헌재 2024. 4. 25. 2020헌마1028 [기각,각하]
출처
헌법재판소
감염병의 예방 및 관리에 관한 법률
제2조 제15호 위헌확인 등
[2024. 4. 25. 2020헌마1028]
판시사항
1. 코로나19 검사 권고 통지를 하기 위하여 기지국 접속자 조회를 통해 이태원 클럽 주변을 방문한 자의 개인정보를 수집한 피청구인의 행위(이하 ‘이 사건 정보수집’이라 한다)를 다투는 청구의 권리보호이익을 인정할 수 있는지 여부(소극)
2. 감염병 전파 차단을 위한 개인정보 수집의 수권조항인 구 감염병예방법 제76조의2 제1항 제1호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인의 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1. 이 사건 심판청구 당시 이미 이 사건 정보수집은 종료되었고 해당 정보는 모두 파기되었으므로 원칙적으로 권리보호이익이 없고, 처분의 근거조항인 이 사건 심판대상조항에 관하여 판단하는 이상, 반복가능성을 이유로 이 사건 정보수집에 대해 별도의 심판청구 이익을 인정할 실익이 없다.
심판대상조항을 근거로 인적사항에 관한 정보를 수집하면서 특정 시간의 특정 기지국 접속자와 같은 조건을 부과하는 방법으로 위치정보까지 함께 파악하는 것이 허용되는지 여부에 대한 의문이 있을 수 있으나, 이는 법률에 의하여 부여받은 피청구인의 권한의 범위와 한계를 정하는 문제로서, 개별 사안의 구체적인 사실관계에 따른 법률의 해석과 적용의 문제이므로, 헌법적 해명이 긴요한 사항이 아니다. 따라서 이 사건 정보수집에 관한 청구의 심판이익이 인정되지 않는다.
2. 심판대상조항은 보건당국이 전문성을 가지고 감염병의 성질과 전파정도, 유행상황이나 위험정도, 예방 백신이나 치료제의 개발 여
부 등에 따라 정보 수집이 필요한 범위를 판단하여 정보를 요청할 수 있도록 하여 효과적인 방역을 달성할 수 있도록 한다. 또한 정보수집의 목적 및 대상이 제한되어 있고, 관련 규정에서 절차적 통제장치를 마련하여 정보의 남용 가능성을 통제하고 있다. 심판대상조항은 감염병이 유행하고 신속한 방역조치가 필요한 예외적인 상황에서 일시적이고 한시적으로 적용되는 반면, 인적사항에 관한 정보를 이용한 적시적이고 효과적인 방역대책은 국민의 생명과 건강을 보호하고 사회적ㆍ경제적인 손실 방지를 위하여 필요한 것인 점에서 그 공익의 혜택 범위와 효과가 광범위하고 중대하다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 개인정보자기결정권을 침해하지 않는다.
심판대상조문
구 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 3. 4. 법률 제17067호로 개정되고, 2020. 8. 11. 법률 제17472호로 개정되기 전의 것) 제76조의2 제1항 제1호
참조조문
헌법 제37조 제2항
감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 3. 4. 법률 제17067호로 개정된 것) 제2조 제15의2호, 제76조의2 제1항, 제2항
참조판례
1. 헌재 1992. 1. 28. 91헌마111, 판례집 4, 51, 56 헌재 1997. 3. 27. 92헌마273, 판례집 9-1, 337, 342 헌재 2005. 10. 27. 2005헌마126, 판례집 17-2, 332, 335 헌재 2018. 6. 28. 2012헌마538, 판례집 30-1하, 596, 604
당사자
청 구 인 최○○
대리인 법무법인 다산 담당변호사 조지훈 외 1인
법무법인 이공
담당변호사 허진민 외 4인
변호사 김가연 외 5인
피청구인 질병관리청장
대리인 정무법무공단 담당변호사 김승아 외 2인
주문
1. 구 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 3. 4. 법률 제17067호로 개정되고, 2020. 8. 11. 법률 제17472호로 개정되기 전의 것) 제76조의2 제1항 제1호에 대한 심판청구를 기각한다.
2. 청구인의 나머지 심판청구를 각하한다.
이유
1. 사건개요
가. 2020. 5.경 이태원 코로나19 집단감염 상황
(1) 코로나바이러스감염증-19(이하 ‘코로나19’라 한다)는 2019년 12월 중국 우한에서 처음 보고된 호흡기 감염병으로서, 2020. 1. 20. 우리나라에서 첫 환자가 발생한 이후 2022. 4. 24.까지 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’(이하 ‘감염병예방법’이라 한다) 상 제1급감염병으로 관리되었다.
2020. 4. 30. 기준으로 우리나라 총 누적 확진자 수는 10,765명이었고, 이 중 9,059명은 격리해제된 상태였다. 당일 신규 확진자는 4명, 격리해제는 137명 증가하여, 서울을 포함한 전국 지역에서 격리 중 환자는 감소하는 추세였다.
2020. 5. 3. 코로나19 중앙재난안전대책본부는 ‘사회적 거리 두기’ 조치를 연장한 2020. 4. 19. 이후 약 2주 동안 신규 확진 환자 수, 집단 발생 건수, 감염 경로 불명 비율, 방역망 내 관리 비율(신규 확진자 중 자가격리 상태에서 확진된 사람의 비율)이 안정화되어, 사회적 거리두기를 종료하고 5월 6일부터 보다 완화된 ‘생활 속 거리 두기’ 조치로 이행한다고 발표하였다.
(2) 그런데 2020. 4. 30.부터 5. 5.까지의 연휴 이후 2020. 5. 7. 용인에서 감염자가 발생하였는데, 해당 감염자(이하 ‘용인 감염병환자’라 한다)는 연휴기간 동안 서울 이태원 소재 클럽 등을 방문한 것으로 확인되어 정부가 이태원 지역을 중심으로 한 집단감염을 관리하기 시작하였다.
2020. 5. 8. 기준으로 위 용인 감염병환자와 관련하여 지인 1명, 동료 1명, 이
태원 관련 12명의 감염이 확인되어 감염병환자들의 직장 및 방문한 식당ㆍ숙박시설ㆍ클럽 등에서 추가 접촉자 파악과 감염원에 대한 역학조사가 진행되었다. 2020. 5. 8. 보건복지부 질병관리본부는 ‘2020. 5. 2. 새벽 용산구 이태원 업소(○○ 0:00～3:30, □□ 01:00～01:40, △△ 03:30～03:50)를 방문한 자’는 병원체에 노출되었을 가능성이 높으므로 외출을 자제하고 보건소나 1339에 이태원 업소 방문사실을 신고하여 보건소의 조치사항에 따라 선별진료소에서 진단검사를 받을 것을 요청하고, 2020. 5. 2. 새벽 0시에서 4시 사이에 상기 3개 업소가 아닌 이태원 유흥시설(클럽ㆍ주점)을 방문한 자 중 의심증상이 있는 경우에도 진단검사를 받을 필요가 있다고 발표하였다.
이태원을 중심으로 집단감염이 확산되면서 보건복지부 질병관리본부의 검사 요청범위도 점차 확대되었는데, 2020. 5. 9.에는 ‘4. 29. 22:00부터 5. 6. 새벽까지 용산구 이태원 소재 클럽’을 방문한 자의 보건소나 1339 신고를 요청하였고, 4월 말부터 클럽ㆍ주점과 같이 밀폐된 공간에서 불특정 다수와 밀접 접촉을 한 경우 의심증상이 있으면 진단검사를 받을 것을 요청하였다. 2020. 5. 11.에는 위 진단검사 대상자의 범위를 ‘4. 24.부터 5. 6.까지 서울 이태원 소재 유흥시설(클럽ㆍ주점 등)을 방문한 자’로 확대하였다.
2020. 5. 7. 이태원 지역 첫 감염자 확인 이후 5. 15.까지 이태원 집단감염과 관련된 누적 확진자 수는 꾸준히 증가해 총 153명으로 늘어났다.
나. 기지국 접속자 정보요청 및 회신
서울특별시장은 2020. 5. 12. 질병관리본부장에 대하여 ‘코로나-19 감염병 전파예방을 위한 자료제공 요청’ 공문을 보내어, 최근 수도권지역 지역사회 집단감염에 대응한 방역조치의 일환으로 감염병예방법 제76조의2 제1항의 규정에 따라 감염이 우려되는 장소를 방문한 사람들의 정보를 통신사 등으로부터 제공받고자 하니, 통신사에서 자료가 제공될 수 있도록 협조하여 줄 것을 요청하였다. 요청자료는 코로나19 감염 우려지역 방문자 현황자료로서, ‘요청기간 2020. 4. 29. 20:00 ～ 5. 5. 08:00 (단, 5. 3. 20:00 ～ 5. 4. 08:00 제외)’, ‘제공요청정보: 해당기간 중 다음 업소 부근 기지국 접속자 정보 <날짜별 이름 및 전화번호> ▽▽(용산구 (주소 생략)), 체류시간 (30분 이상)’, ‘회신처(동시 회신) 보건복지부, 서울특별시청 질병관리과’였다.
위 요청에 따라 질병관리본부장은 2020. 5. 13. 에스케이텔레콤(SKT), 케이티(KT), 엘지유플러스(LGU+)에 대하여 ‘코로나19 감염병 확산 예방을 위한 자료 제공 수정요청’ 공문을 보내어, 수도권지역에서 지역사회 집단감염 사례
등이 지속적으로 발생함을 이유로 감염병예방법 제76조의2 제1항의 규정에 따른 자료요청을 하였다. 요청자료는 코로나19 감염 우려지역 방문자 현황자료로서, ‘요청기간: ’20. 4. 29. 20:00 ～ ’20. 5. 5. 08:00 (단, 5.3. 20:00 ～ 5.4. 08:00 제외)’, ‘요청정보: 해당 기간 중 다음 업소 부근 기지국 접속자 정보 <날짜별 이름 및 전화번호> ※다음 업소 부근에서 체류시간 30분 이상인 경우 해당. ▽▽ (용산구 (주소 생략))’, ‘회신처(동시 회신) 질병관리본부, 서울특별시청 질병관리과’이었다.
위 전기통신사업자들은 2020. 5. 13. 질병관리본부장에게 ‘▽▽’ 부근 기지국 접속자 정보(날짜별 이름 및 전화번호)를 회신하였고, 질병관리본부장은 이를 서울특별시장에게 전달한 후 해당 정보를 모두 파기하였다.
다. 기지국 접속자 정보의 이용 및 이 사건 심판청구
서울특별시장은 위와 같이 회신 받은 정보를 토대로 코로나19 진단검사를 독려하는 통지를 발송하였다. 청구인은 2020. 5. 16. 19:00경 서울특별시를 나타내는 ‘02-120’ 번호가 발송한 MMS 문자를 수신하였고, 그 내용은 ‘4. 24. 부터 이태원 주변에 있던 분들에게 안내드리며, 현재 코로나 사태로 인하여 해당 기간 내에 이태원을 방문한 사람의 경우 즉시 선별진료소를 방문하여 검사를 받을 것을 권고한다’는 것이었다.
청구인은 2020. 4. 29. 18:00경 이태원 지역 식당(◇◇ 이태원점, 서울시 용산구 (주소 생략) 소재) 및 주점(◎◎, 서울시 용산구 (주소 생략) 소재)에서 식사를 한 후 귀가했을 뿐, 위 코로나19 감염병환자가 방문하였던 클럽이나 인근 클럽을 방문하지 않았음에도 감염병의심자로 분류되어 개인정보가 수집된 것에 대한 문제를 제기하면서 보건당국 등이 2020. 5. 12. 기지국 관련 정보를 요청하고 처리한 행위와 그 근거조항인 감염병예방법 제76조의2 제1항, 제2항, 제2조 제15의2호가 자신의 개인정보자기결정권, 사생활의 비밀과 자유, 통신의 비밀과 자유, 일반적 행동자유권, 평등권을 침해한다고 주장하며 2020. 7. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 보건당국 등이 청구인의 기지국 접속정보를 처리한 행위와 그 행위의 근거가 되는 감염병예방법 제76조의2 제1항, 제2항, 제2조 제15의2호에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다.
가. 이 사건 청구인에 대한 정보수집과 이용은 (i) 2020. 5. 12. 서울특별시장의 질병관리본부장에 대한 정보수집 협조요청에 따라, (ii) 2020. 5. 13. 질병관
리본부장이 KT, SKT, LGU+에 대하여 ‘▽▽’ 부근에서 ’20. 4. 29. 20:00 ～ ’20. 5. 5. 08:00 (단, 5.3. 20:00～5.4. 08:00 제외) 기간 동안 체류시간 30분 이상인 기지국 접속자 정보(날짜별 이름 및 전화번호)를 질병관리본부 및 서울특별시청 질병관리과에 회신하도록 요청한 행위와, 그에 따라 (iii) KT, SKT, LGU+가 회신한 정보를 질병관리본부장이 서울특별시장에 전달한 행위, (iv) 2020. 5. 16. 서울특별시장이 위 정보를 이용하여 코로나19 검사 권고 문자 전송에 사용한 행위로 구성된다.
그런데 서울특별시장의 질병관리본부장에 대한 정보수집 협조요청은 기관 간 협조요청에 불과하여 청구인의 법적 지위에 변화를 가져오는 것이 아니고, 청구인의 주장을 살펴보더라도 청구인이 이러한 정보수집 협조요청을 다투고 있지 아니하므로 심판대상에서 제외한다. 또한, 청구인은 본인의 동의 없이 기지국 접속정보를 수집한 행위로 인한 기본권 침해를 다투고 있으므로, 질병관리본부장이 전기통신사업자들에 대하여 해당 정보를 요청하여 수집한 부분으로 심판대상을 한정한다. 청구인은 이러한 정보수집 이후의 정보 전달과 이용에 대하여 독자적인 위헌 주장을 하고 있지 않으므로 해당 부분은 심판대상에서 제외한다. 따라서 청구인에 대한 정보수집과 이용에 관한 심판청구는 피청구인에 대한 심판청구 부분으로 한정한다.
나. 청구인은 감염병예방법 제76조의2 제2항도 심판대상에 포함하고 있으나, 청구인에 대한 정보수집은 감염병예방법 제76조의2 제1항에 근거한 것이고, 같은 법 제76조의2 제2항과 직접적인 관련성이 없어 위 조항은 심판대상에서 제외한다.
다. 또한, 이 사건에서 청구인의 인적사항에 관한 정보(이름 및 전화번호)가 요청ㆍ수집되었으므로 감염병예방법 제76조의2 제1항 중에서 인적사항에 관한 정보를 규정한 제1호로 심판대상을 한정한다.
라. 청구인은 감염병예방법 제2조 제15의2호 ‘감염병의심자’ 정의조항도 별도의 심판대상으로 삼고 있으나, 그 주장 내용은 감염병예방법 제76조의2에서 사용되는 ‘감염병의심자’의 불명확성 및 광범위성 등을 다투는 것이므로, 위 감염병예방법 제76조의2 제1항 제1호에서 사용된 개념을 검토하는 것으로 충분하여 감염병예방법 제2조 제15의2호를 별도의 심판대상으로 삼지 아니한다.
마. 그러므로 이 사건 심판대상은 ① 2020. 5. 13. 피청구인이 ‘코로나19 감염병 확산 예방을 위한 자료 제공 수정요청’(중앙방역대책본부-3926) 공문으로 KT, SKT, LGU+ 전기통신사업자들에 대하여 ‘▽▽ (용산구 (주소 생략))’ 부
근에서 2020. 4. 29. 20:00부터 2020. 5. 5. 08:00 (단, 5.3. 20:00～5.4. 08:00 제외)까지 기간 동안 체류시간 30분 이상인 기지국 접속자 정보(날짜별 이름 및 전화번호)를 질병관리본부 및 서울특별시청 질병관리과에 회신하도록 요청하여 이를 수집한 행위(이하 ‘이 사건 정보수집’이라 한다)와, ② 구 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 3. 4. 법률 제17067호로 개정되고, 2020. 8. 11. 법률 제17472호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 감염병예방법’이라 한다) 제76조의2 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 이 사건 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 3. 4. 법률 제17067호로 개정되고, 2020. 8. 11. 법률 제17472호로 개정되기 전의 것)
제76조의2(정보 제공 요청 및 정보 확인 등) ① 보건복지부장관 또는 질병관리본부장은 감염병 예방 및 감염 전파의 차단을 위하여 필요한 경우 관계 중앙행정기관(그 소속기관 및 책임운영기관을 포함한다)의 장, 지방자치단체의 장(「지방교육자치에 관한 법률」 제18조에 따른 교육감을 포함한다), 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관, 의료기관 및 약국, 법인ㆍ단체ㆍ개인에 대하여 감염병환자등 및 감염병의심자에 관한 다음 각 호의 정보 제공을 요청할 수 있으며, 요청을 받은 자는 이에 따라야 한다.
1. 성명, 「주민등록법」 제7조의2 제1항에 따른 주민등록번호, 주소 및 전화번호(휴대전화번호를 포함한다) 등 인적사항
[관련조항]
감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 3. 4. 법률 제17067호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
15의2. “감염병의심자”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람을 말한다.
가. 감염병환자, 감염병의사환자 및 병원체보유자(이하 “감염병환자등”이라 한다)와 접촉하거나 접촉이 의심되는 사람(이하 “접촉자”라 한다)
나.「검역법」 제2조제7호 및 제8호에 따른 검역관리지역 또는 중점검역관리지역에 체류하거나 그 지역을 경유한 사람으로서 감염이 우려되는 사람
다. 감염병병원체 등 위험요인에 노출되어 감염이 우려되는 사람
구 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 3. 4. 법률 제17067호로 개정되고, 2020. 8. 11. 법률 제17472호로 개정되기 전의 것)
제76조의2(정보 제공 요청 및 정보 확인 등) ① 보건복지부장관 또는 질병관리본부장은 감염병 예방 및 감염 전파의 차단을 위하여 필요한 경우 관계 중앙행정기관(그 소속기관 및 책임운영기관을 포함한다)의 장, 지방자치단체의 장(「지방교육자치에 관한 법률」 제18조에 따른 교육감을 포함한다), 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관, 의료기관 및 약국, 법인ㆍ단체ㆍ개인에 대하여 감염병환자등 및 감염병의심자에 관한 다음 각 호의 정보 제공을 요청할 수 있으며, 요청을 받은 자는 이에 따라야 한다.
2.「의료법」 제17조에 따른 처방전 및 같은 법 제22조에 따른 진료기록부등
3. 보건복지부장관이 정하는 기간의 출입국관리기록
4. 그 밖에 이동경로를 파악하기 위하여 대통령령으로 정하는 정보
② 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 감염병 예방 및 감염 전파의 차단을 위하여 필요한 경우 감염병환자등 및 감염병의심자의 위치정보를 「경찰법」 제2조에 따른 경찰청, 지방경찰청 및 경찰서(이하 이 조에서 “경찰관서”라 한다)의 장에게 요청할 수 있다. 이 경우 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 요청을 받은 경찰관서의 장은 「위치정보의 보호 및 이용 등에 관한 법률」 제15조 및 「통신비밀보호법」 제3조에도 불구하고 「위치정보의 보호 및 이용 등에 관한 법률」 제5조 제7항에 따른 개인위치정보사업자, 「전기통신사업법」 제2조 제8호에 따른 전기통신사업자에게 감염병환자등 및 감염병의심자의 위치정보를 요청할 수 있고, 요청을 받은 위치정보사업자와 전기통신사업자는 정당한 사유가 없으면 이에 따라야 한다.
3. 청구인의 주장
가. 이 사건 정보수집
질병관리본부장은 ‘감염병의심자’로 한정하여 정보요청을 하지 않고 자의적으로 정한 시간 및 장소 범위에 있었던 모든 이태원 체류자에 관한 인적사항을 요청하였으므로 이는 감염병예방법상 법적 근거가 있다고 볼 수 없고 법률유보원칙에 반한다.
이 사건 정보수집은 과잉금지원칙을 위배하여 청구인의 개인정보자기결정권, 통신의 자유, 사생활의 비밀과 자유, 일반적 행동자유권을 침해한다. 이 사건 정보수집은 이태원 지역을 방문한 자를 사회적 위험으로 간주하고 이들을 찾아내어 방역조치를 하기 위한 것인데, 이는 특정집단을 차별적으로 취급하는 것으로 목적의 정당성을 인정할 수 없다. 기지국 접속 사실만으로는 감염병의심자라고 단정할 수 없는바, 감염병의심자에 해당하지 않은 자에 대하여 광범위하게 정보를 수집한 것은 불합리하고 불공정한 수단으로서 수단의 적합성을 충족하지 못한다. 2주간 이태원 일대를 방문한 1만여 명의 개인정보를 취득한 점과 기지국 정보 처리행위를 심사하는 위원회를 두거나 지역 내 익명검사를 전면적으로 도입하는 등 자발적 참여를 통해 진단검사를 독려하는 대안이 있는 점을 고려할 때 침해의 최소성을 충족하지 못한다. 방역의 달성 정도가 불분명하고 개인을 감염병을 전파할 수 있는 위험으로 차별취급하여 공익을 해하고, 개인정보자기결정권 등을 중대하게 제한하여 법익의 균형성도 인정하기 어렵다.
나. 이 사건 심판대상조항
이 사건 심판대상조항 중 ‘감염병의심자’는 감염병예방법 제2조 제15의2호 정의에 따라 감염병환자등과 접촉한 모든 사람과 접촉이 의심되는 사람까지 광범위하게 포함하여 개인정보자기결정권의 침해 범위도 광범위하다. 법문언상 어느 정도의 접촉(접촉 시간, 장소, 형태, 마스크 착용 여부 등)이 있어야 감염병의심자에 해당하는지 최소한의 범위도 설정하지 않아, 행정주체의 자의적 판단에 따라 그 범위를 정할 수 있어 명확성원칙을 위배하고 개인정보자기결정권을 침해한다.
이 사건 심판대상조항은 과잉금지원칙도 위반하여 청구인의 개인정보자기결정권, 사생활의 비밀과 자유, 통신의 자유, 일반행동의 자유를 침해한다. 이 사건 심판대상조항은 감염병 전파 차단을 위해 감염자 및 감염의심자의 동선 및 피접촉자를 확인하기 위한 것으로 목적의 정당성은 일응 충족한다. 그러나 기지국 정보의 수집 및 처리가 감염병의 전파를 효율적으로 방지할 수 있는 수단임이 입증되지 않아 수단의 적합성을 인정할 수 없고, 기지국 정보수집 등 처리를 허용하는 추가적인 요건으로서 다른 방법으로 감염병 예방 및 전파 방지가 어려운 경우로 한정하거나, 법원의 허가나 전문가로 구성된 위원회의 심의를 요하는 등 기본권을 덜 제한하는 대안도 있으므로 침해의 최소성을 충족하지 못한다. 광범위하고 중대한 사익 침해가 있는 반면 공익에의 기여가 크지
않으므로 법익의 균형성도 충족하지 못한다.
다. 평등권 침해
이 사건 정보수집 및 이 사건 심판대상조항은, 청구인과 같이 감염병의심자로 분류될 수 없는 사람을, 이태원 지역 클럽에 방문한 감염병환자와 같은 시기 같은 클럽에 있는 밀접접촉자 등과 동일하게 취급하여 개인정보를 수집한 행위와 근거 조항이므로, 이는 본질적으로 다른 집단을 동일하게 취급하여 청구인의 평등권을 침해한다.
4. 이 사건 정보수집에 대한 판단
헌법소원제도는 국민의 기본권침해를 구제하기 위한 제도이므로 그 제도의 목적에 비추어 권리보호이익이 있는 경우에만 이를 제기할 수 있는 것인바, 권리보호이익은 헌법재판소의 결정 당시에도 존재하여야 하므로 헌법소원심판청구 당시 권리보호이익이 인정되더라도 심판계속 중에 사실관계 또는 법률관계의 변동으로 말미암아 청구인이 주장하는 기본권의 침해가 종료된 경우에는 원칙적으로 권리보호이익이 없게 되어 헌법소원이 부적법하게 된다(헌재 2002. 2. 28. 2001헌마207 참조).
피청구인은 2020. 5. 13. 이 사건 심판대상조항을 근거로 전기통신사업자들에게 청구인의 인적사항에 관한 정보를 요청하여 이를 제공받고 서울특별시장에게 전달한 후 해당 정보를 모두 파기하였다. 따라서 이 사건 심판청구 당시에 이미 이 사건 정보수집에 관한 주관적 권리보호이익은 소멸하였고 다만 예외적으로 심판청구이익을 인정할지 문제된다.
헌법소원제도는 개인의 주관적 권리구제뿐만 아니라 객관적 헌법질서를 보장하는 기능도 가지고 있으므로, 헌법소원심판청구가 청구인의 주관적 권리구제에는 도움이 되지 않는다 하더라도 그러한 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있고, 당해 분쟁의 해결이 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 그 해명이 중대한 의미를 지니고 있는 경우에는 심판청구의 이익을 인정할 수 있다(헌재 1992. 1. 28. 91헌마111; 헌재 1997. 3. 27. 92헌마273 참조).
이 사건 정보수집은 인적사항에 관한 정보의 수집을 허용하는 이 사건 심판대상조항을 근거로 하면서도, 특정 시간에 특정 기지국에 접속한 사람의 인적사항에 관한 정보를 수집함으로써 결과적으로 관련자의 위치정보도 함께 수집한 측면을 인정할 수 있는바, 이 사건 심판대상조항을 근거로 인적사항에 관한 정보를 수집하면서, 특정 시간의 특정 기지국 접속자와 같은 조건을 부과하는
방법으로 위치정보까지 함께 파악하는 것이 허용되는지 여부에 대한 의문이 있을 수 있다. 그러나 이 사건 심판대상조항을 근거로 이 사건 정보수집을 할 수 있는지 여부는 법률에 의하여 부여받은 피청구인의 권한의 범위와 한계를 정하는 문제, 즉 법률의 해석과 적용의 문제라 할 것이고 이는 헌법규범이 아닌 적용된 법률에 근거하여 판단된다는 점에서 위헌성의 문제가 아니라 법률이 정한 바에 부합하는가 하는 위법성을 문제삼는 것이다(헌재 2005. 10. 27. 2005헌마126 참조). 이는 개별 사안의 구체적인 사실관계에 따라 판단이 달라지는 것이므로 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 긴요한 사항으로 위헌 여부의 해명이 헌법적으로 중요한 의미를 지니는 경우라고 보기 어렵다.
또한, 이 사건 정보수집은 코로나19가 신종 감염병으로서 국내 유행하기 시작한 시점에서 발생한 것인바, 그 이후 코로나19에 관한 연구가 축적되어 그 감염 경로 등에 관한 과학적 이해가 제고되었고 예방 백신, 치료제 등이 개발된 점에서 유사한 내용의 정보수집이 반복될 가능성이 없다. 차후에 다른 종류의 신종 감염병이 유행하더라도 그 감염 특성이나 증상 등에 따른 정보수집 및 방역조치가 이루어질 것이라는 점에서도 이 사건 정보수집과 유사한 기본권침해가 반복될 가능성이 있다고 보기 어렵다.
설령 이 사건 정보수집과 유사한 기본권침해가 반복될 가능성이 있다고 하더라도이는 결국 이 사건 심판대상조항 및 그 개정조항이 현존하고 있기 때문이라고 할 수 있다. 청구인은 이 사건 정보수집과 함께 이 사건 심판대상조항에 대해서도 심판청구를 하고 있는데, 그 주장 취지를 보면 청구인이 종국적으로 다투고자 하는 것은 보건당국이 전기통신사업자 등에 대하여 개인정보를 광범위하게 수집ㆍ처분할 수 있도록 규정하고 있는 이 사건 심판대상조항의 위헌성이다. 따라서 청구인의 주장 취지 및 권리구제의 실효성 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 심판대상조항에 대한 심판청구의 적법성을 인정하여 본안 판단에 나아가는 이상, 이 사건 정보수집에 대해서는 별도로 심판청구의 이익을 인정할 실익이 없다(헌재 2018. 6. 28. 2012헌마538 참조).
그렇다면 이 사건 정보수집에 대한 심판청구는 권리보호이익 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
5. 이 사건 심판대상조항에 대한 판단
가. 이 사건 심판대상조항의 연혁
구 전염병예방법에서 법정전염병에 대한 방역대책에 관한 근거조항을 마련하고 있었으나, 2003년 중증급성호흡기증후군(Severe Acute Respiratory
Syndrome, SARS)의 유행으로 질병에 대한 통합관리 필요성이 제기되었다. 이에 2004년 1월 질병관리본부가 출범하였고, 2009년 신종플루(신종 인플루엔자 A H1N1) 유행 이후 제기된 문제점의 개선과 효율적인 방역정책의 수행을 위해 구 전염병예방법과 구 기생충질환예방법을 감염병예방법으로 통합하였다. 감염병예방법은 사람 사이에 전파되지 않는 질환까지 포괄하는 감염병을 규제대상으로 삼고, 세계보건기구 감시대상 감염병을 국가적으로 관리하도록 하며, 감염병의 대유행에 대비한 예방과 치료, 의약품 및 장비 등의 비축을 허용하는 근거조항을 둠으로써 신종 감염병 및 생물테러감염병 등에 효율적으로 대응할 수 있도록 하는 법적 근거를 마련하였다.
2015년 메르스-코로나바이러스(MERS-CoV) 유행 당시 보건당국의 초동대처가 미흡하고 효율적 방역이 이루어지지 못했다는 문제가 지적됨에 따라, 위험성이 높은 감염병의 국내 유입ㆍ방지를 위해 방역 현장의 공무원에게 실질적인 권한을 부여하여 감염병에 신속ㆍ적절하게 대응할 수 있도록 하고, 방역에 필요한 인적ㆍ물적 자원의 확보를 용이하게 하며, 감염병에 관한 정보를 공개하는 등 감염병 유입 초기에 이를 신속히 관리할 수 있도록 함으로써 기존 감염병 관리 제도의 운영 상 나타난 미비점을 개선ㆍ보완하기 위하여 감염병예방법이 개정되었다.
감염병예방법 제76조의2는 2015. 7. 6. 법률 제13392호로 개정 당시에 신설된 조항 중 하나로서, 제76조의2 제1항 신설 당시 보건복지부장관 또는 질병관리본부장으로 하여금 감염병 예방 및 감염 전파의 차단을 위하여 필요한 경우 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, ‘공공기관의 운영에 관한 법률’ 제4조에 따른 공공기관, 의료기관 및 약국, 법인ㆍ단체ㆍ개인에 대하여, 감염병환자등 및 감염이 우려되는 사람의 인적사항에 관한 정보 제공을 요청할 수 있도록 하였고, 요청을 받은 자는 이에 따라야 하는 것으로 규정하였다.
제76조의2 제1항의 내용은 신설 이후 조금씩 변화해왔다. 특히 2020. 3. 4. 법률 제17067호로 개정된 감염병예방법 제2조에 ‘감염병의심자’의 정의가 도입되면서, 기존에 ‘감염이 우려되는 사람’이란 용어가 ‘감염병의심자’로 변경되었다.
나. 쟁점의 정리
(1) 개인정보자기결정권
이 사건 심판대상조항은 보건복지부장관 또는 질병관리본부장으로 하여금, 법인 등에 대하여 개인정보의 제공을 요청할 수 있도록 하고, 법인 등은 이러
한 요청을 따르도록 규정하고 있다. 이는 본인의 동의 없이 그 개인정보를 수집ㆍ처리할 수 있도록 하는 것으로, 이 사건 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부가 문제된다(헌재 2022. 7. 21. 2016헌마388등 참조).
청구인은 이 사건 심판대상조항 중 ‘감염병의심자’의 정의에 관하여, 감염병예방법 제2조에 따라 접촉자도 포함하고 있는데, 법문언상 그 접촉의 정도 등에 관한 기준을 규정하지 않아 행정주체가 감염병의심자의 범위를 자의적으로 판단할 여지가 있다는 이유로 명확성원칙을 위반한다고 주장한다. 그러나 청구인의 이러한 주장은, 정보수집 대상인 ‘감염병의심자’의 광범위성, 포괄성을 다투는 것으로, 과잉금지원칙 위배 여부에서 위 주장을 검토하고, 명확성원칙 위배 여부에 관하여 별도로 판단하지 아니한다.
(2) 사생활의 비밀ㆍ통신의 자유ㆍ일반적 행동의 자유
이 사건 심판대상조항으로 인하여 사생활의 비밀과 자유, 통신의 자유, 일반적 행동의 자유가 제한되는 측면은 개인정보자기결정권의 보호영역과 중첩되는 범위에서 관련되어 있으므로 이 사건 심판대상조항이 청구인의 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부를 판단하는 이상 사생활의 비밀과 자유, 통신의 자유, 일반적 행동의 자유 침해 여부에 관하여 별도로 판단하지 아니한다(헌재 2016. 12. 29. 2015헌바196등 참조).
(3) 평등권
청구인은 이 사건 심판대상조항이 청구인과 같이 감염병 감염의 가능성이 없는 자를 감염 가능성 있는 자와 동일하게 취급하여 청구인의 평등권을 제한한다고 주장하나, 그 주장 내용은 결국 이 사건 심판대상조항의 광범위성으로 인하여 감염병 감염의 가능성이 없는 자까지 포함하는 점을 다투는 것인바, 이 부분 주장에 대한 검토는 과잉금지원칙 위반 여부에서 살피고 평등권 침해 여부에 관하여 별도로 판단하지 않는다.
다. 과잉금지원칙을 위반하여 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부
(1) 목적의 정당성
이 사건 심판대상조항은 감염병 예방 및 감염 전파의 차단을 위하여 필요한 경우 보건복지부장관 또는 질병관리본부장이 필요한 개인정보를 요청하여 수집할 수 있도록 수권함으로써, 방역 현장에서 보건당국이 보다 신속ㆍ적절한 방역조치를 취할 수 있는 방안을 마련할 수 있도록 함을 목적으로 한다. 이와 같이 이 사건 심판대상조항은 감염병 예방 및 전파 차단을 통해 국민의 건강
과 생명을 보호하기 위한 것으로서 그 입법목적의 정당성을 인정할 수 있다.
(2) 수단의 적합성
감염병에 대한 방역 전략으로, 진단-추적-격리(Test- Tracing-Treatment)가 감염 통제의 전형적인 수단이며 방역의 핵심 전략 중 하나이다. 이러한 방역조치를 취함에 있어 보건당국이 개인에 대한 인적사항 등에 관한 정보를 신속히 요청하여 수령한 후, 이를 기반으로 감염자를 추적하고, 감염진단, 감염자와의 접촉 추적 등 방역조치를 취한다면, 보다 효과적으로 감염의 경로를 찾고 확산을 저지하여 감염원을 통제할 수 있다. 따라서 이 사건 심판대상조항은 방역현장에서 감염원 추적 등을 위하여 필요한 정보를 보건당국이 신속하게 확보할 수 있도록 권한을 부여함으로써 감염병의 확산을 예방ㆍ차단하여 국민 보건을 증진할 수 있도록 하므로 수단의 적합성을 인정할 수 있다.
(3) 침해의 최소성
(가) 전문적 판단재량 보장의 필요성
헌법 제34조 제6항에 따라 국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다. 감염병의 확산과 같이 개인이 인식하기 어렵고 스스로의 노력만으로는 통제할 수 없는 위험에 대하여, 국가의 체계적이고 총체적인 대응이 요구되는바, 국가는 이러한 위험을 예방하기 위한 의무를 부담한다. 이 사건 심판대상조항은 위와 같은 국가의 의무를 이행하기 위하여 정부가 감염병에 대하여 선제적ㆍ적극적 대응을 할 수 있도록 필요한 인적사항에 관한 정보를 수집할 수 있는 근거를 마련하는 것이다.
감염병은 국민의 건강과 생명을 침해하는 중대한 영향을 미치고, 경우에 따라서는 그 피해가 한 국가를 넘어 세계적으로 확대될 수 있으므로 그 차단과 예방이 매우 중요하고 이를 위해서는 선제적이고 강력한 조치가 필요할 수 있다. 감염병의 확산은 눈에 보이지 않기 때문에 그 감염 경로를 파악하고 예측하는 것은 쉽지 않고, 불특정 다수가 급속히 감염될 가능성이 있으므로 발생 초기에 신속하게 대응하지 않으면 국민의 건강과 생명은 물론이고 사회적ㆍ경제적으로 막대한 손해를 초래할 수 있다. 특히 신종 감염병의 경우 그 감염 경로, 증상 및 위험성, 전파를 방지하기 위하여 필요할 방역조치의 형태, 범위, 강도 등을 미리 예측할 수 없기 때문에, 보건당국이 감염병 예방 및 감염 전파의 차단을 위하여 요청하고 활용할 수 있는 인적사항에 관한 정보를 엄격하게 제한한다면, 예상하지 못한 감염병 확산 상황에 적절하게 대응하지 못할 가능성이 있다. 또한, 정보 요청을 받은 기관이나 개인이 그 판단에 따라 정보의 제
공 여부를 정할 수 있도록 하거나, 제공을 거부할 수 있는 예외를 규정할 경우, 시급한 상황에서 적시에 필요한 정보가 제공되지 않음으로 인하여 방역조치가 효과적으로 이행되지 않을 우려가 있다.
따라서 감염병 예방 및 전파 차단을 통해 국민의 건강과 생명을 보호하기 위하여, 예측하기 어려운 다양한 상황에 적합한 방역조치를 보건당국이 신속하고 적절하게 취할 수 있어야 하는바, 이를 위해서는 보건당국이 전문적 판단재량을 가지고 필요한 인적사항에 관한 정보 제공 요청을 할 수 있도록 충분한 권한을 부여할 필요가 있다. 이 사건 심판대상조항이 감염병의 종류를 한정하거나 감염병의 유행상황의 정도 등에 관한 구분 없이, 감염병 예방 및 감염 전파의 차단을 위하여 필요한 경우 인적사항에 관한 정보를 수집할 수 있도록 폭넓은 재량을 부여하는 방식으로 규정하는 것은, 보건당국이 전문성을 가지고 감염병의 성질과 전파정도, 유행상황이나 위험정도, 예방 백신이나 치료제의 개발 여부 등에 따라 정보수집이 필요한 범위를 판단하여 정보를 요청할 수 있도록 하기 위한 것이다. 보건당국에 이와 같은 재량이 부여되지 않으면 유연한 대처가 어려워 효과적인 방역을 기대하기 어려울 수 있다.
(나) 재량의 법적 한계
이 사건 심판대상조항은, 보건당국에 대하여 개인의 인적정보를 수집할 수 있도록 수권하면서 그 목적 및 대상에 관한 제한을 규정하고 있다. 즉, 이 사건 심판대상조항에 따라 정보를 요청할 수 있는 목적은 감염병 예방 및 감염 전파의 차단을 위하여 필요한 경우로 한정되고, 정보수집의 대상은 감염병환자, 감염병의사환자 및 병원체보유자(이하 ‘감염병환자등’이라 한다), 그리고 감염병의심자의 인적사항 정보로 제한된다. 감염병의심자는 감염병예방법 제2조 제15의2호에 따라 감염병환자등과 접촉하거나 접촉이 의심되는 사람으로 다소 포괄적으로 정의되고 있으나, 개개의 감염병 전파 방식이 각자 상이함에 따라 감염병의심자의 범위를 더 세부적으로 규정하기가 어렵고, 특히 신종 감염병의 경우 감염 경로를 미리 특정하기 어려운 점을 고려할 때 이러한 규정형식은 입법목적을 달성하기 위하여 불가피하다고 할 수 있다.
감염병예방법은 이 사건 심판대상조항에 의하여 정보가 수집된 경우, 사후통지절차를 통하여 정보주체의 절차적 권리가 보장되도록 하고 있다. 즉, 질병관리청장 등은 이 사건 심판대상조항에 따라 수집된 정보의 주체에게 전자우편ㆍ서면ㆍ팩스ㆍ전화 또는 이와 유사한 방법으로, 해당 정보가 수집되었다는 사실, 위 정보가 다른 기관에게 전달된 경우 그 사실과 이 경우에도 감염병 관
련 업무 외의 목적으로 정보를 사용할 수 없으며 업무 종료 시 지체 없이 파기된다는 사실을 통지하여야 한다(법 제76조의2 제7항, 같은 법 시행규칙 제47조의2 제4항). 이러한 통지절차를 통하여 정보주체는 자신의 정보 사용여부를 확인하고 필요시 권리구제를 요청할 수 있다.
이 사건 심판대상조항에 따라 수집된 정보는 감염병예방법 제76조의2 제3항에 따라 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장, 또는 보건기관, 의료기관, 약국과 같은 보건의료기관 등에게도 전달될 수 있다. 그러나 보건의료기관 등에 제공되는 정보는 감염병 예방ㆍ관리 및 감염 전파의 차단을 위하여 해당 기관의 업무에 관련된 정보로 한정되고, 정보를 전달받은 모든 자는 감염병 관련 업무 이외의 목적으로 정보를 사용할 수 없으며, 업무 종료 시 지체 없이 파기하고 질병관리청장에게 통보하여야 한다(제76조의2 제6항). 감염병예방법 제76조의2 제3항에 의해 정보를 전달받은 자가 감염병예방법의 규정을 위반하여 해당 정보를 처리한 경우에는 개인정보 보호법에 따르는 바(제76조의2 제8항), 감염병예방법에서 허용하는 범위를 벗어나 개인정보를 이용하거나 제3자에게 제공하는 등의 경우 형사처벌도 가능하다(개인정보 보호법 제71조). 이상의 점을 고려하면, 정보의 남용 가능성에 대한 사후적인 통제장치가 있다고 볼 수 있다.
또한, 보건당국의 개인정보 수집 및 이용은 감염병예방법 외에 다른 법률에 의하여도 통제되고 있다. 이 사건 심판대상조항의 요건에 부합하지 않는 인적사항에 관한 정보의 수집 및 이용은 다른 법률조항에 특별한 규정이 없는 한 ‘개인정보 보호법’의 규제에 따라야 한다. 이에 개인정보의 수집ㆍ이용ㆍ제공 등 처리는 원칙적으로 정보주체의 동의 등 엄격한 요건과 절차를 준수하여 필요 최소한으로만 허용된다(개인정보 보호법 제15조 내지 제22조의2 참조). 공무원에 대하여 적용되는 비밀누설금지의무(국가공무원법 제60조) 등 일반적인 업무제한은 수집된 개인정보의 남용 가능성을 규제하는 효과도 있다. 공공기관의 기록물 생산 원칙(공공기록물 관리에 관한 법률 제16조)에 따라 보건당국은 업무수행의 모든 과정 및 결과를 기록할 의무가 있는바, 정보수집에 관한 기록도 적절히 유지되어 필요한 경우 사후적인 검토도 가능하다.
(다) 처분 재량의 한계
신종 감염병을 포함한 감염병 유행상황에 대비하여 보건당국이 그 전문적 판단에 따라 개별적 상황에 맞게 신속하고 유연하게 대응할 수 있도록 보장하기 위하여 이 사건 심판대상조항은 불가피하게 포괄적인 수권규정의 형태를
띠고 있다. 그러나 행정권한 행사의 일반적 한계로서 이 사건 심판대상조항을 근거로 한 처분이라도 보건당국은 구체적 사안에서 비례원칙을 준수하여야 하는 바, 감염병 예방을 위해 필요 최소한의 범위 내에서 정보수집이 가능한 것이다. 특히 이 사건과 같이 신종 감염병에 대한 명확한 정보가 부족하고 예방 백신이나 치료제가 없는 상황에서 강력한 초동대응을 위하여 불가피한 경우에 허용되는 정보수집의 범위와, 감염병의 특성 및 전파경로에 대한 이해가 축적된 상황에서 허용되는 정보수집의 범위가 달라야 할 것이나, 이러한 개별적 상황을 예측하여 법에 구체적으로 규율하기 어려우므로 감염병 대응에 전문성을 가진 보건당국의 재량을 인정하고 있는 것이다. 따라서 이 사건 심판대상조항이 보건당국의 재량을 넓게 인정하고 있다고 하더라도 반드시 개인정보자기결정권의 광범위한 제한이 허용되는 것은 아니다.
(라) 소결
이 사건 심판대상조항에 의한 정보수집의 범위가 합리적으로 제한되고 있으며, 그밖에 법률에서 개인정보의 수집 및 이용을 통제하는 실질적, 절차적 규범을 마련하고 있는 점, 이 사건 심판대상조항과 상응하는 정도로 입법목적을 달성할 수 있는 대안이 있다고 보기 어려운 점 등을 고려할 때 이 사건 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족한다.
(4) 법익의 균형성
이 사건 심판대상조항으로 인하여 청구인의 개인정보자기결정권이 제한되나, 앞서 살펴본 바와 같이 개인정보의 보호를 위하여 인적사항에 관한 정보수집의 목적 및 범위의 한계가 규정되어 있고, 그 수집 및 이용에 관한 여러 실질적, 절차적 통제 체계가 갖추어져 있다. 특히 이 사건 심판대상조항에 따른 인적사항에 관한 정보수집은 감염병 예방 및 감염 전파의 차단을 위하여 필요한 경우에만 허용되는 것이라는 점에서, 감염병이 유행하고 신속한 방역조치가 필요한 예외적인 상황에서 일시적이고 한시적으로 적용되는 조항임을 고려할 때, 이 사건 심판대상조항으로 인한 청구인의 개인정보자기결정권 제한의 효과가 중대하다고 보기 어렵다.
이 사건 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익은 보건당국이 신속하고 효율적인 방역조치를 통하여 감염병의 확산을 가능한 한 초기에 예방, 차단할 수 있도록 하는 것이다. 감염병의 유행과 같이 적시적이고 효과적인 방역대책이 시급한 상황에서는 보건당국이 구체적인 대처방법을 찾아내어 신속하게 감염을 차단하기 위해 필요한 조치를 유연하게 취할 수 있도록 보장되어야 하며,
그 과정에서 개인의 인적사항에 관한 정보의 수집과 이용도 중요한 수단이 될 수 있다. 이는 국민의 생명과 건강을 보호하기 위하여 필요할 뿐 아니라, 사회적ㆍ경제적인 손실 방지를 위하여도 필요한 것인 점에서 그 공익의 혜택 범위와 효과가 광범위하고 중대하다.
따라서 이 사건 심판대상조항으로 인한 청구인의 개인정보자기결정권의 제한은, 이를 통하여 달성하고자 하는 공익보다 중하다고 보기 어렵다.
(5) 소결
이 사건 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 개인정보자기결정권을 침해하지 않는다.
6. 결론
그렇다면 청구인의 심판청구 중 이 사건 심판대상조항에 관한 부분은 이유 없으므로 이를 기각하고, 이 사건 정보수집에 관한 부분은 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식