헌재 2023. 10. 26. 2020헌바310 [합헌]
출처
헌법재판소
산업재해보상보험법 제59조 제3항 위헌소원
[2023. 10. 26. 2020헌바310]
판시사항
장해보상연금 수급권자의 의사나 귀책사유 없이 요양 종결 후 상당한 기간이 경과한 후에 장해급여를 청구한 경우에도 예외 없이 장해등급 재판정을 1회 실시하도록 한, 산업재해보상보험법 제59조 제3항 중 장해등급의 재판정에 관한 ‘1회 실시하되’ 부분이 장해급여 수급권자의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
장해급여는 장해상태에 따른 노동력 상실 또는 감소에 관한 손해배상 또는 손실보상적 급부의 성격을 가진다. 장해등급 재판정 제도는 장해급여의 요건이 되는 장해등급을 적정하게 결정하기 위한 것이므로, 장해등급 결정이 수급권자의 귀책사유 없이 상당한 기간 늦어진 경우 재판정을 면제하지 않았다고 하여 적정 수준의 손해배상 또는 손실보상적 급부의 범위를 설정하는 데 불합리한 제한이 있다고 보기 어렵다. 장해등급의 재판정을 1회만 실시하도록 한 것은 장해급여 수급권자의 지위에 안정을 기하려는 것이고, 재판정 실시 결과 최종적인 장해등급이 수급권자에게 불리하게 정해진 경우에 이의가 있는 수급권자는 심사 및 재심사 청구, 행정소송으로 불복할 수 있다는 점에서도, 합리성이 인정된다. 따라서 심판대상조항은 합리적인 입법형성의 범위를 넘어 장해급여 수급권자의 재산권을 침해하지 않는다.
심판대상조문
산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정된 것) 제59조 제3항 중 장해등급의 재판정에 관한 ‘1회 실시하되’ 부분
참조조문
헌법 제23조 제1항, 제34조 제1항
구 산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정되고, 2020. 5. 26. 법률 제17326호로 개정되기 전의 것) 제59조 제1항
산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정된 것) 제59조 제2항
산업재해보상보험법 시행령(2010. 11. 15. 대통령령 제22492호로 개정된 것) 제56조 제1항
참조판례
헌재 2009. 5. 28. 2005헌바20등, 판례집 21-1하, 446, 458-459, 467-468
헌재 2014. 6. 26. 2012헌바382등, 판례집 26-1하, 532, 545
당사자
청 구 인 임○○
대리인 법무법인 서인 담당변호사 황병기
당해사건 대법원 2020두33855 장해등급결정처분취소
주문
산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정된 것) 제59조 제3항 중 장해등급의 재판정에 관한 ‘1회 실시하되’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가. 청구인은 2010. 4. 8. 오토바이로 출근 중 트럭과 충돌하는 사고로 비장손상, 좌측 상완골 간부 분쇄골절 등의 상병(傷病)이 발생하였고, 이것이 업무상 재해에 해당한다는 이유로 근로복지공단에 요양신청을 하였으나, 근로복지공단은 2010. 9. 3. 요양불승인처분을 하였다.
나. 청구인은 근로복지공단을 상대로 위 요양불승인처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 2011. 11. 18. 청구기각판결이 선고되었다(서울행정법원 2011구단12224). 이에 청구인이 항소하였고, 항소심 법원은 2012. 7. 6. 항소를 인용하여 제1심 판결을 취소하고 근로복지공단의 위 요양불승인처분을 취소하는 판결을 선고하였으며(서울고등법원 2011누43821), 이에 대하여 근로복지공단이 상고하였으나 2012. 10. 25. 기각되어 확정되었다(대법원 2012두16879).
다. 이후 근로복지공단은 청구인에 대하여 소급하여 2010. 4. 8.부터 2011. 4. 12.까지를 요양기간으로 하는 요양을 승인하였고, 청구인은 근로복지공단에 장해급여를 청구하여 2013. 9. 10. 장해등급 조정 제7급(왼쪽 어깨관절 제12급, 비장결손 제8급) 결정을 받았다.
라. 이후 청구인은 산업재해보상보험법 제59조에 따라 2015. 9. 22. 근로복지공단에 장해등급 재판정을 신청하였는데, 재판정 결과 왼쪽 어깨관절에 대하여 장해등급 기준미달 판정을 받으면서 비장결손에 대한 장해만 인정되어 2015. 12. 15. 장해등급 제8급 결정을 받았다. 청구인은 근로복지공단에 심사 청구를 하였으나 기각되었고, 다시 산업재해보상보험재심사위원회에 재심사 청구를 하였으나 기각되었다.
마. 청구인은 근로복지공단을 상대로 위 장해등급재판정결정처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 2018. 3. 29. 청구기각판결이 선고되었다(서울행정법원 2016구단64657). 이에 청구인이 항소하였으나 2020. 2. 5. 기각되었으며(서울고등법원 2018누42001), 상고하였으나 2020. 5. 14. 심리불속행 기각되어 확정되었다(대법원 2020두33855).
바. 청구인은 위와 같은 근로복지공단의 2015. 12. 15.자 장해등급재판정결정처분에 대한 취소소송의 상고심 계속 중인 2020. 2. 27. 장해등급의 재판정을 1회 실시하도록 한 산업재해보상보험법 제59조 제3항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2020. 5. 14. 기각되자(대법원 2020아533), 2020. 6. 1. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 소송 등의 사유로 장해보상연금 수급권자의 의사나 귀책사유 없이 요양종결 후 상당한 기간이 경과한 후에야 비로소 장해급여를 청구할 수밖에 없었던 경우에도 예외 없이 장해등급의 재판정을 1회 실시하도록 한 것이 위헌이라고 다투므로, 이 사건 심판대상은 산업재해보상보험법 제59조 제3항 가운데 장해등급의 재판정 횟수를 1회로 정한 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정된 것) 제59조 제3항 중 장해등급의 재판정에 관한 ‘1회 실시하되’ 부분이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정된 것)
제59조(장해등급등의 재판정) ③ 제1항과 제2항에 따른 장해등급등 재판정은 1회 실시하되 그 대상자ㆍ시기 및 재판정 결과에 따른 장해급여 또는 진폐보상연금의 지급 방법은 대통령령으로 정한다.
[관련조항]
구 산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정되고, 2020. 5. 26. 법률 제17326호로 개정되기 전의 것)
제59조(장해등급등의 재판정) ① 공단은 장해보상연금 또는 진폐보상연금 수급권자 중 그 장해상태가 호전되거나 악화되어 이미 결정된 장해등급 또는 진폐장해등급(이하 이 조에서 “장해등급등”이라 한다)이 변경될 가능성이 있는 자에 대하여는 그 수급권자의 신청 또는 직권으로 장해등급등을 재판정할 수 있다.
산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정된 것)
제59조(장해등급등의 재판정) ② 제1항에 따른 장해등급등의 재판정 결과 장해등급등이 변경되면 그 변경된 장해등급등에 따라 장해급여 또는 진폐보상연금을 지급한다.
산업재해보상보험법 시행령(2010. 11. 15. 대통령령 제22492호로 개정된 것)
제56조(장해등급등의 재판정 시기 등) ① 법 제59조에 따른 장해등급등의 재판정은 장해보상연금 또는 진폐보상연금의 지급 결정을 한 날을 기준으로 2년이 지난 날부터 1년 이내에 하여야 한다.
3. 청구인의 주장
장해보상연금 수급권자 본인의 의사나 귀책사유 없이 요양종결 후 상당한 기간이 경과한 후에야 비로소 장해보상을 청구할 수밖에 없었던 경우, 최초의 장해등급 결정 및 그 재판정 시기가 늦어짐으로 인하여 불리하게 장해등급이 결정될 것이 예상됨에도, 이를 고려한 재판정의 면제 등과 같은 예외를 두지 않고 일률적으로 1회 재판정을 받도록 한 것은 평등원칙, 재산권보장의 원칙, 과잉금지원칙에 위배된다.
4. 판단
가. 장해등급 재판정 제도의 취지
산업재해보상보험법(이하 연혁과 상관없이 ‘산재보험법’이라 한다)의 장해급여는 업무상의 사유에 따른 부상 또는 질병이 완치되거나 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없고 그 증상이 고정된 상태인 ‘치유’를 전제로, 정신적 또는 육체적 훼손으로 인하여 노동능력이 상실되거나 감소된 상태인 ‘장해’가 남아 있을 것을 지급의 요건으로 한다(산재보험법 제5조 제4호, 제5호, 제57조 제1항).
장해급여 산정의 기초가 되는 장해등급의 판정은 원칙적으로 요양이 끝나고 증상이 고정된 후 장해가 남는 것을 전제로 하지만(산재보험법 시행규칙 제46조 제10항 참조), 장해의 종류에 따라서는 신경ㆍ정신장해, 관절기능장해, 척추신경근장해 등 변경 가능성이 있는 장해가 있을 수 있다.
장해등급 재판정 제도는 장해보상연금 수급권자 중 장해상태가 호전되거나 악화되어 이미 결정된 장해등급이 변경될 가능성이 있는 사람에 대하여 수급권자의 신청 또는 근로복지공단의 직권으로 장해등급을 재판정할 수 있도록 하고, 재판정 결과 장해등급이 변경되면 그에 따라 장해급여를 지급하도록 한 제도이다(산재보험법 제59조).
나. 이 사건의 쟁점
(1) 산업재해보상보험(이하 ‘산재보험’이라 한다) 제도는 국가가 사회보장정책의 일환으로 실시하고 있는 사회보험제도이므로, 산재보험수급권은 기본적으로 ‘사회보장수급권’의 성격을 가지고 있고, 그 수급요건ㆍ수급권자의 범위ㆍ급여금액 등 구체적인 내용은 법률에 의하여 비로소 확정된다. 다만, 일정한 법정요건을 갖춰 발생한 산재보험수급권은 구체적인 법적 권리로 보장되고, 그 성질상 경제적ㆍ재산적 가치가 있는 공법상의 권리로서 헌법상 재산권의 보호대상에 포함된다(헌재 2009. 5. 28. 2005헌바20등; 헌재 2014. 6. 26. 2012헌바382등 참조). 특히, 장해급여는 본질적으로 소득재분배를 위한 것이 아니고 손해배상 내지 손실보상적 급부인 점에서 산재보험의 두 가지 성격 중 사회보장적 급부로서의 성격은 상대적으로 약하고 재산권적인 보호의 필요성은 보다 강하다고 볼 수 있어 다른 사회보험수급권에 비하여 보다 엄격한 보호가 필요하다(헌재 2009. 5. 28. 2005헌바20등 참조).
장해등급의 재판정 제도는 한 번 결정된 장해등급을 다시 판정하고 그 결과에 따라 이미 법정요건을 갖추어 구체적 권리로 부여된 장해급여 수급권의 내용을 재판정 이후부터 변경하는 것이므로, 심판대상조항에 따라 재판정을 1회 실시한 결과 장해등급이 수급권자에게 불리하게 변경될 경우 재산권 침해 여부가 문제 될 수 있다.
청구인은 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반한다고 하는데, 이는 재산권 침해 여부를 심사하는 기준에 관한 주장에 해당한다. 그런데 장해급여 수급권의 재산권적 성격이 강하여 보다 엄격한 보호가 필요하다고 하더라도 그 사회보장수급권적 성격을 배제할 수 없고, 장해급여 수급요건의 구체적인 내용은 법률에 의하여 비로소 정해지는 것이므로, 그 형성에 관해서는 일반적인 재산권에 비하여 입법자에게 상대적으로 넓은 재량이 허용된다고 볼 수 있다. 또한, 장해등급 재판정 제도는 재판정 절차 이전에 이미 확정되어 이행기가 도래한 장해보상연금청구권의 내용을 소급적으로 변경하는 것이 아니다. 따라서 장해급여의 요건 중 장해등급을 판정하는 절차와 관련된 이 사건의 경우 재산권 침해 여부의 심사는 합리적인 입법형성의 범위를 넘어선 것인지 여부를 기준으로 판단하여야 한다.
(2) 청구인은 심판대상조항에서 소송 등의 사유로 장해급여 수급권자의 귀책사유 없이 최초의 장해등급 결정이 늦어진 경우와 그러한 사정이 없이 요양 종결 후 장해등급이 결정된 경우를 구분하지 않고 재판정 면제와 같은 예외 규정 없이 일률적으로 장해등급 재판정을 1회 실시하도록 하는 것이 불합리한 차별이라고 주장한다. 그런데 위와 같은 사정은 우연적인 것일 뿐 심판대상조항에서는 장해등급 재판정 시기와 관련하여 아무런 차별을 예정하고 있지 아니하다. 위 주장은 수급권자의 귀책사유 없이 장해등급 결정이 늦어진 경우 등에는 재판정을 면제함으로써 장해급여 수급권을 보호해 달라는 취지로서 재산권 침해 주장과 달리 볼 것이 아니므로, 이에 대해서는 따로 판단하지 않기로 한다.
다. 재산권 침해 여부
(1) 장해급여는 업무상의 사유에 따른 부상, 질병이 완치되거나 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없고 그 증상이 고정된 상태에 이른 ‘치유’를 전제로, 정신적 또는 육체적 훼손으로 인하여 노동능력이 상실되거나 감소된 상태인 ‘장해’가 남아 있을 것을 요건으로 한다(산재보험법 제5조 제4호, 제5호, 제57조 제1항). 그래서 장해등급의 판정도 요양이 끝나고 증상이 고정되는 것을 전제로 하지만, 증상이 고정된 상태를 판단하는 데에는 의학적 예측이 필요하고(산재보험법 시행규칙 제46조 제10항 참조) 장해의 종류에 따라서는 변경 가능성이 있는 경우도 있으므로, 장해급여의 수준을 적정하게 정하기 위해서는 한 번의 장해등급 판정 절차로 충분하지 않을 수 있다. 장해등급 재판정 제도는 이러한 사정을 고려하여 변경 가능성이 있는 종류의 장해에 대하여 한 번 결정된 장해등급을 일정한 기간이 지난 뒤에 다시 판정하는 제도이다. 이는 장해급여를 장해상태에 걸맞게 지급함으로써 궁극적으로 산재보험제도의 공정성 확보 및 산재보험재정의 안정적 운용에 기여하려는 것으로 볼 수 있다.
장해급여 수급권은 장해상태에 따른 노동력 상실 또는 감소에 관한 손해배상 또는 손실보상적 급부의 성격을 가지는바, 장해등급 재판정 제도는 장해급여의 요건이 되는 장해등급을 되도록 적정하게 결정하기 위한 것이므로, 최초의 장해등급 결정이 수급권자의 귀책사유 없이 상당한 기간 늦어진 경우 재판정을 면제하지 않았다고 하여 적정 수준의 손해배상 또는 손실보상적 급부의 범위를 설정하는 데 불합리한 제한이 생긴다고 보기 어렵다.
(2) 장해등급의 재판정은 이미 결정된 장해등급에 따른 장해급여 수급권의 내용을 재판정 이후부터 변경하거나 제한하는 것이므로, 재판정 결과 장해등급이 불리하게 변경되면 장해보상연금 수급권이 최종적으로 제한 또는 축소되는 결과가 초래될 수 있다. 또한, 이미 결정된 장해등급에 따른 장해급여 수급권의 내용이 장해등급의 재판정 절차로 인해 자주 변경된다면 수급권자의 지위가 불안정해질 수 있다. 심판대상조항에서 장해등급의 재판정을 1회만 실시하도록 한 것은 위와 같은 점들을 고려하여 장해급여 수급권자의 지위에 안정을 기하려는 것으로 합리성이 인정된다.
나아가 재판정 실시 결과 최종적인 장해등급이 수급권자에게 불리하게 정해진 경우에 이의가 있는 수급권자는 근로복지공단에 대한 심사 청구, 산업재해보상보험재심사위원회에 대한 재심사 청구, 행정소송 등으로 불복할 수도 있으므로, 이 점에서도 수급권자의 재산권에 대한 제한이 합리적인 범위를 넘어섰다고 보기 어렵다.
(3) 장해등급 재판정의 전제가 되는 장해상태의 변경은 증상의 호전과 악화를 불문하고, 실제로 증상이 호전될 것인지 악화될 것인지, 그 변경의 속도가 어떠할 것인지는 재판정 이전에는 알 수 없다. 이에 따라 장해급여 수급권자의 귀책사유 없이 최초의 장해등급 결정이 상당한 기간 늦어지고 재판정의 결과 수급권자에 불리하게 장해가 판정되는 경우가 있다고 하더라도, 재판정으로 결정된 장해등급에 따라 장해급여를 지급하도록 한 입법이 불합리하다고 보기는 어렵다.
(4) 따라서 심판대상조항은 합리적인 입법형성의 범위를 넘어 장해급여 수급권자의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미