로 참여하였다. 또한, 박홍근 의원은 2022. 4. 18. 피청구인 국회의장에게 민형배 의원을 정무위원회 위원에서 법사위 위원으로, 김진표 의원을 국방위원회 위원에서 법사위 위원으로 사보임할 것을 요청하여 같은 날 위 의원들이 모두 법사위 위원으로 보임되었다. 같은 날 제2차 법사1소위도 개회되어 박홍근 의원안을 제외한 나머지 7개 개정법률안 원안들이 상정되어 회의가 진행되는 중 박홍근 의원안이 법사1소위로 직회부되어 상정됨에 따라 9개의 개정법률안 원안들에 대한 법사위 심사가 본격적으로 시작되었다.
그런데 2022. 4. 20. 무소속 법사위 양향자 위원이 위 개정법률안 원안들의 추진방식에 대해 반대입장을 표명한 사실이 알려지게 되자, 민주당 소속 법사위 민형배 위원은 같은 날 민주당을 탈당하였다. 같은 날 제4차 법사1소위가 개회되었으나, 민주당 소속 위원들이 조정위원회 구성을 요구할 계획이 알려짐에 따라 회의가 정회되었다. 같은 날 민주당 소속 김진표 위원 등 9인은 조정위원회 구성을 요구하였다.
이후 2022. 4. 22. 국회의장의 중재로 여야 교섭단체 대표의원들은 국회의장과 함께 ‘국회의장 여야 합의문’을 작성하였고, 김진표 위원 등 9인은 2022. 4. 25. 조정위원회 구성요구를 철회하였다. 같은 날 제5차 법사1소위가 개회되었고, 법사위 수석전문위원이 위 국회의장 여야 합의문을 반영하여 작성한 법사위 조정의견을 심사하였다.
2022. 4. 26. 14:01경 개회된 제6차 법사1소위에서 민주당과 국민의힘 소속 위원들은 위 법사위 조정의견에 대한 각 당의 입장을 반영한 법안을 제시하였다. 그런데 국민의힘 소속 위원들은 민주당안에 합의되지 않은 내용이 다수 포함되어 있다는 이유로 중간에 퇴장하였고, 국민의힘 소속 위원들이 퇴장한 상태에서 축조심사가 계속 진행된 다음, 9개의 개정법률안 원안들을 폐기하고 민주당안을 기반으로 한 이 사건 개정법률안을 법사위 위원회안으로 제안하기로 하는 의결이 이루어졌다.
피청구인 법사위 위원장은 같은 날 21:19경 제395회 국회(임시회) 제3차 법사위 전체회의를 개회하고 개정법률안 원안들과 이 사건 개정법률안을 안건으로 상정하였다. 그러나 국민의힘 소속 청구인들 등 6인이 조정위원회 구성을 요구하여 법사위 전체회의가 정회되었다.
법사위 전체회의가 정회된 뒤 여야 교섭단체 대표의원, 피청구인 법사위 위원장, 청구인들과 민주당 소속 위원 일부는 법사위 수석전문위원실에 모여 조정안 도출을 위한 논의를 하였고 합의한 부분에 대해서는 ‘이 사건 협의안’을 작성하였다.
한편, 피청구인 법사위 위원장은 같은 날 민주당 소속 김남국, 김진표, 이수진 위원, 국민의힘 소속 청구인들, 무소속 민형배 위원을 각 조정위원으로 선임하였다. 같은 날 23:37경 제395회 국회(임시회) 제1차 법사위 조정위원회가 개회되었다. 이 사건 개정법률안은 조정위원회에서 조정안으로 의결되었고, 조정위원회는 같은 날 23:54경 산회되었다.
2) 판단
가) 조정위원 선임절차의 하자 여부
피청구인 법사위 위원장이 조정위원을 선임할 당시 민형배 위원은 이미 민주당을 탈당하여 무소속 법사위 위원이었으므로, 제1교섭단체에 속하지 않은 조정위원으로 선임되는 데 국회법상 아무런 제한이 없었다. 피청구인 법사위 위원장은 국회법 제57조의2 제4항에 따라 제1교섭단체인 민주당 소속 조정위원의 수와 제1교섭단체가 아닌 조정위원의 수를 동수로 하여 조정위원을 선임하였다.
민형배 위원의 탈당은 의원 개인의 정치적 판단에 따른 자율적인 결정으로 설령 민형배 위원이 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임될 목적으로 민주당을 탈당하였다 하더라도, 국회법상 조정위원회 구성 직전 탈당한 의원의 조정위원 선임을 금지하거나 제한하는 규정이 없는 이상 피청구인 법사위 위원장이 민형배 위원을 조정위원으로 선임한 것이 정치적 책임의 대상이 되는 것은 별론으로 하고, 국회법 제57조의2 제4항을 명백히 위반하였다고 볼 수 없다.
따라서 피청구인 법사위 위원장이 민형배 위원을 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임한 것이 국회법 제57조의2 제4항을 위반하였다고 보기 어렵다.
나) 조정심사절차의 하자 여부
안건조정제도의 취지상 조정안의 의결은 당연히 안건에 대한 조정심사를 전제로 한다(헌재 2020. 5. 27. 2019헌라5 참조).
이 사건 조정위원회 회의록을 보면, 조정위원회는 2022. 4. 26. 23:37경 개회되었고, 조정위원장 선출의 건이 처리된 뒤 개회한 때로부터 6분이 지난 23:43경 9개의 개정법률안 원안들과 이 사건 개정법률안이 상정되었다. 위 안건들이 상정된 이후 당시 조정위원장 김진표 위원은 조정위원들의 착석을 요구하고, 조정위원들만 발언해달라고 수차례 협조를 요청하며 위 안건에 대한 의견을 묻는 등 조정안 심사를 진행하려고 하였다. 그러나 국민의힘 소속 의원들의 조정위원 구성에 대한 이의 제기 및 회의 진행에 대한 항의, 청구인 전주혜 위원의 의사진행발언 요청 등으로 장내가 소란하여 정상적인 회의 진행이 어려운 상황이었다. 이에 조정위원장은 “지금 토론을 할 수 없는 분위기라면 바로 표결 처리하겠습니다.”라고 선언한 뒤 표결을 진행하였다. 이에 따라 이 사건 검찰청법 개정법률안과 이 사건 형사소송법 개정법률안이 순차로 조정안으로 가결선포되었다. 조정위원회는 개회된 지 17분, 안건이 상정된 지 11분 뒤인 같은 날 23:54경 산회되었다.
위와 같은 회의록의 기재내용을 보면, 이 사건 개정법률안은 상정된 뒤 제안자의 제안취지 설명이나 전문위원의 검토보고, 대체토론, 축조심사, 찬반토론 등의 절차를 모두 생략하고 바로 표결절차에 나아가 조정안으로 가결선포된 것을 확인할 수 있다. 그러나 이는 조정위원회 개회 초반부터 조정위원이 아닌 의원들과 이 사건 개정법률안에 반대하는 조정위원들이 조정위원의 선임이나 조정위원장의 선임 절차 등과 관련하여 계속 항의하면서 의사진행에 협조하지 않아 정상적인 회의 진행이 어려웠기 때문으로 보인다. 당시 조정위원장은 안건을 상정한 뒤 의견을 제시하도록 하는 등 수차례 정상적인 의사절차 진행을 시도한 사실을 인정할 수 있는데, 이러한 질의ㆍ토론의 기회를 부여하였음에도 계속된 장내 소란으로 더 이상 정상적인 의사절차를 진행하지 못한 것이다.
조정위원회에서의 의사절차 진행과 관련된 권한은 조정위원장에게 포괄적으로 부여되어 있으므로(국회법 제57조의2 제10항, 제49조), 헌법재판소는 이러한 조정위원장의 자율권과 판단을 존중할 필요가 있다(헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2 참조). 조정위원장은 회의를 개회하고 안건을 상정한 뒤 질의ㆍ토론 등의 기회를 제공하면서 정상적인 회의진행을 시도하였고, 그러한 시도를 하였음에도 장내 소란이 진정되지 않고 더 이상 정상적인 회의 진행이 어렵게 되자, 그 동안의 법사1소위에서의 심사 과정 등을 고려하여 질의ㆍ토론 등의 절차를 생략하고 표결절차에 나아간 것이다.
이 사건 개정법률안이 법사1소위에서 심사된 과정을 보면, 2022. 4. 18. 처음 법안심사가 개시된 뒤 수차례 법사1소위에서 법안심사가 이루어졌고, 2022. 4. 22. 국회의장의 중재로 여야가 합의문을 작성하며 상당한 이견을 해소하기도 하였다. 이후 제5차 및 제6차 법사1소위를 거치면서 이 사건 개정법률안이 소위원회안으로 결정되었고, 그 과정에서 청구인들뿐만 아니라 소위원회 위원들, 관계기관이 참석하여 다양한 의견을 제시하고 법안에 대한 논의를 하였다. 또한, 이 사건 조정위원회 회의가 이루어지기 직전에도 여야 교섭단체 대표의원, 피청구인 법사위 위원장, 청구인들과 민주당 소속 위원 일부가 법사위 수석전문위원실에 모여 조정안 도출을 위한 논의를 하여 합의한 내용을 바탕으로 이 사건 협의안을 작성하기도 하였다.
조정위원장은 위와 같은 조정위원회 전후의 사정, 이 사건 개정법률안의 법사1소위에서의 심사 경과, 당시 회의장의 상황 등을 종합적으로 고려하여, 장내 소란으로 더 이상 질의ㆍ토론을 진행하기 어려운 상황에서 당시 조정위원들이 이미 법안의 내용을 충분히 숙지하고 있었으므로 충분히 표결절차에 나아갈 수 있다고 판단하여 질의ㆍ토론 절차를 종결시키고 표결절차에 나아간 것이다.
청구인들은 조정위원회에 출석하여 자유롭게 조정안 심의에 참여할 수 있는 기회를 보장받았고, 이에 관하여 어떠한 제한이나 방해를 받은 사실이 발견되지 않는다. 오히려 청구인들과 조정위원이 아닌 국민의힘 소속 의원들은 회의장에서 조정위원장의 의사절차진행에 협조하지 않은 사실이 인정되는데, 이 사건 개정법률안이 이미 제6차 법사1소위에서 소위원회안으로 의결되어 소위원회 법안심사가 종결될 정도로 법안심사가 진행되었다는 점 등을 고려하면, 조정위원장이 당시 법안심사 과정과 회의장의 상황 등을 고려하여 질의ㆍ토론 등의 절차를 생략하였다고 하더라도 실질적인 조정심사 없이 조정안을 가결선포한 것이라고 보기 어렵다.
다) 조정안 의결정족수 충족과정의 하자 여부
피청구인 법사위 위원장은 국회법 제57조의2 제4항을 준수하여 민형배 위원을 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임하였고, 이 사건 개정법률안은 국회법 제57조의2 제6항에 따라 적법하게 조정안 표결이 이루어진 것이므로, 조정안 의결정족수 충족과정에 위헌ㆍ위법사유가 존재한다고 보기 어렵다.
라) 그 밖의 청구인들 주장
청구인들은 조정위원장 선임의 건에 대하여 조정위원회 구성을 요구하였는데 조정위원장이 조정위원회 구성에 관한 이의제기로 잘못 이해하고 이를 무시한 절차상 하자가 있다고 주장한다.
국회법 제57조의2 제1항은 위원회에서 이견을 조정할 필요가 있는 안건에 대하여 조정위원회 구성 요구가 있으면 위원회의 대체토론이 끝난 후에 조정위원회에 회부하도록 규정하고 있다. 따라서 조정위원회의 조정심사의 대상이 되는 안건은 위원회에서 ‘이견을 조정할 필요가 있는 안건’으로서 위원회의 대체토론의 대상이 될 수 있는 안건이 된다.
그런데 국회법 제57조의2 제5항에 따르면, 조정위원장은 조정위원회가 제1교섭단체 소속 조정위원 중에서 선출하도록 되어 있어 조정위원장 선출이 위원회의 안건이 아닌 조정위원회의 안건으로 규정되어 있다. 이는 소위원회 위원장을 위원회에서 선출하도록 규정하고 있는 것과는 구분된다(국회법 제57조 제3항). 따라서 조정위원장 선임의 건은 위원회에서 이견을 조정할 필요가 있는 안건으로 새로이 조정위원회 구성 요구를 할 수 있는 대상이 된다고 보기 어렵다.
그러므로 조정위원장이 청구인 유상범 위원 등의 조정위원장 선임의 건에 대한 조정위원회 구성 요구를 조정위원회 구성에 대한 이의로 보아 표결에 부쳤다고 하더라도 국회법을 위반한 절차상 하자가 있다고 보기 어렵다.
마) 소결
피청구인 법사위 위원장이 민형배 위원을 조정위원으로 선임한 것은 국회법 제57조의2 제4항에 따라 적법하게 이루어진 것이고, 이 사건 개정법률안이 조정안으로 의결된 것 또한 국회법 제57조의2 제6항의 의결정족수를 충족하여 적법하게 이루어졌다. 따라서 이 사건 개정법률안이 조정안으로 의결된 것에 위헌ㆍ위법 사유가 존재한다고 보기 어렵다.
(라) 제4차 법사위 전체회의의 위헌ㆍ위법 여부
1) 인정사실
제395회 국회(임시회) 제4차 법사위 전체회의는 조정위원회가 산회된 후인 2022. 4. 27. 00:03경 개회되었다. 피청구인 법사위 위원장은 00:04경 이 사건 개정법률안을 상정하였고, 조정위원장의 보고와 토론 등의 절차를 생략하고 바로 표결절차에 나아가 이 사건 개정법률안을 법사위 대안으로 의결하였다. 제4차 법사위 전체회의는 00:11경 산회되었다.
2) 판단
이 사건 개정법률안은 조정위원회에서 적법하게 조정안으로 가결선포된 것이므로, 피청구인 법사위 위원장이 2022. 4. 27. 제4차 법사위 전체회의에 이 사건 개정법률안을 상정한 것은 적법하다.
이미 소위원회의 심사를 마친 안건에 대해서는 소위원회에 회부하지 않아도 되는바, 조정위원회 심사는 소위원회 심사를 대체하는 효력을 가지고 있고(국회법 제57조의2 제7항), 이 사건 개정법률안은 이미 2022. 4. 26. 제6차 법사1소위에서 소위원회 심사를 마친 상태였으므로, 피청구인 법사위 위원장이 소위원회에 회부하지 않고 이 사건 개정법률안을 법사위 전체회의에 상정한 것은 적법하다.
또한, 청구인들은 모두 법사위 전체회의에 참석하여 법률안 심의ㆍ표결에 참여할 권리를 보장받았고, 달리 이를 방해받았다고 볼 만한 사정도 발견되지 않는다.
당시 제4차 법사위 전체회의 회의록을 보면, 피청구인 법사위 위원장은 회의 초반부터 다수의 의원들이 법사위 위원장을 둘러싸고 항의하는 등 장내가 소란한 상태에서 이 사건 개정법률안을 상정한 뒤 “회의를 원만하게 진행할 수 있도록 협조해 주시기 바랍니다.”, “이 2건의 안건에 대한 안건조정위원장의 보고는 지금 회의장 환경 때문에 보고를 받기 어려운 관계로 생략하겠습니다.”라고 한 뒤, “지금 이 2건의 검찰청법 일부개정법률안(대안)과 형사소송법 일부개정법률안(대안)에 대한 토론은 안건조정위원회에서 이뤄진 만큼 바로 의결을 하도록 하겠습니다.”라고 발언한 것을 확인할 수 있다. 피청구인 법사위 위원장은 정상적인 회의 진행을 시도하였으나 당시 회의장이 정상적인 의사절차를 진행하기 어려운 상황이었음을 알 수 있다. 그럼에도 피청구인 법사위 위원장은 국민의힘 소속 청구인 유상범 위원에게 의사진행발언의 기회를 제공하는 등 정상적인 회의진행을 시도한 것으로 보인다. 그러나 계속된 장내 소란이 해결되지 않자 “사실상 이 안건조정위원회에 올라온 대안은 여야 원내대표와 여야 간사와 충분하게 협의를 거쳐서 대안이 마련됐다는 것을 다 아십니다.”라고 하면서 “토론을 여기서 더 한다는 건 제가 보기에 소모적입니다.”라고 발언한 뒤 토론을 종결하고 표결에 나아간 사실을 확인할 수 있다.
당시 피청구인 법사위 위원장은 장내가 소란한 상태에서도 정상적인 회의 진행을 시도하였으나, 장내 소란이 진정되지 않자, 그동안 이 사건 개정법률안이 법사위에서 법안 심사가 진행되어 온 과정, 국회의장과 여야 교섭단체 대표의원의 합의, 당시 회의장의 상황 등을 종합적으로 고려하여 표결절차에 나아간 것이다.
위원회에서의 의사절차 진행과 관련된 권한은 위원장에게 포괄적으로 부여되어 있으므로(국회법 제49조), 헌법재판소는 이러한 위원장의 자율권과 판단을 존중할 필요가 있다(헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2 참조).
피청구인 법사위 위원장은 청구인들의 출석과 법률안 심의ㆍ표결에 참여할 기회를 보장한 상태에서 당시 회의장의 상황과 그동안의 법안심사 과정 등을 종합적으로 고려하여 표결절차에 나아간 것이고, 이러한 피청구인 법사위 위원장의 판단에 명백한 잘못이 있다고 볼 수 없는 이상, 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위가 위원회 심사절차에 관한 국회법 제58조를 위반하였다고 볼 수 없다.
(마) 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권 침해 여부
청구인들은 모두 출석의 기회를 보장받은 상태에서 법사위 법안심사 전반에 걸쳐 참여할 기회를 보장받았다. 청구인들은 법사1소위 위원으로서 법사1소위 개정법률안 원안들에 대한 심사부터 법률안 심의에 실질적으로 참여하였다. 그럼에도 제6차 법사1소위에서 청구인들이 표결에 참여하지 않은 것은 청구인들 스스로 표결을 거부하고 퇴장하였기 때문이다. 이 사건 조정위원회에서도 청구인들은 모두 회의에 참여하여 조정안을 심의ㆍ표결할 기회를 보장받았고, 이러한 심의ㆍ표결권 행사에 방해를 받은 사실도 발견되지 않는다. 그럼에도 조정위원회에서 토론 등 정상적인 의사절차가 진행되지 못한 것은 청구인들을 포함한 국민의힘 소속 의원들이 의사절차 진행에 협조하지 않았기 때문이다. 제4차 법사위 전체회의에서도 청구인들은 모두 회의에 출석하여 법률안 심의ㆍ표결에 참여할 기회를 보장받았으나, 청구인들을 포함한 국민의힘 소속 의원들이 의사절차 진행에 협조하지 않아 조정위원장의 보고 등 정상적인 회의 진행을 할 수 없었다. 결국 청구인들은 법사위 법안심사 과정에서 법률안 심의ㆍ표결에 참여할 기회를 보장받았음에도 스스로 표결이나 토론에 참여하지 않거나 의사절차진행에 협조하지 않아 실질적인 토론 등이 진행되지 못한 것이므로, 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 보기 어렵다.
(바) 소결
피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하지 않았으므로, 그 침해를 전제로 하는 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
(3) 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위에 관한 판단
(가) 쟁점
청구인들은 피청구인 국회의장이 ① 이 사건 검찰청법 개정법률안을 국회법 제93조의2 본회의 상정기간을 위반하여 제395회(임시회) 제2차 본회의에 상정하였고, ② 제395회 국회 임시회와 제396회 국회 임시회 회기를 당일로 종료시키거나 당일 하루로 하는 회기 결정의 건을 가결선포함으로써 국회법 제106조의2에서 보장하는 무제한토론을 무력화하였으며, ③ 이 사건 수정안은 고발인의 이의신청권을 배제하는 등 원안과는 직접 관련성을 인정할 수 없는 내용을 포함하고 있음에도 국회법 제95조를 위반하여 상정하였고, ④ 법사위에서의 침해된 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권이 회복되었다고 볼 만한 절차적 참여가 보장되지 못하였음에도 본회의에서 이 사건 가결선포행위를 함으로써 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였으며, ⑤ 따라서 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위가 무효라고 주장한다. 이에 관하여 살펴본다.
(나) 이 사건 검찰청법 개정법률안 본회의 상정기간 준수 여부
1) 본회의는 위원회가 법률안에 대한 심사를 마치고 의장에게 그 보고서를 제출한 후 1일이 지나지 아니하였을 때에는 그 법률안을 의사일정으로 상정할 수 없다. 다만, 국회의장이 특별한 사유로 각 교섭단체 대표의원과 협의를 거쳐 정한 경우에는 상정이 가능하다(국회법 제93조의2).
2) 피청구인 법사위 위원장은 2022. 4. 27. 제395회 국회(임시회) 제4차 법사위 전체회의에서 이 사건 개정법률안이 법사위 대안으로 가결선포되자 같은 날 피청구인 국회의장에게 이를 제출하였다. 피청구인 국회의장은 이 사건 개정법률안이 제출된 지 1일이 지나지 않았음에도 같은 날 개의된 제395회(임시회) 제2차 본회의에 이 사건 개정법률안 중 검찰청법 개정법률안을 상정하였다.
이에 대하여 청구인들은 피청구인 국회의장이 교섭단체 대표의원과 협의 없이 이 사건 검찰청법 개정법률안을 본회의에 상정하였다고 주장한다.
국회법상 협의는 의견을 교환하고 수렴하는 절차로서 합의에 이를 것을 요구하는 것은 아니다. 피청구인 국회의장은 2022. 4. 27. 국회의장 집무실에서 박홍근 민주당 교섭단체 대표의원과 권성동 국민의힘 교섭단체 대표의원을 만나 이 사건 검찰청법 개정법률안의 본회의 상정 여부에 관하여 비공개 협의를 한 사실을 인정할 수 있으므로, 비록 본회의 상정 여부에 관하여 합의에 이른 것은 아니라 하더라도 피청구인 국회의장의 이 사건 검찰청법 개정법률안의 본회의 상정이 국회법 제93조의2를 위반하였다고 볼 수 없다.
(다) 피청구인 국회의장이 회기 결정의 건을 가결선포한 행위가 무제한토론권한을 침해하는지 여부
1) 인정사실
제395회 국회(임시회) 집회공고는 2022. 4. 1. 이루어졌다. 집회일은 2022. 4. 6. 오후 2시로 공고되었다. 제395회 국회(임시회)의 회기는 집회 후 즉시 회기를 결정하지 아니하여 2022. 4. 6.부터 종기를 정함이 없이 개시되었다. 피청구인 국회의장은 2022. 4. 27. 17:05경 제395회 국회(임시회) 제2차 본회의를 개의하고 임시회 회기결정의 건을 상정하였다. 회의결정의 건에 대하여는 제395회 임시회 회기를 2022. 4. 6.부터 2022. 5. 5.까지 30일간으로 하는 피청구인 국회의장의 안이 있었고, 제395회 임시회 회기를 2022. 4. 6.부터 본회의 당일인 2022. 4. 27.까지 22일간으로 하는 진성준 의원 외 170인의 수정안이 있었다. 진성준 외 170인이 제출한 수정안이 재석의원 212인 중 찬성 143인, 반대 65인, 기권 4인으로 가결되어 제395회 국회(임시회)는 제2차 본회의 당일 회기가 종료되는 것으로 결정되었다. 회기결정의 건 가결 이후 이 사건 검찰청법 개정법률안에 대한 무제한토론이 실시되었다. 국민의힘 소속 권성동 의원, 김웅 의원, 민주당 소속 김종민 의원, 안민석 의원이 무제한토론에 참여하였고, 안민석 의원의 무제한토론 이후 자정이 되어 회기가 종료됨에 따라 무제한토론도 종료되었다.
제396회 국회(임시회) 집회공고는 2022. 4. 27. 이루어졌다. 집회일은 2022. 4. 30. 오후 2시로 공고되었다. 피청구인 국회의장은 2022. 4. 30. 16:22경 제396회(국회) 임시회 제1차 본회의를 개의하였다. 제396회 국회(임시회) 제1차 본회의에도 회기결정의 건이 상정되었다. 피청구인 국회의장은 임시회 회기를 2022. 4. 30.부터 2022. 5. 29.까지 30일간으로 하는 안을 제안하였고, 진성준 의원 외 167인은 임시회 회기를 2022. 4. 30. 당일로 하는 수정안을 제출하였다. 진성준 의원 외 167인이 제출한 수정안이 재석의원 175인 중 찬성 169인, 반대 3인, 기권 3인으로 가결되어 제396회 국회(임시회) 회기는 당일 하루로 결정되었다. 그리고 이 사건 형사소송법 개정법률안에 대한 무제한토론이 실시되었다. 국민의힘 소속 김형동 의원, 김미애 의원, 민주당 소속 최기상 의원, 임호선 의원이 참여하였고, 임호선 의원의 무제한토론 중 자정이 되어 회기가 종료됨에 따라 무제한토론도 종료되었다.
2) 판단
헌법 제47조 제2항은 국회 임시회 회기가 30일을 넘지 못하도록 규정하고 있다. 그러나 그 외 헌법과 국회법에서 임시회 회기, 특히 회기의 하한에 관한 규정을 두고 있지 않으므로, 회기를 본회의가 개회된 당일로 종료되도록 하거나 단 하루로 정하였다 하더라도 헌법과 국회법을 위반한 회기로 볼 수 없다.
피청구인 국회의장은 회기 결정의 건과 관련하여 제395회 국회(임시회) 제2차 본회의와 제396회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 모두 회기를 30일로 하는 안을 제안하였다. 그런데 진성준 의원 등이 위 본회의 당일로 회기가 종료되거나 당일 하루만 회기로 정하는 수정안을 제출한 것이다. 헌법과 국회법이 피청구인 국회의장에게 수정동의의 요건을 갖춘 수정안 제출에 대하여 이를 거부할 권한을 부여하고 있지 않으므로, 피청구인 국회의장은 진성준 의원 등이 제출한 수정안을 거부할 수 없고 그 수정안은 원안과 동시에 의제가 된다. 피청구인 국회의장은 국회법 제96조에 따라 위 수정안에 대한 표결을 먼저 실시하여 그 결과에 따라 가결을 선포한 것이므로, 피청구인 국회의장의 회기결정의 건에 대한 가결선포행위는 국회법에 따라 적법하게 이루어진 것이다.
국회법은 ① 무제한토론 종결동의가 국회의장에게 제출되어 재적의원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결된 경우, ② 더 이상 토론할 의원이 없는 경우, ③ 무제한토론 실시 중 회기가 종료된 경우 무제한토론의 종결을 선포하거나 종결 선포가 간주된다고 규정하고 있다(제106조의2 제6항, 제7항, 제8항). 무제한토론의 종결동의에 대한 표결에 대해서는 동의가 제출된 때로부터 24시간이 지난 후에 하도록 시간적 제한을 두고 있으나(제106조의2 제6항), 더 이상 토론할 의원이 없는 경우나 회기가 종료된 경우에 대해서는 아무런 시간적 제한을 두고 있지 않다. 따라서 무제한토론이 시작된 지 24시간이 지나지 않았다 하더라도 적법하게 결정된 회기가 종료된 경우에는 국회법 제106조의2 제8항에 따라 무제한토론이 종결된다.
그러므로 피청구인 국회의장이 무제한토론이 신청된 본회의 당일로 회기가 종료되거나 당일 하루만 회기로 정하는 회기결정의 건을 가결선포하였다고 하더라도 무제한토론권한을 침해한 것이라고 보기 어렵다.
더 나아가 이 사건에서는 무제한토론이 실시되었던 제395회 국회(임시회) 제2차 본회의와 제396회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 민주당과 국민의힘 소속 의원들이 무제한토론에 참여하여 상당한 시간 토론하였는바, 무제한토론이 형해화될 정도에 이르렀다고 보기도 어렵다.
(라) 이 사건 수정안이 적법한 수정동의인지 여부
1) 인정사실
이 사건 검찰청법 개정법률안은 검사가 수사를 개시할 수 있는 범죄의 범위에서 공직자범죄, 선거범죄, 방위사업범죄, 대형참사 등 4개 범죄를 제외하고 부패범죄와 경제범죄 중 대통령령이 정하는 중요 범죄로 한정하며(제4조 제1항 제1호 가목), 사법경찰관이 송치한 사건의 직접 보완수사의 범위를 해당 사건과 동일한 범죄사실의 범위 내로 제한하고(제4조 제2항), 검사가 직접 수사개시한 범죄에 대하여는 공소를 제기할 수 없도록 하는 내용(제4조 제3항) 등을 포함하고 있었다.
또한, 이 사건 형사소송법 개정법률안은 사법경찰관이 송치한 사건의 직접 보완수사의 범위를 해당 사건과 동일한 범죄사실의 범위 내로 제한하고, 합리적인 근거 없는 별건 수사를 금지하는 내용 등을 포함하고 있었다.
그런데 진성준 의원 외 31인은 2022. 4. 27. 제395회 국회(임시회) 제2차 본회의 도중 위 개정법률안에 대한 수정안을 제출하였다. 이 사건 검찰청법 수정안은 검사의 직접수사대상 범죄의 범위를 ‘부패범죄, 경제범죄 중 대통령령으로 정하는 범죄’로 한정한 것을 ‘부패범죄, 경제범죄 등 대통령령으로 정하는 범죄’로 수정하고(제4조 제1항 제1호 가목), 사법경찰관 송치사건의 직접 보완수사 범위를 동일한 범죄사실의 범위 내로 제한한 규정을 삭제하였다. 이 사건 형사소송법 수정안은 사법경찰관 송치사건의 직접 보완수사의 범위를 ‘동일한 범죄사실의 범위 내’로 한정한 것을 ‘동일성을 해치지 아니하는 범위 내’로 수정하고, 사법경찰관의 불송치결정에 대한 이의신청권자에서 ‘고발인’을 제외하기로 하는 내용을 추가하였다.
2) 판단
가) 국회법 제95조 제5항 본문은 “제1항에 따른 수정동의는 원안 또는 위원회에서 심사보고(제51조에 따라 위원회에서 제안하는 경우를 포함한다)한 안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있어야 한다.”라고 규정하고 있다. 여기서 수정이란 원안에 대하여 다른 의사를 가하는 것으로 새로 추가, 삭제 또는 변경하는 것을 모두 포함하는 개념이고(헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6 참조), 의안의 취지는 의안이 달성하고자 하는 근본 목적을 의미하며, 의안의 내용은 국회의 의결을 통하여 시행하고자 하는 사항을 의미한다. 또한, 직접 관련이 있어야 한다는 것은 원안과 수정안이 바로 연결되는 관계에 있어야 한다는 것을 의미하는데, 수정안이 원안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있는지 여부는 ‘원안에서 개정하고자 하는 조문에 관한 추가, 삭제 또는 변경으로서, 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 수정안의 내용까지 심사할 수 있었는지 여부’를 기준으로 판단하는 것이 타당하다(헌재 2020. 5. 27. 2019헌라6등 참조).
나) 이 사건 개정법률안은 검사의 수사권한을 제한하여 공소 제기 및 유지 전담기관으로 검찰의 위상을 재정립하려는 취지에 따라 검사의 수사권한을 축소하는 내용을 포함하고 있다. 이 사건 수정안은 검사의 직접수사대상 범죄와 송치사건의 직접 보완수사의 범위를 이 사건 개정법률안보다 확대하고 있으나, 기본적으로 검사의 권한을 축소하려는 취지에 따라 기존보다 검사의 직접 수사권한을 제한하는 내용으로 되어 있다.
그런데 이 사건 형사소송법 수정안 중 사법경찰관의 불송치결정에 대한 이의신청권자에서 고발인을 제외하는 부분(제245조의7 제1항)은 이 사건 형사소송법 개정법률안에 포함되어 있지 않은 내용이 추가된 것이어서 이러한 수정안의 내용이 원안과 직접 관련성을 인정할 수 있는지 여부가 문제될 수 있다.
이 사건 형사소송법 개정법률안에는 사법경찰관의 불송치결정에 대한 이의신청권자의 범위에서 고발인이 제외되어 있지 않아 고발인이 사법경찰관의 불송치결정에 대하여 이의신청을 하는 경우 검사는 보완수사를 할 수 있었다(제196조 제2항 참조). 그러나 이 사건 형사소송법 수정안에 따르면 사법경찰관의 불송치결정에 대한 이의신청권자에서 고발인이 제외되어 있기 때문에 피해자가 있는 경우를 제외하고는 고발한 사건에 대해서는 사법경찰관의 불송치결정에 따라 그대로 종결되어 검사가 보완수사를 할 수 없게 된다.
그런데 사법경찰관의 불송치결정에 대한 이의신청권자의 범위는 결국 검사의 보완수사의 범위와 관련이 있고, 이 사건 개정법률안은 검사의 직접수사와 보완수사의 권한을 제한하는 내용을 포함하고 있으므로, 이 사건 형사소송법 수정안에서 검사의 보완수사의 범위를 제한하는 내용이 추가되었다 하더라도 이는 원안의 취지 및 내용과 직접 관련된 부분으로서 위원회 심사 과정에서 충분히 심사할 수 있었던 내용이다. 실제 법사위 법사1소위 심사 과정에서 사법경찰관의 불송치결정에 대한 이의신청권자에서 고발인을 제외할 것인지 여부가 논의되었고 제6차 법사1소위 회의에서 고발인을 이의신청권자의 범위에서 제외하지 않기로 결정되어 이 사건 개정법률안에 포함되지 않은 것이었다.
따라서 이 사건 수정안은 이 사건 개정법률안과의 직접 관련성을 인정할 수 있으므로, 적법한 수정동의로 볼 수 있다.
(마) 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부
청구인들은 모두 본회의에서 출석하여 법률안 심의ㆍ표결에 참여할 권리를 보장받았고, 실제 출석하여 이 사건 개정법률안 및 수정안에 대한 법률안 심의ㆍ표결에 참여하였다. 다만, 청구인 유상범 의원이 제397회 국회(임시회) 제1차 본회의에 출석하지 않아 이 사건 형사소송법 개정법률안과 그 수정안에 대한 표결에 참여하지 못하였으나, 이는 출석기회를 보장받고도 스스로 출석하지 않은 것이다. 따라서 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 보기 어렵다.
(바) 소결
피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하지 않았으므로, 그 침해를 전제로 하는 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
(4) 결론
그러므로 청구인들의 피청구인 법사위 위원장 및 피청구인 국회의장에 대한 심판청구는 모두 이유 없다.
나. 재판관 이미선의 일부 인용의견
(1) 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위에 관한 판단
(가) 인정사실
1) 민주당은 2022. 4. 12. 의원총회를 열고 검사의 직접 수사권을 제한하는 내용의 검찰개혁 법안을 4월 임시국회에서 처리하기로 당론을 정하였다. 당시 민주당의 교섭단체 대표의원인 박홍근 의원은 2022. 4. 15. 박홍근 의원안을 단독발의하였고 민형배 의원을 포함한 민주당 소속 국회의원 171인은 위 법안의 찬성자로 참여하였다. 또한 박홍근 의원은 2022. 4. 18. 피청구인 국회의장에게 민형배 의원을 정무위원회 위원에서 법사위 위원으로, 김진표 의원을 국방위원회 위원에서 법사위 위원으로 사보임할 것을 요청하여 같은 날 위 의원들이 모두 법사위 위원으로 보임되었다.
2) 2022. 4. 18. 20:42경 제2차 법사1소위가 개회되었는데, 개정법률안 원안들 가운데 박홍근 의원안을 제외한 나머지 7개 개정법률안 원안들이 상정되어 회의가 진행되던 중 박홍근 의원안이 법사1소위로 직회부되어 상정됨에 따라 9개의 개정법률안 원안들에 대한 법사위 심사가 본격적으로 시작되었다. 제2차 법사1소위 법안심사는 자정에 이를 때까지 진행되었고, 2022. 4. 19. 00:15경 차수를 변경하여 제3차 법사1소위가 개회되어 법안 심사가 계속되었다. 위 법사1소위 제2차 및 제3차 회의에서는 위 개정법률안 원안들에 대한 보고와 위원들의 토론, 정부측 및 법원측 참석자의 의견진술 등이 이루어졌다.
3) 2022. 4. 20. 무소속 법사위 양향자 위원이 위 개정법률안 원안들의 추진 방식에 대해 반대입장을 표명한 사실이 알려진 후 민주당 소속 민형배 위원은 민주당을 탈당하였다. 그리고 같은 날 제4차 법사1소위가 개회되었으나 실질적인 법안심사가 진행되지 못한 채 정회되었고, 민주당 소속 김진표 위원 등 8인과 무소속 민형배 위원은 조정위원회 구성을 요구하였다.
4) 2022. 4. 22. 민주당과 국민의힘은 각 의원총회를 열어 검사의 수사권 제한에 관한 국회의장의 중재안을 수용하기로 의결한 다음, 각 당의 교섭단체 대표의원은 국회의장과 함께 ‘국회의장 여야 합의문’을 작성하였다. 위 합의문의 내용 중 검사의 수사권 제한에 관한 부분은 다음과 같다.
1. 검찰의 직접 수사권과 기소권은 분리하는 방향으로 한다. 검찰의 직접 수사권은 한시적이며 직접 수사의 경우에도 수사와 기소 검사는 분리한다.
2. 검찰청법 제4조(검사의 직무) 제1항 제1호 가목 중 ‘공직자범죄, 선거범죄, 방위사업범죄, 대형참사’를 삭제한다. 검찰 외 다른 수사기관의 범죄 대응 역량이 일정 수준에 이르면 검찰의 직접 수사권은 폐지한다.
4. 범죄의 단일성과 동일성을 벗어나는 수사를 금지한다(별건 수사 금지). 검찰의 시정조치 요구사건(형사소송법 제197조의3)과 고소인이 이의를 제기한 사건(형사소송법 제245조의7) 등에 대해서도 당해 사건의 단일성과 동일성을 해치지 않는 범위 속에서 수사할 수 있다고 규정한다.
5) 위 국회의장 여야 합의문 작성 이후 2022. 4. 25. 김진표 위원 등 9인은 조정위원회 구성요구를 철회하였고, 같은 날 21:26경 제5차 법사1소위가 개회되었다. 위 회의에서는 법사위 수석전문위원이 위 국회의장 여야 합의문을 반영하여 법조문 형태로 작성한 조정의견에 대한 심사가 진행되었는데, 위 조정의견에 대하여 수석전문위원의 보고, 위원들의 토론, 정부측 및 법원측 참석자의 의견 진술 등이 이루어졌다. 제5차 법사1소위는 같은 날 23:29경 산회되었다.
6) 2022. 4. 26. 14:01경 개회된 제6차 법사1소위에서는 위 국회의장 여야 합의문을 토대로 국민의힘과 민주당 각 당이 제시한 개정안에 대한 심사가 진행되었다. 위 회의에서는 각 당이 제시한 개정안에 대한 축조심사와 위원들의 토론, 정부측 및 법원측 참석자의 의견 진술 등이 이루어졌는데, 청구인들을 비롯한 국민의힘 소속 위원들은 민주당이 제시한 개정안이 위 합의문의 내용과 다르다는 이의를 제기하고 중간에 퇴장하였다. 국민의힘 소속 위원들이 퇴장한 상태에서 축조심사가 계속 진행된 다음, 9개의 개정법률안 원안들을 폐기하고 민주당안을 기반으로 한 이 사건 개정법률안을 법사위 위원회안으로 제안하기로 하는 의결이 이루어졌다. 제6차 법사1소위는 같은 날 19:08경 산회되었다.
제6차 법사1소위가 산회된 후인 같은 날 21:19경 제395회 국회(임시회) 제3차 법사위 전체회의가 개회되어 이 사건 개정법률안이 안건으로 상정되었으나, 국민의힘 소속 청구인들 등 6인의 조정위원회 구성 요구로 정회되었다. 법사위 전체회의가 정회된 뒤 민주당 및 국민의힘의 각 교섭단체 대표의원, 피청구인 법사위 위원장, 청구인들과 민주당 소속 위원 일부는 법사위 수석전문위원실에 모여 조정안 도출을 위한 논의를 하여 이 사건 협의안을 마련하였다. 이 사건 협의안은, 이 사건 검찰청법 개정법률안 중 검사의 직접수사대상 범죄의 범위를 ‘부패범죄, 경제범죄 중 대통령령으로 정하는 범죄’로 정한 부분을 ‘부패범죄, 경제범죄 등 대통령령으로 정하는 범죄’로 수정하고, 사법경찰관 송치사건에 대한 직접 보완수사의 범위를 동일한 범죄사실의 범위 내로 제한한 부분을 삭제하며, 이 사건 형사소송법 개정법률안 중 사법경찰관 송치사건에 대한 직접 보완수사의 범위를 ‘동일한 범죄사실의 범위 내’로 정한 부분을 ‘동일성을 해치지 아니하는 범위 내’로 수정하는 등의 내용으로 되어 있다.
그러나 피청구인 법사위 위원장이 민형배 위원을 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임하자, 같은 날 23:37경 개회된 이 사건 조정위원회에 조정위원이 아닌 국민의힘 소속 의원들이 다수 참석하여 민형배 위원의 조정위원 선임을 강력하게 항의하였고, 국민의힘 소속 조정위원들은 의사진행발언을 요청하는 반면 민주당 소속 조정위원들은 표결 처리를 요구하는 등 장내 소란으로 정상적인 회의가 진행되지 못하였다. 이에 조정위원장은 개정법률안 원안들과 이 사건 개정법률안을 상정한 다음 축조심사와 토론을 모두 생략하고 표결에 부쳐 이 사건 개정법률안을 조정안으로 가결선포하였다. 이 사건 조정위원회는 23:54경 산회되었다.
7) 제395회 국회(임시회) 제4차 법사위 전체회의는 이 사건 조정위원회가 산회된 직후인 2022. 4. 27. 00:03경 개회되었다. 피청구인 법사위 위원장은 00:04경 이 사건 개정법률안을 상정하였고, 조정위원장의 보고와 토론 등을 생략하고 바로 표결절차에 나아가 이 사건 개정법률안을 법사위 대안으로 의결하고 00:11경 회의를 산회하였다.
(나) 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위로 인한 청구인들의 심의‧표결권 침해 여부
1) 이 사건 조정위원회 조정안 의결의 위법 여부
가) 앞서 사건개요와 위 인정사실에서 본 것과 같이, 민형배 위원은 민주당 소속 의원으로 2021. 2. 1. 검사의 직접 수사권을 박탈하는 내용의 개정법률안 원안을 대표발의하였고, 박홍근 의원이 민주당 당론에 따라 검찰개혁 법안의 4월 임시국회 처리를 위해 대표발의한 법안에 다른 민주당 의원들과 함께 찬성자로 참여하였으며, 법사1소위에서 개정법률안 원안들에 대한 법안심사가 처음 개시된 2022. 4. 18. 민주당의 교섭단체 대표의원의 요청에 따라 법사위 위원으로 보임되었다. 그런데 민형배 위원은 2022. 4. 20. 법사위에서 유일한 무소속 위원으로 조정위원회가 구성될 경우 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임될 예정인 양향자 위원이 개정법률안 원안들의 추진방식에 대해 반대의견을 표명한 사실이 알려지자, 같은 날 민주당을 탈당하고 민주당 소속 김진표 위원 등 8인과 함께 조정위원회 구성을 요구하였다. 그리고 피청구인 법사위 위원장은 2022. 4. 26. 국민의힘 소속 청구인들 등 6인이 조정위원회 구성을 요구하자 민형배 위원을 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임하였다.
이러한 사정을 종합하면, 민형배 위원은 개정법률안 원안들의 4월 임시국회 처리를 위하여 양향자 위원 대신 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임될 목적으로 탈당하였고, 피청구인 법사위 위원장은 민형배 위원과 같은 민주당 소속으로 이와 같은 민형배 위원의 탈당 경위를 충분히 알 수 있었음에도 민형배 위원을 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임하였음을 인정할 수 있다.
국회법 제57조의2에 규정된 안건조정제도는, 위원회에서 직접 심사하거나 소위원회에서 심사할 경우 이견을 조정하기 어려운 안건에 대하여 위원회 재적위원 3분의 1 이상의 요구에 따라 소속 의원 수가 가장 많은 제1교섭단체 소속 조정위원과 그 밖의 조정위원을 각각 3인의 동수로 하는 조정위원회를 구성하여 논의하도록 함으로써 쟁점 안건을 대화와 타협을 통해 효과적으로 처리할 수 있도록 한 제도이다. 조정위원회에서는 조정위원의 3분의 2인 4명 이상의 찬성으로 조정안을 의결하도록 하여 최소한의 합의를 전제로 결론을 도출하도록 되어 있으며, 이러한 측면에서 안건조정제도는 국회 내 다수 세력의 일방적 입법 시도를 저지하는 기능도 가지고 있다(헌재 2020. 5. 27. 2019헌라5 참조).
그런데 피청구인 법사위 위원장은 위와 같은 안건조정제도의 목적과 취지에 반하여 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임될 목적으로 제1교섭단체인 민주당을 탈당한 민형배 위원을 제1교섭단체 소속이 아닌 조정위원으로 선임하였다. 이는 제1교섭단체 소속 조정위원과 그 밖의 조정위원을 3:3 동수가 아닌 사실상 의결정족수를 충족시킬 수 있는 4:2가 되도록 한 것이므로, 제1교섭단체 소속 조정위원의 수와 그 밖의 조정위원의 수를 동수로 구성하도록 한 국회법 제57조의2 제4항을 위반한 것이다.
나) 안건조정제도의 취지상 조정안의 의결은 당연히 안건에 대한 조정심사를 전제로 한다(헌재 2020. 5. 27. 2019헌라5 참조).
이 사건 조정위원회는 2022. 4. 26. 23:37경 개회되어 23:54경에 산회되었는데, 상정된 개정법률안 원안들과 이 사건 개정법률안에 대한 축조심사 및 토론 등이 모두 생략된 채 표결이 이루어졌다. 이 사건 조정위원회에서 안건에 대한 조정심사 없이 조정안 의결이 이루어진 것이다.
당시 이 사건 조정위원회 회의 초반부터 조정위원이 아닌 국민의힘 소속 의원들이 다수 참석하여 민형배 위원의 조정위원 선임을 강력하게 항의하는 등 정상적인 회의 진행이 어려울 정도로 장내 소란이 발생하기는 하였으나, 안건조정제도는 이견을 조정할 필요가 있는 안건에 대하여 다수당의 일방적인 의사절차 진행을 저지하고 대화와 타협을 통한 합의를 이루기 위하여 그 구성일로부터 최대 90일 동안의 활동기한을 보장하는 제도이다. 이러한 안건조정제도의 목적과 취지, 당시 장내 소란이 피청구인 법사위 위원장이 국회법을 위반하여 민형배 위원을 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임한 것을 항의하는 과정에서 발생한 점 등을 고려하면, 장내 소란이 발생하였다는 사정만으로 조정위원회가 개회된 첫날 축조심사를 포함하여 질의ㆍ토론 등 일련의 의사절차를 모두 생략한 채 의결한 것이 정당화되기 어렵다.
다) 이처럼 조정심사 없이도 조정안 의결이 가능하였던 것은 피청구인 법사위 위원장이 제1교섭단체에 속한 조정위원과 그 밖의 조정위원의 수를 동수로 구성하도록 한 국회법 조항을 위반하여 조정위원을 선임함으로써 미리 가결의 조건을 충족시켰기 때문으로 볼 수 있다.
앞서 본 것과 같이 조정위원회에서의 조정안 의결은 제1교섭단체에 속한 조정위원과 그 밖의 조정위원의 수를 동수로 구성한 상태에서 대화와 타협의 결과 재적 조정위원 3분의 2인 4명 이상의 찬성에 의하여 이루어지도록 규정되어 있다(국회법 제57조의2 제4항, 제6항). 조정안 의결정족수 충족은 단순히 그 숫자만 충족되는 것으로 정당화되는 것이 아니라 표결에 참여하는 조정위원들 사이의 자유로운 토론의 결과라는 점이 전제되어야 하는 것이다.
그런데 이 사건 조정안 가결선포는 재적 조정위원 6명 중 4명이 찬성하여 이루어졌으나, 이러한 표결 결과는 국회법 제57조의2 제4항에 반하여 조정위원으로 선임된 민형배 위원이 표결에 참여하여 의결정족수 충족과정에 왜곡이 발생한 상태에서 이루어진 것으로, 이는 결국 조정위원회의 의결정족수에 관한 국회법 제57조의2 제6항을 위반한 것으로 보아야 한다.
라) 위와 같이 피청구인 법사위 위원장이 민형배 위원을 조정위원으로 선임함으로써 이미 가결의 조건이 만들어졌고 이후 이 사건 조정위원회에서 축조심사와 토론 없이 조정안 가결이 이루어졌는바, 이는 제1교섭단체 소속 조정위원의 수와 그 밖의 조정위원의 수를 동수로 구성하여 대화와 타협을 통해 조정안 의결이 이루어지도록 한 국회법 제57조의2 제4항 및 제6항과 조정위원회 심사 시 축조심사와 토론을 거치도록 한 국회법 제57조의2 제10항, 제57조 제8항 및 제58조 제1항에 위배된다.
2) 제4차 법사위 전체회의의 위법 여부
앞서 인정한 사실에 의하면, 피청구인 법사위 위원장은 제4차 법사위 전체회의 개회 당시 이 사건 조정위원회에서 조정심사 없이 조정안 의결이 이루어져 청구인들을 포함한 국민의힘 소속 위원들이 의사절차 진행에 강하게 항의하고 있는 것을 충분히 인지하고 있었다고 할 것이다. 그런데도 피청구인 법사위 위원장은 어떠한 조치도 취하지 않은 채 이 사건 조정위원회가 산회된 지 9분 뒤인 2022. 4. 27. 00:03경 제4차 법사위 전체회의를 개회하여 이 사건 개정법률안을 상정하였고, 조정위원장의 심사 보고와 토론 등의 절차를 모두 생략한 채 표결을 진행하였다.
피청구인 법사위 위원장은 위와 같이 토론 등을 생략하면서 그 이유로 이 사건 개정법률안이 민주당 및 국민의힘의 각 교섭단체 대표의원과 간사가 충분하게 협의를 거쳐 마련한 대안이라는 점과 장내 소란으로 정상적인 토론을 진행하기 어려운 점을 들었다. 그러나 원외의 정치적 합의가 있었다 하더라도 이러한 합의의 내용은 회의가 공개되는 위원회 절차 내에서 논의되고 토론될 수 있어야 하며, 원외에서 정치적 합의가 있었다는 점만으로 국회법상의 토론 등 절차를 생략할 수는 없다. 또한 당시 장내 소란이 민형배 위원의 조정위원 선임, 조정위원회에서의 표결 처리 등 이 사건 조정위원회에서 제기된 문제 등을 항의하는 과정에서 발생한 점을 고려하면, 장내 소란이 발생하였다는 사정만으로 토론 등의 절차를 생략한 것이 정당하다고 보기 어렵다.
그렇다면 피청구인 법사위 위원장이 토론 등의 절차를 모두 생략한 채 표결을 진행한 것은 위원회의 심사절차를 정한 국회법 제58조 제1항에 위배된다.
3) 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권 침해 여부
이상 살펴 본 바와 같이 이 사건 조정위원회 조정안 의결에는 국회법 제57조의2 제4항 및 제6항, 제57조의2 제10항, 제57조 제8항 및 제58조 제1항을 위반한 하자가 있고, 제395회 국회(임시회) 제4차 법사위 전체회의의 표결절차에는 국회법 제58조 제1항을 위반한 하자가 있는바, 피청구인 법사위 위원장이 이 사건 조정위원회의 의결과 제4차 법사위 전체회의의 표결 결과에 따라 이 사건 개정법률안에 대한 가결을 선포한 행위는 청구인들의 법률안 심의‧표결권을 침해한 것으로 봄이 타당하다.
(다) 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위의 무효 여부
1) 헌법재판소법 제61조와 제66조는 권한쟁의심판사건에서 헌법재판소가 심판하여야 할 대상을 원칙적으로 피청구인의 처분 등이 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였는지 여부로 정하고 있고, 권한 침해 여부의 확인에서 더 나아가 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것에 대하여는 헌법재판소에게 그의 재량에 따른 부가적인 심판 가능성을 부여하고 있을 뿐이다. 따라서 국가기관 상호간의 권한쟁의심판 결과 드러난 위헌‧위법 상태를 제거함에 있어 피청구인인 국가기관에 여러 가지 정치적 형성의 여지가 있는 경우, 헌법재판소로서는 피청구인의 정치적 형성권을 존중하여야 하므로 원칙적으로 처분의 권한 침해만을 확인하고 권한 침해로 야기된 위헌‧위법 상태의 시정은 피청구인에게 맡겨두는 것이 바람직하며, 재량적 판단에 의한 무효확인 또는 취소를 통하여 피청구인의 처분의 효력을 직접 결정하는 것은 권한질서의 회복을 위하여 헌법적으로 요청되는 예외적인 경우에 한정되어야 한다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7 중 재판관 이공현의 무효확인 청구 부분에 대한 기각의견 참조).
특히 국회의원이 국회에서의 입법관련 처분의 하자로 인하여 심의‧표결권을 침해받았음을 다투는 권한쟁의심판의 경우, 사법기관으로서 사법본질상의 한계에 구속되는 헌법재판소는 대의민주주의와 권력분립을 원칙으로 하는 헌법질서 아래에서 국민의 대표기관이자 정치적 헌법기관인 국회가 가지는 자율권과 정치적 형성권을 최대한 존중하여야 한다. 따라서 헌법재판소는 원칙적으로 처분의 권한 침해만을 확인하고, 권한 침해로 인하여 야기된 위헌‧위법 상태의 시정은 피청구인에게 맡겨두는 것이 합당하다. 다만, 그 처분에 의회주의의 이념에 입각한 국회의 기능을 형해화할 정도의 중대한 헌법 위반이 있고, 국회의 정치적 형성권을 존중할 필요가 없거나 국회에 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없는 경우에는 예외적으로 헌법질서의 회복을 위하여 헌법재판소가 취소‧무효확인 결정을 부가적으로 선언함으로써 직접 처분의 효력을 소멸시킬 수 있다고 할 것이다.
2) 위에서 살핀 바와 같이, 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 조정위원 선임과 조정위원회 의결정족수에 관한 국회법 제57조의2 제4항 및 제6항, 조정위원회의 심사절차에 관한 국회법 제57조의2 제10항, 제57조 제8항 및 제58조 제1항, 위원회의 심사절차에 관한 국회법 제58조 제1항을 위반하여 청구인들의 심의‧표결권을 침해하였다.
그런데 이 사건 개정법률안은 2022. 4. 26. 제6차 법사1소위에서 축조심사와 토론을 거쳐 의결된 후 같은 날 제3차 법사위 전체회의에 상정되었는데, 그대로 의사절차가 진행될 경우 법사위 대안으로 의결될 수 있는 상태에서 조정위원회 구성이 요구되었다. 조정위원회가 구성되기 전까지의 법사위 법안심사 과정을 살펴보면, 검사의 수사권을 제한하는 내용의 개정법률안 원안들에 대한 법안심사가 2022. 4. 18. 제2차 법사1소위에서 본격적으로 개시되어 제3차‧제5차‧제6차 법사1소위까지 진행되었고, 제5차 및 제6차 법사1소위에서는 ‘국회의장 여야 합의문’을 토대로 수석전문위원이 작성한 조정의견과 민주당과 국민의힘 각 당이 마련한 개정안을 중심으로 심사가 진행되었다. 위 각 회의에서는 위원들의 토론과 정부측 및 법원측 참석자의 의견 진술 등이 이루어지는 등 실질적인 심사가 이루어졌고, 청구인들은 법사1소위 위원으로서 위 각 회의에 출석하여 법안심사에 참여하였다. 제6차 법사1소위에서는 이 사건 개정법률안에 대한 축조심사와 토론절차가 진행되었는데 청구인들을 비롯한 국민의힘 소속 위원들은 위 회의에도 참여하였으나 표결을 거부하여, 의결은 민주당 소속 위원들만으로 이루어졌다. 이처럼 청구인들은 이 사건 조정위원회와 제4차 법사위 전체회의에서 법률안 심의ㆍ표결권을 침해받았으나, 그 이전의 법안심사 과정에서는 법안심사에 참여할 기회를 보장받았다. 특히 이 사건 개정법률안에 대해 청구인들의 참여 하에 축조심사와 토론이 이루어지는 등 청구인들은 이 사건 개정법률안 심의에 실질적으로 참여하였다.
이 사건 개정법률안은 ‘국회의장 여야 합의문’을 토대로 민주당이 마련한 개정안에 기초한 것으로, ‘국회의장 여야 합의문’은 민주당과 국민의힘 각 당에서 의원총회를 거쳐 작성되었다. 물론 원외에서 정치적 합의가 있었다고 하여 국회법상의 절차를 생략할 수 없고, 그러한 점에서 이 사건 조정위원회나 제4차 법사위 전체회의에서 토론이 생략된 채 의결이 진행된 것은 국회법 제57조 제8항 및 제58조 제1항에 위배됨은 앞서 본 것과 같다. 그러나 ‘국회의장 여야 합의문’은 밀실에서 이루어진 것이 아니라 각 당의 의원총회를 거쳐 작성된 것이고, 법사1소위에서는 각 당이 위 합의문을 토대로 마련한 개정안에 대해 심사가 진행되었으며, 청구인들은 그 심사 과정에 참여하여 각 개정안에 대한 의견을 진술하는 등 실질적인 토론이 이루어졌다. 나아가 이 사건 조정위원회가 열리기 전에 청구인들과 민주당 소속 위원들이 이 사건 개정법률안에 대한 이견을 조율하는 과정에서 이 사건 협의안이 마련되기도 하였다.
이상의 사정을 종합하면, 청구인들이 비록 이 사건 조정위원회의 의결 과정과 제4차 법사위 전체회의 표결 과정에서 심의‧표결권을 침해받기는 하였으나, 법사위 법안 심사 과정에서 심의‧표결권의 행사가 전면 차단되는 등 의회주의 이념에 입각한 국회의 기능이 형해화될 정도의 중대한 헌법 위반이 있었다고 보기 어렵다.
또한 국회법이 위원회 중심주의를 택하고 있으나, 위원회의 역할은 국회의 예비적 심사기관으로서 회부된 안건을 심사하고 그 결과를 본회의에 보고하여 본회의의 판단자료를 제공하는 데 있으므로(헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7; 헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1 참조), 헌법재판소가 위원회 단계에서 이루어진 의결의 하자만을 기준으로 국회의 정치적 형성권을 존중할 필요가 없다거나 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없다고 평가하는 것은 적절하지 아니하다.
따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인청구는 이유 없어 기각하여야 한다.
(2) 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위에 관한 판단
피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의‧표결권을 침해하여 무효라는 청구인들의 주장에 대한 판단은 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 전부 기각의견과 같으므로, 해당 부분을 원용하고 다음의 내용만 추가한다.
앞서 본 것과 같이 청구인들은 이 사건 개정법률안에 대한 법사위 법안심사 과정에서 법률안 심의ㆍ표결권을 침해받았다. 그런데 위원회의 법안심사는 국회의 예비적 심사기관으로서 본회의의 판단자료를 제공하는 의미가 있으므로, 청구인들이 법사위 법안심사 과정에서 법률안 심의‧표결권을 침해받았다 하더라도 본회의에서 위원회 심사보고와 수정안 제안설명, 무제한토론 등 적법하게 의사절차가 진행되어 자유로운 토론의 기회를 보장받은 이상, 법사위에서의 절차상 하자만으로 본회의에서도 법률안 심의‧표결권을 침해받았다고 보기 어렵다.
(3) 결론
이상과 같이 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 청구인들의 심의‧표결권을 침해하였으므로 그 확인을 구하는 청구인들의 심판청구는 이유 있다. 그러나 청구인들의 심판청구 중 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인을 구하는 부분과 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위에 대한 권한침해확인 및 무효확인을 구하는 부분은 모두 이유 없다.
다. 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 전부 인용의견
(1) 인정사실
(가) 법사위 법안심사 과정
민주당은 2022. 4. 12. 의원총회를 열고 검사의 수사권과 기소권을 분리하여 검사의 직접 수사권을 제한하려는 취지의 법안을 4월 임시국회에서 처리하기로 당론을 정하였다. 당시 민주당의 교섭단체 대표의원인 박홍근 의원은 2022. 4. 15. 박홍근 의원안을 단독발의하였고, 민형배 의원과 당시 법사위 위원장인 박광온 의원을 포함한 민주당 소속 국회의원 171명은 위 법안의 찬성자로 참여하였다. 또한, 박홍근 의원은 2022. 4. 18. 피청구인 국회의장에게 민형배 의원을 정무위원회 위원에서 법사위 위원으로, 김진표 의원을 국방위원회 위원에서 법사위 위원으로 보임할 것을 요청하여 같은 날 위 의원들이 모두 법사위 위원으로 보임되었다. 같은 날 20:42경 법사1소위 위원장은 제395회 국회(임시회) 제2차 법사1소위를 개회하고 박홍근 의원안을 포함한 9개의 개정법률안 원안들에 대한 심사를 개시하였다.
제2차 법사1소위 법안심사는 자정이 가까워지자 차수변경을 위해 23:55경 산회되었고, 2022. 4. 19. 00:15경 차수를 변경하여 제395회 국회(임시회) 제3차 법사1소위를 개회하고 법안심사를 계속하였다.
그런데 2022. 4. 20. 당시 법사위에서 유일하게 교섭단체에 소속되지 않은 양향자 위원이 민주당의 위 개정법률안 원안들에 대한 추진 방식에 반대의견을 표명한 사실이 알려졌고, 같은 날 민주당 소속 법사위 민형배 위원은 민주당을 탈당하였다. 같은 날 15:50경 제395회 국회(임시회) 제4차 법사1소위가 개회되었으나, 15:59경 정회되었고, 같은 날 김진표 위원 등 8인과 민형배 위원은 조정위원회 구성을 요구하였다.
이후 2022. 4. 22. 피청구인 국회의장의 중재로 여야 교섭단체 대표의원들은 국회의장과 함께 검찰의 직접 수사권과 기소권을 분리하는 등 총 8개의 항목에 관한 ‘국회의장 여야 합의문’을 작성하였다. 위 합의문이 마련됨에 따라 김진표 위원 등 9인은 2022. 4. 25. 조정위원회 구성요구를 철회하였다. 같은 날 제5차 법사1소위가 개회되었고, 위 국회의장 여야 합의문을 반영한 법사위 조정의견을 심사하였다.
2022. 4. 26. 14:01경 개회된 제395회 국회(임시회) 제6차 법사1소위에서 민주당과 국민의힘 소속 위원들은 위 법사위 조정의견에 대한 각 당의 입장을 반영한 법안을 제시하였다. 그런데 국민의힘 소속 위원들은 민주당안에 합의되지 않은 내용이 다수 포함되어 있다는 이유로 표결 전에 모두 퇴장하였고, 민주당 소속 위원들만 남은 상태에서 표결이 진행되어 위 9개 개정법률안 원안들을 폐기하고 민주당안을 기반으로 한 이 사건 개정법률안을 법사위 위원회안으로 제안하기로 의결하였다.
위 법사1소위의 법안심사에서는 특히, 사법경찰관의 불송치결정에 대한 이의신청을 할 수 있는 자 중에서 고발인을 제외할 것인지 여부도 논의되었는데 해당 내용을 법안에서 제외하기로 하였고, 이에 따라 의결된 이 사건 형사소송법 개정법률안에는 그에 관한 형사소송법 제245조의7 제1항의 개정 내용이 포함되지 않았다.
피청구인 법사위 위원장은 같은 날인 2022. 4. 26. 21:19경 제395회 국회(임시회) 제3차 법사위 전체회의를 개회하고 개정법률안 원안들과 이 사건 개정법률안을 안건으로 상정하였다. 이에 국민의힘 소속 청구인들 등 6인은 조정위원회 구성을 요구하였고, 법사위 전체회의는 정회되었다.
법사위 전체회의가 정회된 뒤 여야 교섭단체 대표의원, 피청구인 법사위 위원장, 청구인들과 민주당 소속 위원 일부는 법사위 수석전문위원실에 모여 조정안 도출을 위한 논의를 하였고, 합의가 이루어진 부분에 대해서 ‘이 사건 협의안’을 작성하였다.
한편, 피청구인 법사위 위원장은 같은 날인 2022. 4. 26. 제1교섭단체인 민주당 소속 김남국, 김진표, 이수진 위원, 제2교섭단체인 국민의힘 소속 청구인들, 무소속 민형배 위원을 조정위원으로 선임하였다. 같은 날 23:37경 이 사건 조정위원회가 개회되었고, 민주당 소속 김진표 위원이 조정위원장으로서 회의를 주재한 가운데 축조심사 및 질의ㆍ토론이 모두 생략된 채 이 사건 개정법률안이 조정안으로 가결되었다. 조정위원회는 같은 날 23:54경 산회되었고, 그 회의시간은 약 17분이었다.
조정위원회 산회 직후인 2022. 4. 27. 00:03경 제395회 국회(임시회) 제4차 법사위 전체회의가 개회되었다. 피청구인 법사위 위원장은 00:04경 이 사건 개정법률안을 상정하였고, 조정위원장의 보고와 토론 등 절차를 생략하고 바로 표결에 나아가 이 사건 개정법률안을 법사위 대안으로 의결하였다. 법사위 전체회의는 같은 날 00:11경 산회되었고, 그 회의시간은 약 8분이었다.
(나) 본회의 법안심사 과정
피청구인 법사위 위원장은 2022. 4. 27. 제4차 법사위 전체회의에서 법사위 대안으로 가결선포된 이 사건 개정법률안을 피청구인 국회의장에게 제출하였다.
한편, 제395회 국회(임시회) 집회공고는 2022. 4. 1. 집회일시를 2022. 4. 6. 오후 2시로 하여 공고되었다. 제395회 국회(임시회)의 회기는 집회 후 즉시 회기를 결정하지 아니하여 2022. 4. 6.부터 종기(終期)를 정함이 없이 개시된 상태였다.
피청구인 국회의장은 2022. 4. 27. 17:05경 제395회 국회(임시회) 제2차 본회의를 개의하고 임시회 회기결정의 건을 상정하였다. 회기결정의 건에 대하여는 제395회 임시회 회기를 2022. 4. 6.부터 2022. 5. 5.까지 30일간으로 하는 피청구인 국회의장의 안이 있었고, 제395회 임시회 회기를 2022. 4. 6.부터 본회의 당일인 2022. 4. 27.까지 22일간으로 하는 진성준 의원 외 170인의 수정안이 있었다. 진성준 외 170인이 제출한 수정안이 재석의원 212인 중 찬성 143인, 반대 65인, 기권 4인으로 가결되어 제395회 국회(임시회)는 제2차 본회의 당일 회기가 종료되는 것으로 결정되었다.
피청구인 국회의장은 회기결정의 건 가결 이후 이 사건 개정법률안 중 검찰청법 개정법률안이 제출된 지 1일이 지나지 않았음에도 2022. 4. 27. 17:08경 제395회(임시회) 제2차 본회의에 이 사건 검찰청법 개정법률안을 상정하였고, 제안설명을 들은 뒤 무제한토론을 실시하였다. 국민의힘 소속 권성동 의원, 김웅 의원, 민주당 소속 김종민, 안민석 의원이 무제한토론에 참여하였고, 안민석 의원의 무제한토론 이후 자정이 되어 회기가 종료됨에 따라 무제한토론도 종료되었다.
한편, 위와 같은 이 사건 검찰청법 개정법률안에 대한 무제한토론이 진행되는 중에 진성준 의원 외 31인은 이 사건 검찰청법 수정안 및 형사소송법 수정안을 제출하였다. 특히, 이 사건 형사소송법 수정안에는 원안에는 포함되어 있지 않았던, 사법경찰관의 불송치결정에 대하여 이의신청을 할 수 있는 자 중에서 고발인을 제외하는 형사소송법 제245조의7 제1항의 개정 내용이 포함되었다.
제396회 국회(임시회) 집회공고는 2022. 4. 27. 집회일시를 2022. 4. 30. 오후 2시로 하여 공고되었다. 피청구인 국회의장은 2022. 4. 30. 16:22경 제396회(국회) 임시회 제1차 본회의를 개의하였다. 피청구인 국회의장은 이 사건 검찰청법 개정법률안을 상정하였고, 진성준 의원 외 31인이 제출한 이 사건 검찰청법 수정안에 대한 제안설명을 들은 후 지난 본회의에서 무제한토론이 종결되었다는 이유로 곧바로 이 사건 검찰청법 수정안에 대한 표결을 실시하였다. 이 사건 검찰청법 수정안은 재석 177인 중 찬성 172인, 반대 3인, 기권 2인으로 가결선포되었고, 이에 따라 원안은 따로 표결되지 않았다. 이후 제396회 국회(임시회) 제1차 본회의에서도 회기결정의 건이 상정되었다. 피청구인 국회의장은 임시회 회기를 2022. 4. 30.부터 2022. 5. 29.까지 30일간으로 하는 안을 제안하였고, 진성준 의원 외 167인은 임시회 회기를 2022. 4. 30. 당일로 하는 수정안을 제출하였다. 진성준 의원 외 167인이 제출한 수정안이 재석의원 175인 중 찬성 169인, 반대 3인, 기권 3인으로 가결되어 제396회 국회(임시회) 회기는 당일 하루로 결정되었다. 그 다음의 의사일정으로 이 사건 형사소송법 개정법률안이 상정되었고 이 사건 형사소송법 개정법률안 및 수정안에 대한 제안설명이 있었으며, 이에 대한 무제한토론이 실시되었다. 국민의힘 소속 김형동 의원, 김미애 의원, 민주당 소속 최기상 의원, 임호선 의원이 참여하였고, 임호선 의원의 무제한토론 중 자정이 되어 회기가 종료됨으로써 무제한토론도 종료되었다.
제397회 국회(임시회) 집회공고는 2022. 4. 30. 집회일시를 2022. 5. 3. 오전 10시로 하여 공고되었다. 피청구인 국회의장은 2022. 5. 3. 오전 10:03경 제397회 국회(임시회) 제1차 본회의를 개의하였다. 피청구인 국회의장은 이 사건 형사소송법 개정법률안을 상정하고 진성준 의원 외 31인이 제출한 이 사건 형사소송법 수정안을 먼저 표결하였다. 이 사건 형사소송법 수정안은 재석 174인 중 찬성 164인, 반대 3인, 기권 7인으로 가결되었고, 이에 따라 원안은 따로 표결되지 않았다. 또한, 위 본회의에서 제397회 국회(임시회) 회기결정의 건이 상정되었고, 피청구인 국회의장이 제안한 2022. 5. 3.부터 2022. 6. 1.까지 30일간으로 회기를 정하는 안이 가결되었다.
(다) 이 사건 검찰청법 및 형사소송법 공포 및 시행
이 사건 검찰청법은 2022. 5. 2. 정부로 이송되었다. 이 사건 형사소송법은 2022. 5. 3. 정부로 이송되었다. 제19대 대통령은 2022. 5. 9. 이 사건 검찰청법과 형사소송법을 공포하였다. 2022. 5. 10. 제20대 대통령이 취임하였다.
한편, 이 사건 검찰청법과 형사소송법은 각 부칙 제1조에서 공포 후 4개월이 경과한 날부터 시행하도록 규정하였고, 이 사건 검찰청법 부칙 제3조에서는 검사가 수사를 개시할 수 있는 범죄의 범위에 관한 경과조치로 선거범죄에 관하여는 제4조 제1항 제1호 가목의 개정에도 불구하고 2022. 12. 31.까지 종전의 규정에 따르는 것으로 규정하였다.
(2) 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 권한침해확인청구 전부 인용의견
(가) 의회민주주의와 헌법상 다수결원칙
의회민주주의의 기본원리의 하나인 다수결의 원칙은 의사형성과정에서 소수파에게 토론에 참가하여 다수파의 견해를 비판하고 반대의견을 밝힐 수 있는 기회를 보장하여 다수파와 소수파가 공개적이고 합리적인 토론을 거쳐 다수의 의사로 결정한다는 데 그 정당성의 근거가 있다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7 참조).
헌법 제49조는 “국회는 헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다. 가부동수인 때에는 부결된 것으로 본다.”라고 규정하고 있는바, 이는 의회민주주의의 기본원리인 다수결의 원칙을 선언한 것이고, 헌법상 다수결원칙은 다수에 의한 의사결정 이전에 합리적인 토론과 상호 설득의 과정에서 의사의 내용이 변동되거나 조정될 수 있음을 전제로 하며, 이를 위해 의원들에게 실질적이고 자유로운 토론의 기회가 부여되어 있을 것을 요구한다(헌재 2020. 5. 27. 2019헌라3등 중 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 반대의견 및 별개의견 참조).
특히, 헌법 제49조 후문에서는 ‘가부동수인 때에는 부결된 것으로 본다.’라고 규정하여 우리 헌법상 국회 내 회의의 의결정족수 충족에 있어 회의의 주재자가 다른 구성원과 동등한 지위의 표결권을 넘어서는 결정권을 갖지 못하도록 하고 있다. 이는 국회 내 의결 절차에서 회의 주재자의 중립적 지위를 엄격하게 요구하는 것이다.
또한, 국회의 의사절차를 의안에 대한 실질적 토론 및 이에 기초한 표결을 보장하지 않는 방식으로 형성한다면, 헌법상 다수결의 원칙에 반하게 되어 국회의 자율권의 한계를 벗어난다고 할 것이다.
(나) 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위에 관한 판단
1) 위원회의 안건심사절차는 제안자의 취지설명, 전문위원의 검토보고, 대체토론, 소위원회 심사, 축조심사, 찬반토론, 표결의 순서로 이루어지는데(국회법 제58조 제1항, 제2항, 제3항), 헌법상 다수결원칙을 실질적으로 이해한다면, 위의 의사절차는 모든 위원회의 구성원에게 실질적으로 자유로운 토론의 기회가 부여되는 것을 전제조건으로 하는 의사정족수 또는 의결정족수의 충족을 요하는 것으로 해석되어야 한다(헌재 2020. 5. 27. 2019헌라3등 중 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 반대의견 및 별개의견 참조).
또한, 국회법 제57조의2에 규정된 안건조정제도는, 위원회에서 직접 심사하거나 소위원회에서 심사할 경우 이견을 조정하기 어려운 안건에 대하여 위원회 재적위원 3분의 1 이상의 요구에 따라 소속 의원 수가 가장 많은 제1교섭단체 소속 조정위원과 그 밖의 조정위원을 각각 3인의 동수로 하는 조정위원회를 구성하여 논의하도록 함으로써, 쟁점 안건을 대화와 타협을 통해 효과적으로 처리할 수 있도록 한 제도이다. 조정위원회에서는 조정위원의 3분의 2인 4명 이상의 찬성으로 조정안을 의결하도록 함으로써 최소한의 합의를 전제로 결론을 도출하도록 되어 있으며, 이러한 측면에서 안건조정제도는 국회 내 다수 세력의 일방적 입법 시도를 저지하는 기능도 가지고 있다. 안건조정제도의 취지상 조정안의 의결은 당연히 조정위원회에서 안건에 대하여 조정하는 심사를 전제로 하며, 실제로 적법한 절차로 조정이 이루어지지 않았다는 사실이 확인되어야만 조정안 의결의 위법성을 인정할 수 있다. 조정위원회의 활동은 그 소속된 위원회 활동의 일부가 된다(헌재 2020. 5. 27. 2019헌라5 참조).
2) 민주당은 2022. 4. 12. 의원총회에서 검사의 수사권과 기소권을 분리하여 검사의 직접 수사권을 제한하려는 취지의 법안을 4월 임시국회에서 처리하기로 당론을 채택하였다.
민형배 위원은 민주당 소속 의원으로서 이미 2021. 2. 1. 검사의 수사권에 관한 규정을 삭제하는 내용의 개정법률안 원안을 대표발의하였을 뿐만 아니라, 위와 같은 민주당 당론에 따라 2022. 4. 15. 민주당의 교섭단체 대표의원인 박홍근 의원이 발의한 검찰청법 개정법률안과 형사소송법 개정법률안에 다른 민주당 의원들과 함께 찬성자로 참여하였으며, 민주당의 교섭단체 대표의원의 요청에 따라 법사1소위에서 개정법률안 원안들에 대한 법안심사가 처음 개시된 2022. 4. 18. 정무위원회에서 법사위로 보임된 의원이었다. 그런데 2022. 4. 20. 당시 법사위 위원 중 유일하게 교섭단체에 소속되지 않은 양향자 위원이 개정법률안 원안들의 법안 추진 방식에 대한 반대의견을 표명한 사실이 알려지게 되자 민주당을 탈당하였고, 이후 민주당 소속 김진표 위원 등 8인과 함께 조정위원회 구성을 요구하였다.
민형배 위원은 위와 같이 민주당 당론에 따라 법안 처리에 적극적이고 주도적인 역할을 담당한 의원이었는데, 법사위 위원으로 보임된 지 이틀 만에 개정법률안 원안들에 대한 입장이 민주당과 달라지거나 특별히 민주당을 탈당할 만한 사유가 없었음에도 양향자 위원의 법안 추진 방식에 대한 반대의견을 듣고 같은 날 민주당을 탈당한 것이다.
이후 국회의장의 중재로 여야 교섭단체 대표의원들이 합의함에 따라 2022. 4. 25. 김진표 위원 등 9인이 조정위원회 구성요구를 철회하여 실질적으로 조정위원 선임까지 절차가 진행되지는 않았으나, 이후 2022. 4. 26. 국민의힘 소속 청구인들 등 6인이 조정위원회 구성을 요구하자 피청구인 법사위 위원장은 민형배 위원을 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임함으로써, 제1교섭단체인 민주당 소속 위원 3인, 제2교섭단체인 국민의힘 소속 위원 2인, 그리고 민형배 위원 1인으로 조정위원회를 구성하였다.
당시 법사위 위원장인 박광온 의원은 민주당 소속 국회의원으로서 그 당론에 따라 검사의 직접 수사권을 제한하는 취지로 발의된 박홍근 의원안에 민형배 위원과 함께 찬성자로 참여한 바 있다.
한편, 양향자 위원은 2022. 4. 22. ‘국회의장 여야 합의문’에 기초한 법안 추진에 대하여는 찬반의 입장을 명확히 밝히지 않았으며, 조정위원회의 구성과 심사를 포함한 이 사건 법사위 법안심사의 전 과정에서 무소속 법사위 위원의 지위에 있었다.
이러한 민형배 위원의 탈당 과정과 피청구인 법사위 위원장의 조정위원 선임과정 및 법사위 위원 구성 등의 사정을 살펴보면, 민형배 위원은 법사위에서 조정위원회가 구성될 경우 비교섭단체 몫의 조정위원으로 선임되어 민주당 소속 조정위원들과 함께 조정위원회의 의결정족수를 충족시킬 의도로 민주당과 협의하여 민주당을 탈당하였고, 같은 당 소속으로 민형배 위원과 함께 그 교섭단체 대표의원이 발의한 법률안에 찬성자로 참여하였던 피청구인 법사위 위원장은 이러한 사정을 알고도 검사의 수사권을 폐지 또는 축소하는 내용의 입법이 민주당의 당론에 따라 신속하게 추진될 수 있도록 하기 위해 민형배 위원을 조정위원으로 선임한 것임을 합리적으로 추단할 수 있다.
피청구인 법사위 위원장은 위와 같이 회의의 주재자로서의 중립적인 지위에서 벗어나 그 위원회 활동의 일부인 조정위원회에 관하여 미리 가결의 조건을 만들어 두었고, 조정위원회에서 축조심사 및 질의‧토론이 모두 생략되어 실질적인 조정심사 없이 의결된 조정안에 대하여, 법사위 전체회의에서도 심사보고나 실질적인 토론의 기회를 부여하지 않은 채 그 조정안의 내용 그대로 이 사건 개정법률안의 가결을 선포한 것이다. 이는 제1교섭단체 소속 조정위원 수와 그렇지 않은 조정위원 수를 동수로 구성하도록 한 국회법 제57조의2 제4항을 위반한 것이고, 제1교섭단체인 민주당 소속 조정위원 3명과 민형배 위원만으로 재적 조정위원 6명의 3분의 2인 4명이 충족되도록 함으로써 국회 내 다수세력의 일방적 입법 시도를 저지할 수 있도록 의결정족수를 규정한 국회법 제57조의2 제6항의 기능을 형해화한 것이며, 위원회의 안건심사절차에 관하여 규정한 국회법 제58조도 위반한 것이다. 그뿐만 아니라 피청구인 법사위 위원장은 이를 통해 회의 주재자의 중립적인 지위에서 벗어나 법사위 법안심사에서의 실질적인 토론의 기회를 형해화하였다는 점에서 헌법 제49조도 위반하였다.
3) 이 사건에서 조정위원회 구성 이전 법사1소위의 회의까지 법안 내용에 대한 심사가 있었다는 사실이 인정된다 하더라도, 이것은 그러한 심사로도 이견이 좁혀지지 않아 조정위원회 구성 요구가 있었다는 점에서 그 이후에 실질적 조정심사가 반드시 있었어야 할 이유에 해당한다.
또한, 법률안의 내용에 대하여 국회의원들 사이에 법정 절차 밖에서의 정치적 합의가 있었다고 하더라도 이러한 합의의 내용은 공개되고 국회법 소정의 절차를 따르는 위원회의 회의에서 충분히 논의되고 토론될 수 있어야 한다. 그렇지 않다면, 밀실에서의 정치적 합의가 민주적 통제를 위해 마련된 국회법상의 절차를 무용하게 만들 위험이 있어, 법치국가원리에 따라 입법작용에도 적용되는 적법절차원칙 및 헌법 제50조에서 규정한 국회 의사공개의 원칙을 형해화할 수도 있기 때문이다.
이 사건 조정위원회 및 법사위 전체회의 당시 장내 소란이 있었다는 사실이 인정되지만, 이는 다수당에 유리한 일방적 의사절차 진행에 항의하기 위한 것이었고, 회의 당시 장내 소란이 있었다는 것만으로는 국회법상 절차를 위반하여 위원들에게 실질적인 토론의 기회를 전혀 제공하지 않고 곧바로 표결을 강행하여야만 하는 긴박하고 중대한 공익을 발견하기 어렵다. 국회법은 안건조정제도를 단지 위원회 심사를 지연시키기 위한 도구로만 이용하지 않도록 할 필요에 따라 조정위원회의 활동기한을 원칙적으로 그 구성일로부터 90일로 정하였고(국회법 제57조의2 제2항 및 헌재 2020. 5. 27. 2019헌라5 참조), 위원회는 그 소속 조정위원회의 조정안이 의결된 날부터 30일 이내에 그 안건을 표결하도록 하였으므로(국회법 제57조의2 제7항), 조정 대상이 된 안건에 대한 위원회의 심사가 무한정 지연되지 않도록 하는 장치는 마련되어 있다. 또한, 이 사건 법사위에서 위와 같은 의결 절차를 거쳐 제안된 이 사건 개정법률안은 원칙적으로 공포 후 4개월이 경과한 날부터 시행하도록 하는 부칙 규정을 두었을 뿐이고, 그 규율 내용과 관련하여 각 개정 법률안을 수일 내에 긴급하게 의결하고 공포ㆍ시행하여야 할 객관적인 사유가 특별히 발견되지 않는다.
4) 따라서 이 사건 법률개정행위의 법사위 의결 절차는 이견이 있는 쟁점 안건을 대화와 타협을 통해 효과적으로 처리하도록 한 안건조정제도에 관한 국회법 제57조의2, 국회 위원회의 심사 및 표결에 관한 국회법 제58조를 위반하였다.
나아가 이 사건 법률개정행위의 법사위 의결 절차는 그 위원장이 회의 주재자의 중립적 지위에서 벗어나 미리 가결의 조건을 만들어 두고 법률안의 심사 과정에서 실질적 토론의 기회를 형해화한 상태에서 표결에 부쳐 의결에 이르도록 하였다는 점에서, 실질적 토론을 전제로 하는 헌법상 다수결원칙을 규정하면서 국회 내 의결 절차에서 회의 주재자의 중립성을 엄격하게 요구하는 헌법 제49조를 위반한 것이다.
(다) 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위에 관한 판단
1) 이 사건 본회의에서 의결되어 개정 법률의 내용으로 확정된 법률안은, 법사위에서 대안으로 제안된 이 사건 개정법률안을 원안으로 하는 각 수정안이다. 이러한 본회의의 이 사건 수정안 의결은 그 원안이 헌법을 중대하게 위반하여 제안된 것으로서 그 부의 및 상정 자체가 헌법 위반에 해당하므로, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 헌법에 위반된다고 할 것이다.
다만, 본회의 의결 절차에 국한해서 보더라도 회의 주재자의 중립적인 지위와 실질적 토론을 전제로 하는 다수결원칙을 규정한 헌법 제49조와 무제한토론 및 수정동의에 관한 국회법 규정을 위반하였는지 여부가 문제되므로, 이에 대하여 살펴본다.
2) 본회의에 부의된 안건에 대하여 재적의원 3분의 1 이상의 요구가 있는 경우 국회의원은 본회의에서 시간의 제한을 받지 아니하고 무제한토론을 할 수 있다(국회법 제106조의2 제1항). 이는 본회의에서 안건을 최종적으로 의결하기 전에 소수의견을 개진할 수 있는 기회를 부여하고, 다수당과 소수당이 타협하도록 하여 안건이 합의를 통하여 처리되도록 유도하려는 것이다.
국회법상 무제한토론이 종결되기 위해서는 재적의원 3분의 1 이상의 종결동의가 의장에게 제출되어 그때로부터 24시간이 지난 후에 무기명투표로 재적의원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결되거나(국회법 제106조의2 제5항, 제6항), 더 이상 토론할 의원이 없거나(국회법 제106조의2 제7항), 또는 무제한토론 실시 중 회기가 종료되어야 한다(국회법 제106조의2 제8항).
이 사건의 경우 2022. 4. 27. ‘17:05경 개의된’ 본회의에서 제395회 국회(임시회)의 회기를 ‘당일 종료’하기로 하는 회기결정 및 2022. 4. 30. ‘16:22경 개의된’ 본회의에서 제396회 국회(임시회)의 회기를 ‘당일 1일’로 정하는 회기결정을 각각 의결한 것은, 무제한토론 종결동의를 위한 재적의원 5분의 3 이상의 의결정족수가 적용되지 않도록 하면서 종결동의 제출 시로부터 24시간으로 보장된 최소한의 무제한토론 시간까지 대폭 제약하는 것으로 무제한토론권한을 보장하고 있는 국회법 제106조의2 제6항의 규율 내용에 반한다.
회기 종료로 무제한토론 종결선포가 간주된 경우 해당 안건은 다음 회기에서 지체 없이 표결되는데(국회법 제106조의2 제8항 후문), 이 사건 개정법률안에 대한 무제한토론 실시가 예정되었던 제395회 및 제396회 국회(임시회)의 회기가 회의 당일 종료되거나 당일 하루로 결정된 것과 달리, 무제한토론 실시가 예정되지 않았던 제397회 국회(임시회)의 회기는 통상의 경우와 같이 30일로 결정된 점에 비추어 보면, 제395회 및 제396회 국회(임시회)의 회기를 국회법 제106조의2 제6항에 반하여 무제한토론을 제한하는 내용으로 극단적으로 짧게 결정한 것은, 오로지 이 사건 개정법률안에 대한 무제한토론을 신속하게 마무리하고 바로 다음 회기에서 표결하기 위한 것 외에 다른 이유를 찾기 어렵다.
그런데 이 사건 검찰청법과 형사소송법은 원칙적으로 공포 후 4개월을 경과한 날에 시행하도록 하였을 뿐, 그 규율 내용과 관련하여 각 개정법률안을 수일 내에 긴급하게 의결하여 공포ㆍ시행하지 않으면 안 되는 객관적인 사유가 특별히 발견되지 않는다. 이와 관련하여 확인할 수 있는 사정은 위와 같은 의결 절차로 개정된 이 사건 검찰청법 및 형사소송법이 제20대 대통령이 취임하기 전날인 2022. 5. 9. 제19대 대통령에 의하여 공포되었다는 것뿐이다.
따라서 이 사건 본회의 의결 절차에서 제395회 국회(임시회)의 회기를 ‘당일 종료’하기로 하고 제396회 국회(임시회)의 회기를 ‘당일 1일’로 정한 각 회기결정은, 무제한토론 종결동의의 요건 및 절차에 관한 국회법 제106조의2 제6항을 위반하였다.
3) 헌법 제47조 제2항은 임시회의 회기는 30일을 초과할 수 없도록 하여 그 상한을 정하고 있을 뿐이고, 회기결정은 기본적으로 국회에서 자율적으로 결정할 수 있는 의사절차에 관한 것이나, 자율권이 보장된다고 하여 회기결정이 본래의 목적이나 취지에서 벗어나 헌법이나 국회법에서 보장된 국회의원의 심의ㆍ표결권을 침해하는 방법으로 이루어지는 것까지 헌법과 국회법에 의하여 허용된다고 볼 수는 없다.
무제한토론은 본회의에서 안건을 최종적으로 의결하기 전에 소수의견이 개진될 수 있는 마지막 기회로 국회법에서 최소 24시간을 보장하고 있다. 그런데 피청구인 국회의장은 무제한토론권한을 침해하기 위한 위법한 회기결정의 건이 다수당 소속 의원에 의하여 제안되었음에도 이를 상정하여 가결선포되도록 하였다. 이는 엄격한 무제한토론 종결동의의 요건을 우회하여 무제한토론을 무력화하였다는 점에서 무제한토론권한을 보장하는 국회법 제106조의2에 위배될 뿐만 아니라, 소수의견이 개진될 수 있는 국회법상 마지막 기회를 무력화하였다는 점에서 회의 주재자의 중립적인 지위와 실질적 토론의 기회를 보장하는 다수결원칙을 규정한 헌법 제49조에도 위배된다.
4) 국회법 제95조 제5항은 의안에 대한 수정동의는 “원안 또는 위원회에서 심사보고(제51조에 따라 위원회에서 제안하는 경우를 포함한다)한 안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있어야 한다. 다만, 의장이 각 교섭단체 대표의원과 합의를 하는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다.
국회법 제95조 제5항 소정의 ‘원안의 취지 및 내용과의 직접 관련성’은 원안과 수정안의 근본 목적이 동일하여야 한다는 ‘원안의 취지와 수정안의 취지 사이의 직접 관련성’, 수정안의 내용인 개정법률 조항이 원안이 법률개정을 통해 실현하고자 하는 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단이 되는 관계에 있어야 한다는 ‘원안의 취지와 수정안의 내용 사이의 직접 관련성’, 원안과 수정안의 각 개정법률 조항이 동일한 주제(主題)를 다루어야 한다는 ‘원안의 내용과 수정안의 내용 사이의 직접 관련성’으로 나누어 볼 수 있다. 국회법 제95조 제5항 소정의 수정안은 위 3가지의 직접 관련성을 모두 갖추어야 할 것이고, 만일 그중 단 하나의 직접 관련성이라도 흠결할 경우에는 수정동의를 통해 발의할 수 있는 적법한 수정안이 될 수 없다(헌재 2020. 5. 27. 2019헌라6등 중 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 반대의견 참조).
이 사건에서 법사위의 제안으로 본회의에 부의 및 상정된 이 사건 형사소송법 개정법률안은 사법경찰관이 송치한 사건에 대한 검사의 보완수사의 범위에 관한 내용만 포함하고 있을 뿐, 사법경찰관의 송치 여부에 관한 규율로 검사의 소추권을 직접적으로 제한하는 내용을 포함하고 있지 않았다. 그러나 이 사건 형사소송법 수정안에 포함된 사법경찰관의 불송치결정에 대한 고발인의 이의신청권을 배제하는 내용은, 사건의 송치 여부와 관련된 규율로서 검사의 소추권을 직접적으로 제한하는 것이므로, 이러한 수정안은 원안과 ‘동일한 주제’를 다루는 것이 아니어서 ‘원안의 내용과 수정안의 내용 사이’에 직접 관련성이 없는 경우에 해당한다. 따라서 이러한 수정안의 제안, 상정 및 의결은 국회법 제95조 제5항의 ‘원안의 취지 및 내용과의 직접 관련성’ 요건에 위배되며, 이와 같은 수정동의에 관해 피청구인 국회의장이 각 교섭단체 대표의원과 합의한 사정도 없다.
그러므로 피청구인 국회의장이 이 사건 형사소송법 개정법률안에 대한 수정안을 상정하여 표결한 것은 수정동의에 관한 국회법 제95조 제5항에도 위배되었다.
5) 이 사건의 본회의 의결 절차에서는 이 사건 검찰청법 개정법률안에 대한 무제한토론이 진행되던 도중 그에 대한 수정안이 제출되었고, 바로 다음 회기에서 수정안의 제안설명만 듣고 토론 없이 표결에 나아갔으므로, 이 사건 검찰청법의 개정에 관해서는 수정안에 대한 토론의 기회가 전혀 보장되지 않았다. 따라서 이 사건 검찰청법 수정안에 대한 가결선포는 실질적 토론 기회의 보장을 전제로 하는 헌법상 다수결원칙을 명백히 위반하였다.
6) 따라서 이 사건 법률개정행위의 본회의 의결 절차는 회기결정에 있어 무제한토론에 관한 국회법 제106조의2를 위반하였고, 수정안의 상정 및 표결에 있어 본회의 수정동의절차에 관한 국회법 제95조 제5항을 위반하였다.
나아가 이 사건 법률개정행위의 본회의 의결 절차는, 법사위에서 헌법상 다수결의 원칙을 위반하여 제안된 법률안들을 부의 및 상정한 것이었을 뿐만 아니라, 본회의의 절차만으로도 국회법 위반에 그치지 않고, 회의의 주재자인 국회의장이 중립적 지위에서 벗어나 소수의견이 개진될 수 있는 국회법상 마지막 기회를 무력화하였으며, 특히 이 사건 검찰청법 수정안에 대해서는 제안설명 이후 바로 표결에 나아가 토론의 기회를 전혀 보장하지 않았으므로, 헌법상 다수결의 원칙 및 국회 내 의결 절차상 회의 주재자의 엄격한 중립성을 규정한 헌법 제49조를 위반한 것이다.
(라) 결론
그렇다면 피청구인 법사위 위원장이 2022. 4. 27. 제395회 국회(임시회) 제4차 법사위 전체회의에서 이 사건 검찰청법 개정법률안과 이 사건 형사소송법 개정법률안을 법사위 법률안으로 각 가결선포한 행위는 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것이다. 또한, 피청구인 국회의장이 2022. 4. 30. 제396회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 이 사건 검찰청법 수정안을 가결선포한 행위와 2022. 5. 3. 제397회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 이 사건 형사소송법 수정안을 가결선포한 행위도 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것이다.
(3) 재판관 이선애의 권한침해확인청구 전부 인용의견에 대한 보충의견
나는 피청구인들의 이 사건 각 가결선포행위가 모두 헌법과 국회법을 중대하게 위반하여 청구인들의 권한을 침해하였다는 의견에 동의하면서, 그 권한침해의 사유에 더하여 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 헌법상 다수결원칙을 회기제에 제도적으로 구현한 헌법 제47조 제1항 및 제2항도 위반하였다고 생각하므로, 다음과 같이 보충의견을 남긴다.
(가) 의회민주주의의 기본원리에 따른 법규범의 해석‧적용
민주주의 및 법치주의와 같은 헌법의 기본원리는 헌법조항을 비롯한 모든 법령의 해석 및 모든 국가기관의 행위의 기준이 된다. 헌법상 다수결원칙과 의사공개원칙은 의회민주주의의 기본원리라 할 것이며(헌재 2010. 12. 28. 2008헌라7 참조), 이는 국회의 의사절차에 관한 헌법의 개별 규정 및 국회법 규정의 해석과 적용에도 일정한 지침을 제공한다.
계희열, 헌법학(상), 신정2판, 박영사, 2005, 194-195쪽 참조.
헌법 제49조가 선언한 다수결의 원칙은 의회민주주의의 기본원리로서 다수에 의한 의사결정 이전에 합리적인 토론과 설득의 과정에서 의사의 내용이 변동되거나 조정될 수 있음을 전제로 하며, 이를 위해 의원들에게 실질적이고 자유로운 토론의 기회가 부여되어 있을 것을 요구한다(헌재 2020. 5. 27. 2019헌라3등 중 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 반대의견 및 별개의견 참조). 그리고 헌법 제49조 후문에 의하여 국회 내 의결 절차에서는 회의 주재자의 중립성이 엄격하게 요구된다.
피청구인들의 이 사건 각 가결선포행위는 위와 같이 실질적 토론을 전제로 하는 헌법상 다수결원칙과 국회 내 의결 절차에서 회의 주재자의 중립성을 규정한 헌법 제49조에 위배되는데, 피청구인 법사위 위원장이 안건조정제도에 관한 국회법 제57조의2, 위원회의 심사 및 표결에 관한 국회법 제58조를 위반하였고, 피청구인 국회의장이 무제한토론에 관한 국회법 제106조의2를 위반하였다는 것도, 국회법의 관련 조항들을 형식적으로 이해하지 않고 헌법 제49조에 부합하도록 해석하고 적용함에 따른 판단이다.
한편, 헌법 제50조에서 규정한 의사공개원칙은 대의민주주의 정치에 있어서 국정에 대한 국민의 참여도를 높이고 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 필요불가결한 요소이다. 헌법 제50조 제1항은 본문에서 국회의 회의를 공개한다는 원칙을 규정하면서, 단서에서 ‘출석의원 과반수의 찬성이 있거나 의장이 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정할 때’에는 이를 공개하지 아니할 수 있다는 예외를 두고 있다. 이에 비추어 볼 때, 헌법상 의사공개원칙은 모든 국회의 회의를 항상 공개하여야 하는 것은 아니나 이를 공개하지 아니할 경우에는 헌법에서 정하고 있는 일정한 요건을 갖추어야 함을 의미하며, 예외적인 비공개 사유는 문언에 따라 엄격하게 해석되어야 한다(헌재 2022. 1. 27. 2018헌마1162등 참조).
피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위로 청구인들의 법률안 심의‧표결권이 침해된 상태가 국회의원들의 법정 절차 밖에서의 합의 등으로 치유될 수 없다고 판단되는 것은, 이를 인정할 경우 예외적인 회의의 비공개 사유를 엄격하게 보아야 하는 헌법상 의사공개원칙의 적용을 국회법상 회의록도 작성되지 않는 비공식적인 심의를 통하여 실질적으로 회피하는 길을 열 수 있기 때문이다.
의회민주주의의 기본원리인 헌법상 다수결원칙에 따라 국회의 의사절차가 의안에 대한 실질적 토론 및 이에 기초한 표결을 보장하는 방식으로 형성되어야 한다는 것은, 국회법뿐만 아니라 국회의 의사절차에 관한 제도를 명문화한 개별 헌법조항의 해석에도 적용되는 원리라 할 것이다.
(나) 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위의 헌법상 회기제 위반
1) 헌법 제47조 제1항은 “국회의 정기회는 법률이 정하는 바에 의하여 매년 1회 집회되며, 국회의 임시회는 대통령 또는 국회 재적의원 4분의 1 이상의 요구에 의하여 집회된다.”, 제2항은 “정기회의 회기는 100일을, 임시회의 회기는 30일을 초과할 수 없다.”라고 규정하고, 제51조는 “국회에 제출된 법률안 기타의 의안은 회기 중에 의결되지 못한 이유로 폐기되지 아니한다. 다만, 국회의원의 임기가 만료된 때에는 그러하지 아니하다.”라고 규정한다.
헌법 제47조 제1항에서 국회 재적의원 4분의 1 이상이 국회의 임시회에 대한 집회 요구를 할 수 있도록 한 것은, 국회의 소수세력이 국회에서 다루어야 한다고 판단하는 안건에 대해서도 그 심의의 대상이 될 수 있도록 보장하는 의미가 있다. 또한, 헌법 제47조 제2항에서 정기회의 회기는 100일, 임시회의 회기는 30일을 초과하지 못하도록 하여 각 회기의 상한이 있음을 전제로, 헌법 제51조에서 ‘회기계속의 원칙’을 규정한 것은 국회에서 의안에 대한 심의가 계속되다가 회기가 종료되는 경우에도 원칙적으로 그 심의의 연속성을 보장하여 의안의 의결에까지 이를 수 있도록 한 것이다. 이것은 국회 내에서 다수세력과 소수세력의 자유로운 토론이 실질적으로 이루어지고 이를 토대로 의결에 이르도록 하려는 것으로서, 실질적 토론을 전제로 하는 헌법상 다수결원칙을 국회의 회기에 관하여 제도적으로 구현한 모습이라고 할 것이다.
헌법 제47조 제2항은 회기의 상한만을 규정하고 하한을 규정하지 않았으나, 같은 조 제1항에서 국회 내 소수세력도 임시회의 집회 요구를 할 수 있도록 한 점과 헌법 제51조에서 국회 내 심의의 연속성을 고려하여 회기계속의 원칙을 규정한 취지에 비추어보면, 국회의 회기결정에서 소수세력이 참여하는 국회법상 토론 절차 및 이에 기초한 의결이 보장되지 않도록 하는 것은 위와 같은 헌법상 회기제의 취지에 반하여 국회의 자율권의 한계를 벗어난다.
2) 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 무제한토론을 제한하는 여러 차례의 짧은 회기를 결정함으로써 각 법률안별로 토론과 표결이 분리되는 방식으로 의사절차를 형성함에 따른 것인데, 이 사건에서는 이러한 방식으로 의사절차가 진행되는 중간에 이 사건 검찰청법 및 형사소송법 수정안이 제출되어 다음과 같은 헌법 위반 사유가 발생하였다.
이 사건의 본회의 의결 절차에서는 이 사건 검찰청법 개정법률안에 대한 무제한토론이 진행되던 도중 그에 대한 수정안이 제출되었고, 바로 다음 회기에서 수정안의 제안설명만 듣고 토론 없이 표결에 나아갔으므로, 이 사건 검찰청법의 개정에 관해서는 수정안에 대한 토론의 기회가 전혀 보장되지 않았다.
한편, 검찰청법 중 검사가 수사를 개시할 수 있는 범죄의 범위에 관한 내용은 형사소송법 중 사법경찰관이 1차로 수사하여 송치한 사건에 대한 검사의 보완수사 및 사법경찰관의 불송치결정 이후의 절차에 관한 내용과 체계적으로 연관되어 있다. 특히, 이 사건 형사소송법 수정안은 사법경찰관의 불송치결정에 대한 고발인의 이의신청권을 배제하는 내용을 포함하고 있었고, 이는 기관 고발의 문제와 관련하여 이 사건 검찰청법에서 검사의 직접 수사개시 범위에서 제외된 공직자범죄 및 선거범죄 등에 대한 검사의 소추권과 수사권을 크게 제약하는 것이었으므로, 위와 같은 내용의 형사소송법 개정은 검찰청법의 개정 내용과 체계상 밀접한 관계가 있었다. 법사위 법안 심사 단계에서는 이러한 체계적인 상호 연관성이 인정되어 검찰청법과 형사소송법의 개정법률안들이 함께 상정되고 의결되었으며, 이 사건 검찰청법 개정법률안과 형사소송법 개정법률안도 같은 날 법사위안으로 국회의장에게 함께 제출되었다. 그런데 본회의 의결 절차에서는 오로지 표결 절차를 신속하게 진행하기 위하여 검찰청법과 형사소송법의 개정법률안을 분리하여 상정하면서 각각의 토론과 표결도 분리하게 되었고, 이러한 절차가 진행되는 도중 각 개정법률안의 수정안이 제출된 결과, 이 사건 검찰청법과 체계적으로 밀접하게 연관되는 이 사건 형사소송법 수정안에 대한 제안설명조차 시작되지 않은 상태에서 검찰청법의 개정에 관한 의결 절차가 마무리되었다. 그리고 이 사건 형사소송법 수정안에 포함된 사법경찰관의 불송치결정에 대한 이의신청권을 배제하는 부분(이 사건 형사소송법 제245조의7 제1항)은, 수정동의에 관한 국회법 제95조 제5항의 ‘원안의 취지 및 내용과의 직접 관련성’ 요건에도 위배된다. 이러한 의사절차의 형성은 법률안들 사이의 상호 연관성의 관점에서 중요한 내용에 대하여 실질적인 토론을 기반으로 한 표결을 할 수 없도록 한 것이다.
피청구인 국회의장이 이와 같은 의사절차의 형성으로 이 사건 가결선포행위를 한 것은, 실질적 토론을 전제로 하는 헌법상 다수결원칙을 회기제에 제도적으로 구현한 헌법 제47조 제1항 및 제2항을 위반한 것이다.
(다) 결론
피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 헌법상 다수결원칙 및 국회 내 의결 절차상 회의 주재자의 엄격한 중립성을 규정한 헌법 제49조를 위반한 것에 더하여, 헌법상 다수결원칙을 회기제에 제도적으로 구현한 헌법 제47조 제1항 및 제2항까지 위반한 것이므로, 이로써 청구인들에 대한 권한침해 사유가 가중되었다고 할 것이다.
(4) 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 무효확인청구 전부 인용의견
우리는 피청구인들의 이 사건 각 가결선포행위가 국회법 위반을 넘어 중대하게 헌법을 위반하여 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였으며, 다음과 같은 이유로 각 가결선포행위의 무효를 확인해야 한다고 생각한다.
(가) 헌법재판소법 제66조 제2항의 의미 및 제67조 제2항의 적용 여부
1) 헌법재판소법 제66조 제2항은 ‘헌법재판소는 권한침해의 원인이 된 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 수 있고, 헌법재판소가 부작위에 대한 심판청구를 인용하는 결정을 한 때에는 피청구인은 결정 취지에 따른 처분을 하여야 한다.’라고 규정한다.
권한쟁의심판에서 청구인의 권한이 침해되었다고 확인될 경우, 헌법재판소법 제66조 제2항에서 그 원인이 되는 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 것인지 여부에 대하여 헌법재판소에 재량을 부여한 취지는, 권한쟁의심판이 헌법적 권한질서의 객관적 확인이라는 객관적 쟁송의 성격과 침해된 청구인의 권한을 구제하는 주관적 쟁송의 성격을 동시에 지니고 있음을 반영하여, 헌법재판소로 하여금 권한쟁의심판제도의 기초가 되는 권력분립원리의 실질적 실현에 가장 적합한 결정을 하도록 하기 위함이라고 할 것이다. 따라서 권한쟁의심판에서 피청구인의 처분으로 인하여 청구인의 권한이 침해된 것으로 확인하는 경우 그러한 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 것인지 여부는, 권한 침해 사유의 헌법적 중대성, 침해된 청구인의 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분이 헌법적 권한질서 내에서 가지는 의미, 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다(헌재 2020. 5. 27. 2019헌라6등 중 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 별개의견 참조).
2) 헌법재판소법 제67조 제1항은 “헌법재판소의 권한쟁의심판의 결정은 모든 국가기관과 지방자치단체를 기속한다.”라고 규정하고, 제2항은 “국가기관 또는 지방자치단체의 처분을 취소하는 결정은 그 처분의 상대방에 대하여 이미 생긴 효력에 영향을 미치지 아니한다.”라고 규정한다.
헌법재판소법 제67조 제2항에 따라 피청구인의 처분을 취소할 경우 ‘처분의 상대방’에 대하여 이미 생긴 효력에 영향을 미치지 않는다는 것은 ‘제3자’인 상대방에 대하여만 적용된다. 그런데 국회 내 의결 절차에서 위원회 위원장 또는 국회의장의 법률안 등 의안에 대한 가결선포행위가 청구인인 국회의원의 심의ㆍ표결 권한을 침해한 것으로 확인되는 경우에는, 가결선포행위의 효력을 소멸시키는 결정을 할 때 그 상대방으로서 청구인 이외의 국회의원들에 대해서만 그 효력을 유지할 수는 없을 것이다. 이러한 경우에는 피청구인의 처분의 성질에 비추어 무효확인결정을 할 것인지 여부만 고려할 수 있을 뿐, 헌법재판소법 제67조 제2항의 적용을 염두에 둔 취소결정은 고려하기 어렵다.
(나) 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위의 무효 여부
1) 이 사건 권한 침해 사유의 헌법적 중대성
가) 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 이견을 조정할 필요가 있는 쟁점 안건을 대화와 타협을 통해 효과적으로 처리하도록 한 안건조정제도에 관한 국회법 제57조의2, 위원회의 심사 및 표결에 관한 국회법 제58조를 모두 위반한 것이며, 나아가 실질적 토론을 전제로 하는 헌법상 다수결의 원칙 및 국회 내 의결 절차상 회의 주재자로서의 중립성을 규정한 헌법 제49조를 위반한 것이다.
나) 피청구인 법사위 위원장이 위와 같이 조정위원회를 구성하면서 실질적 조정 심사 없이도 조정안의 의결정족수가 충족될 수 있는 조건을 만든 것은, 국회법상 안건조정제도의 핵심 기능을 무력화한 것이고, 이후 실질적 조정 심사 없이 의결된 조정안에 대한 법사위 전체회의에서도 토론의 기회를 부여하지 않고 표결하도록 한 것은 법사위 법안심사의 중요한 부분을 생략한 것이므로, 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 국회법 위반의 정도가 중대하다.
다) 또한 국회법상 심의와 표결에 관한 규정들은 구성원인 국회의원의 자유롭고 활발한 참여, 토론, 숙의 등을 보장함으로써 헌법상 다수결원칙의 정당성을 확보하기 위하여 국회법에 마련된 것이므로, 그 위반은 단순히 국회법 위반에만 머무는 것이 아니라 의회민주주의의 원리의 하나인 헌법상 다수결원칙을 위반한 것으로도 평가될 수 있다.
더욱이 오늘날의 법치주의는 단순히 형식적 법치주의에 그치지 아니하고 실질적 법치주의를 지향하고 있는바, 법치주의의 실현을 위한 제도나 원칙들도 형식적 합법률성의 관점에서만 파악하는 것이 아니라, 헌법의 가치를 실질적으로 구현할 수 있도록 헌법의 우위를 보장하는 ‘헌법적’ 법치주의 또는 ‘입헌주의’의 관점에서 파악해야 하고, 법률의 제정을 비롯한 모든 국가권력의 행사는 헌법에 기속되어야 한다. 헌법 12조 제1항 후문과 제3항에 규정된 적법절차의 원칙도 법치주의의 실현을 위한 중요한 원칙의 하나로서 형사절차상의 제한된 범위뿐만 아니라 모든 입법 및 행정작용에도 광범위하게 적용된다(헌재 2009. 6. 25. 2007헌마451; 헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8등 참조). 따라서 국회의 의사절차도 적법절차원칙에 부합하는 방식으로 이루어져야 하는데, 국회가 헌법상 다수결의 원칙을 구현하기 위하여 마련된 국회법상 의사절차에 관한 규정을 위반하여 입법을 하였다면, 이는 헌법과 법률에 따라 입법을 해야 한다는 적법절차원칙에 위배될 뿐만 아니라 모든 국가권력은 헌법에 기속되어야 한다는 법치국가원리에도 부합한다고 보기 어렵다.
그러므로 입법절차가 국회법상 의사절차에 관한 규정을 위반하여 헌법 제49조의 다수결원칙을 위반하였는지 여부는 민주주의와 법치주의라는 헌법의 기본원리를 훼손하였는지 여부와 밀접하게 관련된 것으로 헌법적으로 중대한 문제라 할 것이다.
그런데 피청구인 법사위 위원장은 위와 같이 국회법을 중대하게 위반하여 헌법상 다수결원칙의 전제가 되는 실질적 토론과 상호 설득의 과정을 생략함으로써 헌법 제49조의 다수결원칙을 위반하였고, 위원회 심사에 관한 안건조정제도의 기능상 특별하게 규정된 의결정족수 충족의 조건을 미리 만들어 냄으로써 국회 의사절차상 특히 의결정족수 충족의 과정에서 회의 주재자로서의 엄격한 중립성을 요구한 헌법 제49조 후문에도 위반하였으므로, 그 헌법 위반의 정도가 중대하다.
라) 따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위가 법사위 위원인 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해한 사유는 국회법의 중요한 규정을 위반한 것일 뿐만 아니라, 의회민주주의의 중요한 기본원리인 헌법상 다수결원칙과 국회 스스로도 적법절차원칙에 따라 입법을 하여야 한다는 법치국가원리에도 위반한 것으로, 헌법적으로 매우 중대하다고 할 것이다.
2) 이 사건에서 침해된 청구인들의 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분의 의미
청구인들이 침해받은 권한인 법사위 위원으로서의 법률안 심의ㆍ표결권 및 피청구인의 처분인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는, 법사위가 이 사건 개정법률안을 대안으로 제안하는 의결에 관련된 것이고, 헌법 및 국회법을 위반한 사유도 의결정족수의 충족에 관련되므로, 만약 그러한 사유가 없었다면 이 사건 개정법률안이 제안되어 본회의에 부의 및 상정될 수 없었을 것임이 명백하다.
국회가 회의체로서 심의와 표결을 거쳐 다수결로 입법권을 행사하면 그 법률은 국가작용의 근거와 기준이 되고 국민의 법적 지위를 규율하게 된다. 법사위에서 대안으로 제안한 이 사건 검찰청법 개정법률안 및 형사소송법 개정법률안의 내용은 준사법기관으로서의 검사의 소추권 및 수사권을 제한하는 것으로, 형사사법체계의 주요 내용을 변화시키고 이와 관련된 국민의 기본권에 광범위한 영향을 미치는 내용이다. 이 사건 조정위원회의 조정 심사 및 조정안에 대한 법사위 전체회의의 심사는, 위와 같이 국가의 형사사법기능과 국민의 기본권 보장에 중요한 내용을 담고 있는 법률안에 관하여 법사1소위 회의까지의 심사로도 이견이 좁혀지지 않아 위원들 사이의 대화와 타협 및 토론이 매우 중요한 상황에서 진행되었으므로, 법률안의 내용에 대한 청구인들의 심의ㆍ표결권에 대한 실질적 보장이 특히 중요하였다.
또한, 우리 국회는 의안 심의에 관한 국회운영의 원리로 ‘위원회 중심주의’를 채택하고 있어 위원회의 심사는 법률 제정 등 국회의 의사결정에 있어 무엇보다 중요하다(헌재 2016. 5. 26. 2015헌라1 참조). 특히, 동일한 주제에 관한 여러 건의 법률안들이 발의되었을 때, 그 내용을 조정하고 통합하여 하나의 위원회 대안으로 제안하는 심의와 표결은, 제정 또는 개정되는 법률의 기본적인 내용을 성립시키는 중요한 과정이라 할 것이다. 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 위와 같은 입법절차상 의미를 가지는 법사위의 대안을 제안하는 의결에 관한 것으로서, 이에 터 잡아 이 사건 개정법률안이 본회의에 부의 및 상정될 수 있었다는 점에서 전체 입법과정에서 중요한 의미가 있다.
따라서 이 사건의 법사위 법안심사 과정에서 침해된 청구인들의 권한 및 그 원인이 된 피청구인의 처분은, 국가의 형사사법기능과 그에 관련되는 국민의 기본권 보장에 관하여 규율하는 입법의 과정 중 중요한 단계로서 위원회가 제안하는 대안의 성립과 관련된 것이므로, 헌법적 권한질서 내에서 중요한 의미를 가진다.
3) 이 사건 권한쟁의심판의 결정을 통한 헌법적 권한질서 회복의 이익
피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 위에서 살펴본 바와 같이 국회법 위반을 넘어 헌법을 중대하게 위반하여 가결선포된 것이므로, 이러한 경우 헌법재판소가 피청구인 법사위 위원장의 가결선포행위를 무효로 선언한다면, 법사위에서의 의사절차는 표결 전으로 회귀하여 침해된 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 회복시킬 수 있게 된다.
또한 이 사건과 같이 다수당이 당론에 기반하여 특정한 입법목적을 가진 법률의 제정 또는 개정을 일방적으로 추진하고자 하는 정치상황은 언제든 발생할 수 있는데, 입법과정의 각 단계에서 요구되는 의결정족수 충족에 관한 중대한 헌법 위반의 경우에도 국회의원의 심의ㆍ표결권을 침해만 확인하고 그 효력에 대해 침묵한다면, 국회 다수세력의 정치적 목적에 따라 이 사건과 유사한 위헌적 행위가 앞으로도 반복될 수밖에 없을 것이므로, 이에 대해서는 무효를 선언함으로써 향후 동일한 유형의 행위가 반복되지 않도록 해야 할 필요가 있다.
따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위에 대하여 무효를 확인함으로써 손상된 헌법적 권한질서를 회복할 이익이 인정된다.
4) 소결
따라서 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는, 국회법 위반을 넘어 중대하게 헌법을 위반하여 법사위 위원인 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였고, 그 침해된 권한과 피청구인의 행위가 헌법적 권한질서 내에서 가지는 의미 및 이 사건 권한쟁의심판의 이익 등을 종합적으로 고려하면, 그 무효를 확인하여야 할 것이다.
(다) 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위의 무효 여부
1) 이 사건 권한 침해 사유의 헌법적 중대성
피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 회기결정에 있어 무제한토론에 관한 국회법 제106조의2를 위반하였고, 수정안의 상정 및 표결에 있어 본회의 수정동의절차에 관한 국회법 제95조 제5항을 위반한 것이다.
나아가 피청구인 국회의장은 법사위에서 헌법상 다수결의 원칙을 중대하게 위반하여 제안된 법률안들을 부의 및 상정하였을 뿐만 아니라, 본회의의 의결 절차에 있어서도 국회법 위반에 그치지 않고, 회의의 주재자로서의 중립적 지위에서 벗어나 소수의견이 개진될 수 있는 국회법상 마지막 기회를 무력화하였으며, 특히 이 사건 검찰청법 수정안에 대해서는 제안설명 이후 바로 표결에 나아가 토론의 기회를 전혀 보장하지 않았으므로, 이 사건 가결선포행위는 헌법상 다수결의 원칙 및 국회 내 의결 절차상 회의 주재자로서의 엄격한 중립성을 규정한 헌법 제49조를 위반한 것이다.
따라서 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위가 국회의원인 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해한 사유는 국회법의 중요한 규정을 위반한 것일 뿐만 아니라, 의회민주주의의 중요한 기본원리인 헌법상 다수결원칙과 입법작용에 적용되는 적법절차원칙을 위반한 것이며, 법사위에서 이미 헌법을 중대하게 위반하여 가결된 법률안을 부의 및 상정하고도 합헌적 상황을 회복하기 위한 노력 대신 본회의에서 위헌 및 위법 사유를 추가로 창출하여 이루어낸 것이므로, 헌법적으로 매우 중대한 위반에 해당한다.
2) 이 사건에서 침해된 청구인들의 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분의 의미
청구인들이 침해받은 권한인 국회의원으로서의 법률안 심의ㆍ표결권 및 피청구인 국회의장의 처분인 이 사건 가결선포행위는, 국회에서 법률안을 확정하는 종국적인 의결에 관한 것으로서, 만약 그 절차상 위헌 및 위법 사유가 없었다면 이 사건 검찰청법 및 형사소송법이 공포ㆍ시행될 수 없었을 것임이 명백하다.
피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위로써 국회가 의결한 법률안으로 확정된 내용은 형사사법체계의 주요 내용을 변화시키고 이와 관련된 국민의 기본권에 광범위한 영향을 미치는 것이다. 그런데 피청구인 국회의장은 이 사건 검찰청법 수정안에 대해서는 토론의 기회가 전혀 보장되지 않은 상태에서 표결 절차를 진행함으로써 헌법상 다수결원칙을 명백하게 위반하였고, 이 사건 형사소송법 수정안에 관해서는 국회법 제95조 제5항의 ‘원안의 취지와 내용과의 직접 관련성’ 요건을 위반한 수정안을 상정하여 표결에 이르도록 하였으며, 소수의견을 개진할 수 있는 국회법상 마지막 기회인 무제한토론 기회도 제대로 보장하지 않았다. 이와 같이 이 사건의 본회의 법안심사에서는 국가의 형사사법기능과 국민의 기본권 보장에 중요한 내용을 담고 있는 법률안이 국회의 의결로 확정되는 단계에서 그 주요 내용의 성립 여부에 밀접하게 관련된 국회의원들의 실질적 토론이 특히 중요하였음에도, 피청구인 국회의장은 헌법과 국회법에 보장된 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하는 방식으로 의사절차를 형성하였다.
또한, 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 대통령의 공포를 위하여 정부에 이송할 법률안을 확정하는 국회의 최종적 의결에 관한 것이라는 점에서 전체 입법과정에서 중요한 의미가 있다.
따라서 이 사건의 본회의 법안심사 과정에서 침해된 청구인들의 권한 및 그 원인이 된 피청구인의 처분은, 국가의 형사사법기능과 그에 관련되는 국민의 기본권 보장에 관하여 규율하는 입법의 과정 중 중요한 단계로서 공포ㆍ시행될 법률안을 확정하는 의결과 관련된 것이므로, 헌법적 권한질서 내에서 중요한 의미를 가진다.
3) 이 사건 권한쟁의심판의 결정을 통한 헌법적 권한질서 회복의 이익
앞서 본 바와 같이 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위가 무효라면, 법사위에서 대안으로 제안된 이 사건 개정법률안을 본회의에 부의 및 상정한 것 자체가 무효이고, 이를 전제로 하여 수정안의 의결에 관하여 피청구인 국회의장이 한 이 사건 가결선포행위도 무효라고 할 것인바, 이 사건 권한쟁의심판의 결정을 통하여 피청구인들의 행위가 모두 무효임을 확인하면, 법사위 심사에 관하여 청구인들의 침해된 법률안 심의ㆍ표결권을 회복할 수 있는 여지가 있고, 향후 동일한 유형의 행위가 반복되지 않도록 억제할 수도 있게 된다.
나아가 본회의 의결 절차에 국한해서 보더라도, 피청구인 국회의장은 이 사건 가결선포행위를 통하여 개별 형사사건의 당사자인 개인의 절차적 기본권 보장 및 국가의 기본적인 책무인 형사사법의 실효성과 공정성의 확보에 관련된 준사법기관으로서의 검사의 소추권 및 수사권을 제한하는 내용의 입법을 성립시켰으므로, 이러한 입법이 의회민주주의의 중요한 기본원리인 헌법상 다수결원칙과 입법작용에 적용되는 적법절차원칙을 중대하게 위반한 절차에 따른 것이라면, 그 무효를 확인하여 헌법적 권한질서를 바로 회복하여야 할 필요가 크다.
이 사건 검찰청법 및 형사소송법이 이미 시행되었다고 하더라도, 그로 인한 기본권의 제한 및 관련 제도에 미치는 영향은 의회입법의 우위의 근본적인 근거를 훼손한 입법행위의 결과로서 헌법적으로 정당화된다고 보기 어려우므로, 이러한 입법을 가능케 한 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위의 법적 효력을 바로 제거하는 것은 손상된 헌법적 권한질서의 회복을 위하여 필요하다고 할 것이다.
이 사건 권한쟁의심판의 결정을 통하여 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위의 무효를 확인한다면, 본회의에서의 의사절차는 표결 전으로 회귀하여 다시 적법하고 합헌적인 방식으로 의사절차를 형성하여야 할 것이므로, 청구인들은 침해된 법률안 심의ㆍ표결권을 실질적으로 행사할 수 있는 여지가 있게 된다.
또한, 국회의장의 위와 같은 권한침해 행위에 대해 형식적으로 의결정족수만 충족되면 어떠한 경우에도 의결의 효력에는 영향이 없다고 한다면, 반복적으로 발생하는 위와 같은 위헌적이고 위법한 행위를 억제할 수 없으므로, 본회의의 의결에 관해서도 헌법과 국회법을 중대하게 위반한 국회의장의 법률안 가결선포행위는 무효임을 선언함으로써 향후 동일한 유형의 행위가 반복되지 않도록 할 필요가 있다.
그러므로 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위의 무효를 확인함으로써 손상된 헌법적 권한질서를 회복할 이익이 인정된다.
4) 소결
따라서 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 국회의원인 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였고, 그 침해된 권한과 피청구인의 행위가 헌법적 권한질서 내에서 가지는 의미 및 이 사건 권한쟁의심판의 이익 등을 종합적으로 고려하면, 그 무효를 확인하여야 할 것이다.
(라) 결론
그렇다면, 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권 침해의 원인이 된 피청구인들의 이 사건 각 가결선포행위에 대해서는 그 무효를 확인하여야 한다.
(5) 재판관 이선애의 무효확인청구 전부 인용의견
나는 피청구인들의 이 사건 각 가결선포행위는 헌법과 국회법을 중대하게 위반하여 청구인들의 권한을 침해하였음을 확인해야 할 뿐만 아니라, 손상된 헌법상 권한질서를 회복하고 이를 통해 국가기능의 수행을 원활히 하도록 하기 위해서는 그 행위의 무효를 확인하여야 한다고 생각하므로, 다음과 같이 그 이유를 남긴다.
(가) 국회의 입법관련 행위에 대한 형성적 결정의 원칙적 자제와 예외적 필요성
1) 헌법재판소법 제66조 제2항이 권한침해의 원인이 된 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것을 헌법재판소의 재량으로 하도록 정한 것은 ‘국가기관 상호간’, ‘국가기관과 지방자치단체 간’, ‘지방자치단체 상호간’의 3가지 서로 다른 성격의 권한쟁의심판의 본질과 기능에 상응하여 결정 주문이 달라져야 함을 고려할 것을 요청하고 있는 것으로 해석된다. 이러한 취지를 고려할 때 헌법재판소는 국가기관 상호간의 권한쟁의에서 정치적 헌법기관의 형성권을 침해할 우려가 있는 경우에는 취소결정이나 무효확인결정을 자제해야 한다고 생각한다.
국회의 입법관련 행위를 대상으로 한 국가기관 상호간의 권한쟁의심판에 있어서, 헌법재판소는 심판대상 행위의 위헌ㆍ위법 여부 및 권한의 침해 여부를 확인하는 것에 그쳐야 하고 이를 넘어 입법관련 행위에 대한 취소 내지 그 무효확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 국회는 스스로 다양한 절차와 방법을 통하여 합헌적 상태를 회복할 수 있는 광범위한 정치적 형성권을 가지고 있고, 국회의 정치적 형성권의 행사로서 회복된 합헌적 상태는 다양한 모습일 수 있기 때문에 국가기관 스스로 권한침해확인결정에 따라 합헌적인 상태를 구현하도록 함으로써 손상된 헌법상의 권한질서는 회복될 수 있다고 보기 때문이다(헌재 2011. 8. 30. 2009헌라7 중 재판관 이강국, 재판관 김종대의 각 별개의견 참조).
이것이 각 기관에게 주어진 권한을 보호함과 동시에 객관적 권한질서의 유지를 통하여 국가기능의 수행을 원활히 하고, 아울러 수평적 및 수직적 권력 상호간의 견제와 균형을 유지시켜 헌법적 가치질서 및 헌법의 규범적 효력을 보호하고자 하는 권한쟁의심판제도의 본래 목적과 의의에도 부합한다고 생각한다(헌재 2001. 5. 8. 2000헌라1 참조).
2) 이처럼 국회의 입법관련 행위를 대상으로 한 국가기관 상호간의 권한쟁의심판에 있어서 심판대상 행위에 대한 취소ㆍ무효확인의 형성적 결정은 자제하여야 함이 원칙이지만, 예외적으로 국회의 입법관련 행위라 하더라도 수평적ㆍ수직적 권력 상호간의 견제와 균형을 근본적으로 훼손하여 헌법재판소가 사법적 자제를 유지해서는 헌법적 가치질서 및 헌법의 규범적 효력을 보호할 수 없는 경우에는, 손상된 헌법상 권한질서의 회복을 위하여 부득이 심판대상 행위의 취소 또는 무효확인으로 그 효력을 소멸시키는 결정을 할 수밖에 없다.
그러므로 국가기관 상호간의 권한쟁의에 있어서도 예외적으로 청구인의 권한을 침해한 피청구인의 처분이 헌법에 위반되어 그 하자가 중대하고, 피청구인에 대하여 정치적 형성권을 존중할 필요가 없거나 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없는 경우에는 취소ㆍ무효확인결정을 부가적으로 선언함으로써 피청구인의 처분의 효력을 형성적으로 소멸시킬 수 있고, 피청구인의 처분이 국회의 입법관련 행위라고 하더라도 의회제도를 보장하는 헌법적 가치를 본질적으로 부인하는 중대한 권한침해 사유가 있다면 그 취소 또는 무효확인을 결정할 여지가 있다고 할 것이다(헌재 2011. 8. 30. 2009헌라7 중 재판관 이강국, 재판관 김종대의 각 별개의견 참조).
3) 헌법재판소법 제67조 제1항은 “헌법재판소의 권한쟁의심판의 결정은 모든 국가기관과 지방자치단체를 기속한다.”라고 규정하고, 제2항은 “국가기관 또는 지방자치단체의 처분을 취소하는 결정은 그 처분의 상대방에 대하여 이미 생긴 효력에 영향을 미치지 아니한다.”라고 규정한다.
헌법재판소법 제67조 제1항에서 권한쟁의심판의 결정은 심판청구의 인용 여부 및 결정의 구체적 유형을 불문하고 모든 국가기관과 지방자치단체를 기속하는 것으로 규정한 것은, 헌법상 객관적인 권한질서의 유지를 통하여 국가기능의 수행을 원활히 하고자 하는 권한쟁의심판의 목적에 부합하도록 그 결정의 효력을 정한 것이다. 같은 조 제2항에서 특히, 피청구인의 처분을 실효시키는 형성적 결정 중 취소결정에 한하여 그 처분의 상대방에 대하여 이미 생긴 효력에 영향을 미치지 않도록 규정함으로써 결정의 효력이 미치는 범위를 제한한 것도 근본적인 목적은 같다고 할 것이다.
따라서 헌법상 객관적 권한질서의 유지를 통하여 국가기능의 수행을 원활히 하고자 하는 권한쟁의심판의 목적에 비추어볼 때, 국회의 입법관련 행위에 대하여 예외적으로 그 효력을 상실시키는 형성적 결정을 할 수밖에 없는 경우에도, 그 결정이 청구인이 아닌 처분의 상대방에 대하여 이미 생긴 효력에까지 영향을 미치는 것이 타당한지 여부에 따라, 심판대상 행위의 무효를 확인할지, 아니면 그 행위를 취소할지를 정해야 할 것이다.
(나) 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인결정의 필요성
1) 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는, 법사위 조정위원회의 의결정족수 충족 및 의결된 조정안에 대한 법사위의 의결을 통한 대안 제안에 관하여, 실질적 토론을 전제로 하는 헌법상 다수결원칙 및 국회 내 의결 절차에서 회의 주재자의 중립성을 규정한 헌법 제49조를 중대하게 위반한 것이다.
특히, “가부동수인 때에는 부결된 것으로 본다.”라고 규정한 헌법 제49조 후문에 비추어볼 때, 국회 내 회의 주재자의 중립성은 의결정족수의 충족 과정에서 더욱 강조되어야 할 것이므로, 피청구인 법사위 위원장이 조정위원회 구성에 있어 실질적 조정 심사 없이도 조정안이 가결될 수 있는 조건을 미리 만든 것은 그 위헌성이 중대하다고 할 것이다.
또한, 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 본회의에 부의 및 상정된 이 사건 개정법률안의 원안을 성립시키는 법사위 대안의 제안에 관한 것이었으며, 이는 위와 같이 위헌적으로 의결정족수가 충족된 이 사건 조정위원회의 조정안을 토론 기회의 부여 없이 그대로 표결에 부친 결과였다.
이처럼 법률안을 성립시키는 의결 과정에서 의결정족수 충족에 관한 중대한 위헌 사유가 있다는 것은, 국회의원의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하는 사유 중에서도 의회제도의 헌법적 가치를 본질적으로 훼손하는 중대한 사유라 할 것이고, 이러한 경우에는 가결선포행위의 효력을 번복하거나 부인하지 않고는 손상된 헌법적 권한질서를 회복하기 어렵다.
2) 국회 위원회의 심사 절차에서 조정위원회의 조정안 의결에 존재하는 위헌 또는 위법 사유는 그 소속된 위원회 전체회의의 심사를 통해 교정할 수 있다. 그런데 피청구인 법사위 위원장은 스스로 조정위원회 구성 및 조정안 의결에 관하여 헌법 및 국회법을 위반한 후, 이를 교정할 수 있는 법사위 전체회의에서 조정안에 대한 심사보고 및 토론 절차를 모두 생략하고 바로 표결에 부쳐 이 사건 가결선포행위를 함으로써 위헌 사유를 오히려 가중시켰다.
이러한 사정하에서 침해된 청구인들의 법사위 위원으로서의 법률안 심의ㆍ표결권을 회복하기 위해서는, 법사위의 심사를 다시 진행함으로써 조정안 의결의 위헌성 및 위법성을 확인하여 그 효력을 번복하거나 부인하여야 할 것이나, 법사위에서 의결된 이 사건 개정법률안은 본회의에 부의 및 상정되어 그 수정안이 의결되고 법률로서 공포ㆍ시행되기에 이르렀으므로, 국회 내에서 자율적으로 법사위의 심사를 다시 진행하는 등의 방법으로 헌법적으로 중대한 권한침해 상태를 회복하는 것은 불가능하게 되었다.
한편, 이 사건 조정위원회 구성 전까지 있었던 법사1소위의 법안에 대한 심사 내용이나, 국회의원들의 법정 절차 밖에서의 정치적 합의 등이 청구인들에 대한 권한침해 상태를 치유하는 사유가 될 수 없다는 점은 권한침해확인청구에 대한 판단에서 본 바와 같다.
3) 국회 본회의는 위원회의 심사절차상 하자가 있다면 위원장의 보고를 받은 후 의결로 다시 안건을 같은 위원회 또는 다른 위원회에 재회부하는 방법으로 그 하자를 교정하도록 할 수 있다(국회법 제94조 참조). 그런데 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위의 중대한 위헌 및 위법 사유에 대해서는 본회의에서 이와 같은 교정이 시도되지 않았고, 오히려 본회의 의결의 과정에서 위헌 및 위법 사유가 추가되어 가중되었다.
그리고 본회의에서 피청구인 국회의장이 이 사건 개정법률안의 각 수정안의 가결을 선포한 행위는, 뒤에서 보는 바와 같이 의회입법의 우위의 근본적 근거를 훼손하여 국회 밖의 국가기관인 검사 및 법무부장관의 권한을 침해하고, 형사절차에 관련되는 국민 개개인의 기본권을 침해하는 등의 사유로 인하여 그 효력도 부인되어야 한다.
따라서 이미 공포ㆍ시행된 법률의 입법절차상 하자라는 점을 고려하여 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위의 효력을 일단 유지하여야 할 필요성도 없다고 할 것이다.
4) 한편, 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 입법절차의 일부에 해당하는 행위로서, 그 상대방은 청구인들 및 청구인들 이외의 법사위 위원들인데, 그 효력이 법사위 소속 개별 위원에 따라 달라질 수는 없다. 또 의결정족수 충족에 관한 중대한 위헌 사유로 가결선포행위의 효력을 부인하면서 법사위 대안을 본회의에 부의ㆍ상정한 국회의장과 같이 입법과정에 관여하는 다른 국가기관과의 관계에서는 그 의결의 효력이 그대로 유지되도록 하기도 어렵다.
그러므로 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위의 효력을 부인하는 형성적 결정으로는, 그 행위의 성질상 무효확인결정만 할 수 있을 뿐, 헌법재판소법 제67조 제2항의 적용을 고려한 취소결정은 할 수 없다고 할 것이다.
5) 이러한 사정들을 종합하여 볼 때, 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위에 대해서는, 국회의 입법관련 행위임에도 불구하고 의회제도를 보장하는 헌법적 가치를 본질적으로 부인하는 중대한 하자가 존재하여 피청구인의 정치적 형성권을 존중하거나 피청구인에게 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없으므로, 손상된 헌법상 권한질서를 회복하기 위하여 예외적으로 그 효력을 소멸시키는 형성적 결정을 할 수밖에 없으며, 그 행위의 성질상 헌법재판소법 제67조 제2항의 적용을 고려한 취소결정은 어려우므로, 무효확인결정을 하여야 할 것이다.
(다) 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인결정의 필요성
1) 피청구인 국회의장은, 법사위에서 헌법상 다수결원칙을 중대하게 위반하여 제안된 법률안들을 본회의에 부의 및 상정하고, 회의의 주재자로서의 중립적 지위에서 벗어나 소수의견이 개진될 수 있는 국회법상 마지막 기회인 무제한토론 절차를 무력화하였으며, 회기결정 등 의사절차 형성에 있어 실질적 토론에 기반한 표결을 할 수 없도록 하여 이 사건 가결선포행위를 함으로써 헌법상 다수결의 원칙 및 국회 내 의결 절차상 회의 주재자의 엄격한 중립성을 규정한 헌법 제49조, 헌법상 다수결의 원칙을 회기제에 제도적으로 구현한 헌법 제47조 제1항 및 제2항 등을 위반하였다.
피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는, 의회제도를 보장하는 헌법적 가치를 본질적으로 훼손한 중대한 하자가 존재하는 법사위의 대안에 대하여, 그 하자를 교정할 수 있는 절차를 진행하지 않고, 오히려 그 법률안을 원안으로 하는 본회의 의사절차를 형성하면서 추가로 헌법 및 국회법을 위반함으로써 청구인들에 대한 권한침해 사유를 가중시킨 것이므로, 그 헌법 위반 사유가 중대하다.
2) 입법, 행정, 사법으로 분립된 권력은 서로 다른 형태와 경로로 국민으로부터 민주적 정당성을 부여받는데, 행정부 및 사법부에 소속된 기관을 포함하는 모든 국가기관이 입법부인 국회가 제ㆍ개정한 법률을 준수해야 하는 근본적인 근거는, 국민이 직접 선출한 국회의원으로 구성된 회의체인 국회가 다양한 의견을 수렴하고 합리적인 토론을 거쳐 다수결원칙 등 민주주의원리에 부합하는 의사결정 방식으로 법률을 제정 또는 개정했다는 점에 있다. 그런데 헌법 제49조의 다수결원칙 위반과 같이 입법절차상 법위반의 정도와 내용이 의회입법의 우위의 근본적인 근거를 훼손할 정도의 중대한 헌법 위반에 이르렀다면, 그러한 입법행위로 국회 밖의 행정부나 사법부에 소속된 국가기관의 권한을 제한하는 것을 정당화할 헌법상 근거가 없게 된다.
또한, 검사는 법률이 유효하면 그대로 형사사법절차에 적용하여 집행하여야만 하는 준사법기관이므로, 위헌적 입법행위로써 검사의 직무상 권한을 제한함에 따라 형사절차상 기본권을 침해하게 된다면, 그러한 입법행위의 결과인 개정 법률의 효력이 지속되는 한 언제든 국민 개개인의 기본권이 침해되는 상황이 발생할 수 있다.
따라서 입법행위의 절차가 의회입법의 우위의 근본적인 근거를 훼손한 경우에는 위헌적 입법행위의 결과인 개정 법률의 효력을 유지하여 국회 밖의 국가기관으로 하여금 후속 입법이 있을 때까지 해당 법률을 그대로 준수하라고 할 수는 없다. 또한, 이러한 경우 위헌적 입법행위로 인한 기본권 침해 또는 그 현저한 위험이 확인되었음에도 국민 개개인으로 하여금 국회의 후속 입법이 있을 때까지 이를 감수하라고 할 수도 없다. 이러한 경우에는 권한침해확인결정에 그치고 침해의 원인이 된 입법행위를 실효시키지 않으면, 손상된 헌법적 권한질서를 회복하기 어렵다.
피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 국회에서 이 사건 검찰청법 및 형사소송법의 법률안을 확정하는 종국적인 의결에 관한 것으로, 그 행위에 존재하는 중대한 권한침해 사유는 사법경찰관의 불송치결정에 대한 고발인의 이의신청권을 배제하는 내용의 이 사건 형사소송법 수정안을 국회법 제95조 제5항의 수정동의 요건에 반하여 상정하는 등 법률안의 주요 내용의 성립과 밀접한 관련이 있는 것이었으므로, 이러한 권한침해 사유가 없었다면 이 사건 검찰청법 및 형사소송법의 주요 내용이 성립될 수 없었다.
그런데 이 사건 검찰청법 및 형사소송법의 주요 내용은 국회 밖의 국가기관인 검사 및 법무부장관의 권한을 제한하며, 이와 밀접하게 관련된 형사절차상 국민 개개인의 기본권을 제한하는 것이고, 나아가 감사원과 선거관리위원회가 그 관장 사무의 영역에서 고발 등을 통하여 위법 여부를 감시하는 권한, 법원이 재정신청제도를 통하여 소추 및 수사기능을 사법적으로 통제하는 권한에도 영향을 미치는 것이다.
이처럼 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 의회제도를 보장하는 헌법적 가치를 본질적으로 훼손한 중대한 하자가 있으며, 이로써 국회 밖의 국가기관의 권한 및 국민의 기본권을 침해하고 헌법상 독립된 국가기관들 상호간의 견제 기능도 제한하는 입법을 가능케 하였으므로, 그 효력을 부인하지 않고 손상된 헌법상 권한질서를 회복하기는 어렵다.
3) 한편, 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 입법절차의 일부에 해당하는 행위로서, 그 상대방은 청구인들 및 청구인들 이외의 국회의원들인데, 그 효력이 개별 국회의원에 따라 달라질 수는 없다. 또 의결정족수 충족에 관한 중대한 위헌 사유로 가결선포행위의 효력을 부인하면서 의결된 법률안을 공포하는 대통령과 같이 입법과정에 관여하는 다른 국가기관과의 관계에서는 그 의결의 효력이 그대로 유지되도록 하기도 어렵다.
그러므로 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위의 효력을 부인하는 형성적 결정으로는, 그 행위의 성질상 무효확인결정만 할 수 있을 뿐, 헌법재판소법 제67조 제2항의 적용을 고려한 취소결정은 할 수 없다고 할 것이다.
4) 이러한 사정들을 종합하여 볼 때, 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위에 대해서는, 국회의 입법관련 행위임에도 불구하고 의회제도를 보장하는 헌법적 가치를 본질적으로 부인하는 중대한 하자가 존재하여 피청구인의 정치적 형성권을 존중하거나 피청구인에게 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없으므로, 손상된 헌법상 권한질서를 회복하기 위하여 예외적으로 그 효력을 소멸시키는 형성적 결정을 할 수밖에 없으며, 그 행위의 성질상 헌법재판소법 제67조 제2항의 적용을 고려한 취소결정은 어려우므로, 무효확인결정을 하여야 할 것이다.
(라) 결론
그렇다면 피청구인들의 이 사건 각 가결선포행위에 대해서는 국회의 입법관련 행위이지만, 예외적으로 손상된 헌법상 권한질서를 회복하고 이를 통해 국가기능의 수행을 원활히 하도록 하기 위하여 부득이 그 행위의 무효를 확인할 수밖에 없다.
5. 결론
청구인들의 이 사건 심판청구 중 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위에 대한 권한침해확인청구에 관하여는 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 인용의견, 재판관 이미선의 인용의견, 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 기각의견으로 나뉘었고, 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인청구에 관하여는 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 기각의견, 재판관 이미선의 기각의견, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 인용의견, 재판관 이선애의 인용의견으로 나뉘었다.
또한 청구인들의 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위에 대한 권한침해확인청구에 관하여는 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 기각의견, 재판관 이미선의 기각의견, 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 인용의견으로 나뉘었고, 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인청구에 관하여는 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 기각의견, 재판관 이미선의 기각의견, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 인용의견, 재판관 이선애의 인용의견으로 나뉘었다.
그러므로 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위는 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다 할 것이므로 이에 대한 권한침해확인청구는 이유 있어 이를 인용하고, 청구인들의 피청구인 법사위 위원장의 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인청구 및 피청구인 국회의장에 대한 심판청구는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선