헌재 2021. 12. 23. 2019헌마825 [위헌,기각]
출처
헌법재판소
대구교육대학교 총장임용후보자 선정규정 제23조 제1항 제2호 등 위헌확인
[2021. 12. 23. 2019헌마825]
판시사항
1. 대구교육대학교 총장임용후보자선거에서 후보자가 되려는 사람은 1,000만 원의 기탁금을 납부하도록 규정한 ‘대구교육대학교 총장임용후보자 선정규정’ 제23조 제1항 제2호 및 제24조 제1항(이하 ‘이 사건 기탁금납부조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 위배되어 후보자가 되려는 청구인의 공무담임권을 침해하는지 여부(소극)
2. 대구교육대학교 총장임용후보자선거 후보자가 제1차 투표에서 최종 환산득표율의 100분의 15 이상을 득표한 경우에만 기탁금의 반액을 반환하도록 하고 반환하지 않는 기탁금은 대학 발전기금에 귀속되도록 규정한 ‘대구교육대학교 총장임용후보자 선정규정’ 제24조 제2항(이하 ‘이 사건 기탁금귀속조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 재산권을 침해하는지 여부(적극)
결정요지
1. 이 사건 기탁금납부조항은 후보자 난립에 따른 선거의 과열을 방지하고 후보자의 성실성을 확보하기 위한 것이다. 대구교육대학교는 총장임용후보자선거에서 과거 간선제를 채택하였을 때 어떤 홍보수단도 활용할 수 없도록 하였던 것과 달리 직선제를 채택하면서 다양한 방법의 선거운동을 허용하고 있으므로, 선거가 과열되거나 혼탁해질 위험성이 증대되었다. 기탁금 제도를 두는 대신에 피선거권자의 자격 요건을 강화하면 공무담임권이 오히려 더 제한될 소지가 있고, 추천인 요건을 강화하는 경우 사전 선거운동이 과열될 수 있으며, 선거운동 방법의 제한 및 이에 관한 제재를 강화하면 선거운동이 위축될 염려도 있다. 이 사건 기탁금납부조항이 규정하는 1,000
만 원이라는 기탁금액이 후보자가 되려는 사람이 납부할 수 없을 정도로 과다하다거나 입후보 의사를 단념케 할 정도로 과다하다고 할 수도 없다. 따라서 이 사건 기탁금납부조항은 청구인의 공무담임권을 침해하지 아니한다.
2. 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선의 이 사건 기탁금귀속조항에 대한 위헌의견
이 사건 기탁금귀속조항에 따르면, 선거를 완주하여 성실성을 충분히 검증 받은 후보자는 물론, 최다 득표를 하여 총장임용후보자로 선정된 사람조차도 기탁금의 반액은 반환 받지 못하게 된다. 이는 난립후보라고 할 수 없는 성실한 후보자들을 상대로도 기탁금의 발전기금 귀속을 일률적으로 강요함으로써 대학의 재정을 확충하는 것과 다름없다. 기탁금 반환 조건을 현재보다 완화하더라도 충분히 후보자의 난립을 방지하고 후보자의 성실성을 확보할 수 있음에도, 이 사건 기탁금귀속조항은 후보자의 성실성이나 노력 여하를 막론하고 기탁금의 절반은 반드시 대학 발전기금에 귀속되도록 하고 나머지 금액의 반환 조건조차 지나치게 까다롭게 규정하고 있다. 그러므로 이 사건 기탁금귀속조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 재산권을 침해한다.
재판관 유남석, 재판관 이선애, 재판관 이은애의 이 사건 기탁금귀속조항에 대한 위헌의견
아래 이 사건 기탁금납부조항에 대한 반대의견에서 밝힌 바와 같이 이 사건 기탁금납부조항이 청구인의 공무담임권을 침해하여 헌법에 위반되므로, 이 사건 기탁금납부조항을 전제로 설계된 이 사건 기탁금귀속조항 역시 헌법에 위반된다.
재판관 이종석, 재판관 이영진의 이 사건 기탁금귀속조항에 대한 반대의견
학문의 자유 보장을 위하여 대학에 부여된 기본권인 대학의 자율성은 대학의 운영과 관련된 전반적 사항에 모두 미치고, 대학 총장은 대학 운영에 관하여 중추적인 역할을 담당하므로, 대학은 총장임용후보자를 대
학의 구체적인 실정에 맞게 자율적으로 선정할 수 있어야 한다. 이 사건 기탁금귀속조항은 총장임용후보자의 선정 방법을 해당 대학에 위임한 교육공무원법 등에 따라 대구교육대학교가 이 사건 기탁금납부조항과 함께 자율적으로 제ㆍ개정한 것이므로, 그 내용이 현저히 불합리하지 않는 한 가급적 존중되어야 한다. 반환되지 않은 기탁금은 교직원의 학술연구와 학생들의 면학풍토 조성 및 대학 발전을 위한 재원으로 사용되는데, 이는 총장이 담당해야 하는 역할과 상당 부분 중첩된다. 그렇다면 이 사건 기탁금귀속조항은 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.
재판관 유남석, 재판관 이선애, 재판관 이은애의 이 사건 기탁금납부조항에 대한 반대의견
대구교육대학교는 총장임용후보자선거에서 이미 후보자의 자격 요건을 엄격하게 규정하고 있으므로, 후보자의 무분별한 난립이라고 단언할 수 있는 경우가 얼마나 될지 의문이다. 대구교육대학교는 선거운동의 방법 역시 구체적으로 제한하고 있으며, 결선투표제를 운영하고 있다. 직선제 선거가 선거 과열의 위험성이 클 수 있다고는 하나, 이는 제도의 구체적인 설계와 집행에 따라 달라질 수 있는 부분이다. 대구교육대학교는 기존의 선거관리 규정을 충실하게 집행하거나 규제를 강화함으로써, 선거의 과열을 방지하고 대학 운영의 안정을 추구하는 한편, 후보자의 성실성을 확보할 수 있다. 이 사건 기탁금납부조항은 기탁금액의 측면에서도 기본권의 제한이 과도해서, 성실성을 갖춘 사람이 1,000만 원이라는 기탁금으로 인하여 출마를 포기하게 될 가능성을 배제할 수 없다. 이 사건 기탁금납부조항은 성실성을 갖추었으나 재력이 부족한 후보자의 출마를 억제하고, 후보자들의 인적 구성과 선거에서 이뤄지는 논의의 폭을 협소하게 함으로써, 후보자의 공무담임권을 크게 제한할 뿐만 아니라 대학의 발전에도 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 따라서 이 사건 기탁금납부조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 공무담임권을 침해한다.
재판관 이종석, 재판관 이영진의 이 사건 기탁금납부조항에 대한 보충의견
이 사건 기탁금납부조항은 대학의 자율성 보장 차원에서 존중할 필요가 있다. 총장임용후보자선거에서 후보자의 난립은 공동체의 큰 혼란을 초래할 수 있다. 기탁금 제도 이외의 수단들이 대구교육대학교의 구체적인 현실 속에서 이 사건 기탁금납부조항과 동일한 목적을 달성하면서도 기본권 제한이 덜한 대안이라고 단정하기 어렵다. 1,000만 원이라는 기탁금액은 과다하지 아니하고, 이 사건 기탁금납부조항이 달리 현저히 불합리하다고 볼 만한 사정이 없으므로, 이 사건 기탁금납부조항은 청구인의 공무담임권을 침해하지 아니한다.
심판대상조문
대구교육대학교 총장임용후보자 선정규정(2019. 5. 8. 대구교육대학교규정 제656호로 전부개정된 것) 제23조 제1항 제2호, 제24조 제1항, 제2항
참조조문
헌법 제23조 제1항, 제25조, 제37조 제2항
구 ‘대구교육대학교 총장후보자 선정에 관한 규정’(2015. 6. 10. 대구교육대학교규정 제574호로 개정되고, 2019. 5. 8. 대구교육대학교규정 제656호로 전부개정되기 전의 것) 제16조
대구교육대학교 총장임용후보자 선정규정(2019. 5. 8. 대구교육대학교규정 제656호로 전부개정된 것) 제2조, 제3조 제1항 제6호, 제15조, 제16조 제1항, 제25조 내지 제36조
고등교육법(2011. 7. 21. 법률 제10866호로 개정된 것) 제2조, 제3조
교육공무원법(2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정된 것) 제2조 제1항 제1호
교육공무원법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2021. 9. 24. 법률 제18455호로 개정되기 전의 것) 제24조 제1항 내지 제4항, 제24조의3
교육공무원법(2015. 3. 27. 법률 제13221호로 개정된 것) 제2조 제3항
교육공무원임용령(2013. 3. 23. 대통령령 제24423호로 개정된 것) 제12조의2
교육공무원임용령(2016. 7. 26. 대통령령 제27372호로 개정된 것) 제12조의3, 제12조의4
참조판례
1. 헌재 2018. 4. 26. 2014헌마274, 판례집 30-1상, 647, 658 헌재 2019. 8. 29. 2019헌마616, 판례집 31-2상, 242, 248-249
2. 헌재 2019. 9. 26. 2018헌마128등, 판례집 31-2상, 374, 386
당사자
청 구 인 조○○
대리인 법무법인 대경종합법률사무소 담당변호사 조정 외 3인
주문
1. 대구교육대학교 총장임용후보자 선정규정(2019. 5. 8. 대구교육대학교규정 제656호로 전부개정된 것) 제24조 제2항은 헌법에 위반된다.
2. 청구인의 나머지 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1. 사건개요
가. 청구인은 1996. 3. 1. 대구교육대학교에 전임강사로 임용되었고, 2002. 4. 1. 부교수로 임용되었으며, 2007. 4. 1. 교수로 임용되어 현재까지 재직 중이다.
나. 대구교육대학교는 2019. 5. 2. 교수회의의 심의․의결을 거쳐 2019. 5. 8. ‘대구교육대학교 총장임용후보자 선정규정’을 전부개정하였다. 위 규정 제23조 제1항 제2호는 총장임용후보자선거의 후보자로 등록하기 위해서는 기탁금 영수증을 제출하도록 규정하였고, 제24조 제1항은 1,000만 원의 기탁금을 납부하도록 규정하였으며, 같은 조 제2항은 후보자가 후보자 등록 후 사망한 경우에는 납부한 기탁금의 전액을, 후보자가 제1차 투표에서 최종 환산득표율의 100분의 15 이상을 득표한 경우에는 납부한 기탁금의 반액을 후보자에게 반환하도록 하되, 이 경우 반환하지 아니하는 기탁금은 대구교육대학교 발전기금에 귀속되도록 규정하였다.
다. 대구교육대학교는 2019. 6. 14. 제16대 총장 임용을 위한 총장임용후보자선거의 관리를 대구광역시 남구선거관리위원회에 위탁하는 등 선거 절차를 개시하였다. 이에 청구인은 위 규정 제23조 제1항 제2호, 제24조가 총장임용후보자선거의 후보자로 등록하고자 하는 청구인의 공무담임권, 평등권, 일반적 행동자유권을 침해한다고 주장하면서 2019. 7. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ‘대구교육대학교 총장임용후보자 선정규정’(2019. 5. 8. 대구교육대학교규정 제656호로 전부개정된 것) 제23조 제1항 제2호 및 제24조 제1항(이하 ‘이 사건 기탁금납부조항’이라 한다), 제24조 제2항(이하 ‘이 사건
기탁금귀속조항’이라 하고, 이 사건 기탁금귀속조항과 이 사건 기탁금납부조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
대구교육대학교 총장임용후보자 선정규정(2019. 5. 8. 대구교육대학교규정 제656호로 전부개정된 것)
제23조(후보자 등록 등) ① 후보자가 되려는 사람은 「위탁선거법」 제18조에 따라 후보자 등록기간(선거기간개시일 전 2일부터 2일 동안)에 다음 각 호의 서류 등을 관할 선관위에 제출하여 후보자 등록을 신청하여야 한다.
2. 기탁금 영수증
제24조(기탁금의 납부 및 반환) ① 후보자가 되려는 사람은 후보자 등록을 신청할 때 관할 선관위가 정하는 방법에 따라 일천만 원의 기탁금을 납부하여야 한다.
② 관할 선관위는 다음 각 호의 구분에 따른 금액을 선거일 후 10일 이내에 기탁자에게 반환한다. 이 경우 반환하지 아니하는 기탁금은 대구교육대학교 발전기금에 귀속된다.
1. 후보자가 후보 등록 후 사망한 경우에는 기탁금의 전액을 반환 받는다.
2. 후보자가 제1차 투표에서 최종 환산득표율의 100분의 15 이상을 득표한 경우에는 기탁금의 100분의 50에 해당하는 금액을 반환 받는다.
3. 청구인의 주장
가. 심판대상조항의 입법목적은 대구교육대학교 총장임용후보자선거에서 후보자의 난립을 방지하고 후보자의 애교심을 확인하려는 것으로 보이나, 실제로는 후보자의 난립 가능성이 거의 없고, 기탁금 납부를 강제하는 것이 자발적인 애교심을 확인하는 수단으로 적절한 것도 아니다. 대학발전 계획서 등을 상세히 요구함으로써 후보자 난립을 방지하는 한편 교육, 연구, 봉사 등을 통하여 애교심을 확인할 수 있는데도, 1,000만 원이라는 고액의 기탁금 납부를 강제하고 선거 결과에 따라 적어도 절반 이상의 기탁금을 대학 발전기금에 귀속시키는 것은 침해의 최소성에 위반되며, 이로 인하여 달성되는 공익이 침해되는 이익보다 크다고 할 수 없다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위
배되어 청구인의 공무담임권을 침해한다.
나. 심판대상조항은 경제적 능력이 약한 사람의 후보자 지원을 어렵게 하여 청구인의 평등권을 침해하고, 총장임용후보자선거에 출마하려는 사람에게 발전기금 기부를 강제하여 청구인의 일반적 행동자유권을 침해한다.
4. 국립대학 총장임용후보자선거와 기탁금 제도
가. 국립대학은 고등교육을 실시하기 위하여 국가가 설립ㆍ경영하거나 국가가 국립대학 법인으로 설립하는 대학이다(고등교육법 제2조, 제3조). 국립대학의 장인 총장은 교육공무원으로서, 해당 대학의 추천을 받아 교육부장관의 제청으로 대통령이 임용한다(교육공무원법 제2조 제1항 제1호, 제3항, 제24조 제1항). 대학이 총장의 임용을 추천할 때에는 2인 이상의 후보자를 교육부장관에게 추천하여야 한다(교육공무원임용령 제12조의2).
나. 대학은 총장임용후보자의 추천을 위하여 대학의 장 임용추천위원회(이하 ‘추천위원회’라 한다)를 둔다(교육공무원법 제24조 제2항). 추천위원회의 구성․운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하되, 위원의 일정 비율 이상은 여성으로 하여야 하고, 추천위원회의 운영 등에 필요한 세부사항은 해당 대학의 학칙으로 정한다(교육공무원법 제24조 제4항, 교육공무원임용령 제12조의3).
추천위원회의 위원은 해당 대학의 교원, 직원, 재학생, 졸업생 및 해당 대학의 발전에 기여하였거나 교육․연구 또는 대학 운영에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람 중에서 선정하여야 하고, 추천위원회는 위 각 집단별로 각 1명 이상의 위원이 포함되어야 한다(교육공무원임용령 제12조의3 제1항, 제2항).
다. 추천위원회는 해당 대학에서 정하는 바에 따라 추천위원회에서의 선정 방식 또는 해당 대학 교원의 합의된 방식과 절차에 따른 선정 방식 중 어느 하나의 방법에 따라 총장임용후보자를 선정하여야 한다(교육공무원법 제24조 제3항).
이에 따른 국립대학의 총장임용후보자 선정 절차는, 이른바 ‘간선제’ 방식과 ‘직선제’ 방식으로 운영되고 있다. 간선제 방식은 총장임용후보자 추천을 위한 위원회를 구성하고 후보자를 공모하여 추천위원회의 심의를 거쳐 총장임용후보자를 선정하는 방식이고, 공모제나 추천제라고도 한다. 직선제 방식은 대학의 교원․직원․학생․동문 등 구성원이 참여하는 직접선거 제도를 마련하여 투표 결과에 따라 복수의 총장임용후보자를 선정하는 방식이다. 직선제 방식을 택한 대학은 선거관리에 관하여 그 소재지를 관할하는 선거관리위원회법에
따른 구․시․군선거관리위원회에 선거관리를 위탁하여야 한다(교육공무원법 제24조의3).
라. 또한, 대다수의 국립대학은 총장임용후보자 선정과 관련해서 학칙에 후보자의 기탁금 납부 및 반환에 관한 규정을 두고 있다. 이러한 기탁금 제도는 간선제 선정 방식을 택한 대학과 직선제 선정 방식을 택한 대학 모두에서 활용되고 있고, 대학별로 구체적인 내용에는 차이가 있다.
마. 국립대학인 대구교육대학교는 ‘대구교육대학교 총장임용후보자 선정규정’(2019. 5. 8. 대구교육대학교규정 제656호로 전부개정된 것, 이하 ‘이 사건 선정규정’이라 한다)에서 총장임용후보자 선정에 관한 사항을 규정하고 있다. 대구교육대학교는 교원이 합의한 방식과 절차에 따라 교원, 직원, 조교, 학생의 직접․비밀 선거를 거쳐 총장임용후보자를 선정한다(이 사건 선정규정 제2조, 제15조). 대구교육대학교 총장임용후보자선거의 후보자가 되려는 사람은 이 사건 기탁금납부조항에 따라 1,000만 원의 기탁금을 납부하여야 하고, 이 사건 기탁금귀속조항에 따라 후보자가 후보자 등록 후 사망한 경우에는 납부한 기탁금의 전액을, 후보자가 제1차 투표에서 최종 환산득표율의 100분의 15 이상을 득표한 경우에는 납부한 기탁금의 반액을 반환 받으며, 반환되지 않는 기탁금은 모두 대구교육대학교 발전기금에 귀속된다.
5. 이 사건 기탁금납부조항에 대한 판단
가. 제한되는 기본권
헌법 제25조의 공무담임권은 모든 국민이 누구나 그 능력과 적성에 따라 공직에 취임할 수 있는 균등한 기회를 보장한다(헌재 2019. 8. 29. 2019헌마616 참조). 이 사건 기탁금납부조항은 국립대학인 대구교육대학교에서 총장임용후보자선거의 후보자가 되려는 사람에게 기탁금 납부를 요구하므로, 기탁금을 납부할 수 없거나 납부를 원하지 않는 사람들의 공무담임권을 제한한다.
또한, 이 사건 기탁금납부조항은 기탁금을 마련할 만한 경제적 능력이 없는 사람의 후보자 지원을 어렵게 하므로 평등권 침해 여부가 문제될 수 있으나, 이는 공무담임권 침해 여부를 판단할 때 함께 판단할 수 있으므로 별도로 판단하지 아니한다.
따라서 이 사건 기탁금납부조항이 공무담임권을 침해하는지 여부를 살펴본다.
나. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
국립대학 총장임용후보자선거에서 후보자가 무분별하게 난립하거나 최소한의 진지함과 성실성을 결여한 사람들이 후보자로 등록하게 되면, 선거가 과열되고 선거의 공정한 운영이 저해될 우려가 있다. 또한 선거 이후 대학 구성원들이 안정된 환경에서 교육․연구 및 이를 위한 행정 업무에 건전하게 매진하기 어렵게 될 수도 있다. 이 사건 기탁금납부조항은 후보자 난립에 따른 선거의 과열을 방지하고 후보자의 성실성을 확보하기 위한 것으로서, 목적의 정당성이 인정된다.
또한, 이 사건 기탁금납부조항은 후보자 등록을 위해 1,000만 원의 기탁금 납부를 요구함으로써 성실성을 결여한 무분별한 후보자 지원을 예방하는 효과가 있으므로, 수단의 적합성도 인정된다.
(2) 침해의 최소성
선거 제도는 선거권자 및 피선거권자의 자격, 허용되는 선거운동 및 그 관리 방안 등을 어떻게 설계하느냐에 따라서 구체적인 양상에서 큰 차이가 있을 수 있으므로, 선거 관련 기탁금 제도의 필요성은 간선제 또는 직선제와 같은 선거 방식의 큰 분류만이 아닌 개별 제도의 구체적인 내용까지 고려해서 판단하여야 한다.
대구교육대학교는 총장임용후보자선거에서 과거 간선제 방식을 택하였을 당시, 추천위원회가 지원자 및 참고인 등에 대한 자료 제출 요구 및 열람, 출석 요구 및 진술 청취를 할 수 있도록 규정한 것 외에 지원자로서는 어떤 홍보수단도 활용할 수 없도록 하고, 오직 추천위원회의 심의를 통하여 총장임용후보자를 선정하도록 하였다[대구교육대학교 총장후보자 선정에 관한 규정(2015. 6. 10. 대구교육대학교규정 제574호로 개정되고, 2019. 5. 8. 대구교육대학교규정 제656호로 전부개정되기 전의 것) 제16조].
그러나 총장임용후보자선거를 직선제 방식으로 변경한 지금은 선거 홈페이지 이용, 합동연설회 및 공개토론회, 전화 통화, 문자 전송, 선거벽보의 부착, 소형인쇄물의 배부, 선거공보 배부, 학내정보통신망을 이용한 전자우편 발송과 같이 다양한 방식의 선거운동을 허용하고 있다(이 사건 선정규정 제25조 제1항). 이로 인하여 총장임용후보자를 선정하는 과정에서 과거보다 선거가 과열되거나 혼탁해질 위험이 커졌고, 이를 규율할 필요성 또한 증대되었다.
이에 대하여, 대구교육대학교가 이미 학내 인사의 경우 재직 중인 교수 또는 부교수로, 외부인사의 경우 재직 중인 교원선거인(총장, 교수, 부교수, 조교수) 중 10인 이상의 추천을 받은 사람으로 피선거권자의 자격을 규정하는 한
편(이 사건 선정규정 제16조 제1항, 이 사건 선정규정 제3조 제1항 제6호), 선거운동 방법을 제한하고 있고(이 사건 선정규정 제25조 내지 제33조), 후보자의 부정행위나 선거의 공정을 해할 우려가 있는 행위 등에 대한 제재 규정도 마련하고 있으므로(이 사건 선정규정 제34조 내지 제36조), 이를 통하여 후보자의 난립이 충분히 예방된다는 견해가 있을 수 있다. 그러나 외부인사의 추천인 요건은 교원선거인마다 복수의 추천이 가능해서 실효성이 크지 않고, 2007. 8. 13. 대구교육대학교에서 최초로 기탁금 제도가 도입된 이래로 이 사건 기탁금납부조항은 해당 대학의 구체적인 현실을 고려하여 교수회의 심의를 비롯한 심층적인 논의를 거쳐 현재와 같이 규정된 것이므로, 해당 대학 구성원들의 이러한 판단에도 불구하고 기탁금 제도 없이 후보자의 난립을 방지하고 후보자의 성실성을 확보할 수 있다고 단언하기 어렵다.
물론 기탁금 제도 외에 후보자의 난립을 예방하기 위한 대안으로, 피선거권자의 자격 요건을 강화할 수 있고, 선거운동 방법의 제한이나 그 위반에 대한 제재를 강화할 수도 있다. 그러나 피선거권자의 자격 요건을 강화하면 공무담임권이 오히려 더 크게 제한될 소지가 있고, 후보자 추천 과정에서 사실상의 사전 선거운동으로 인한 선거 과열이나 혼탁의 문제가 발생하지 않는다고 단정하기 어렵다. 선거운동 방법의 제한 및 이와 관련된 제재를 지나치게 강화하는 경우에는 선거운동의 자유가 위축될 염려도 있다. 따라서 기탁금 제도 외의 다른 방안들이 기탁금 제도와 같은 목적을 달성하면서도 기탁금 제도보다 기본권 침해가 덜한 대안이라고 할 수 없다.
다음으로 기탁금액에 관하여 살펴본다. 기탁금액이 지나치게 낮아 후보자가 기탁금을 납부하는 것에 대하여 아무런 부담도 느끼지 않는다면, 이는 기탁금 제도에 의하여 달성하려는, 후보자의 난립 방지와 후보자의 성실성 확보라는 목적에 전혀 기여할 수 없게 된다. 따라서 기탁금액은 후보자가 등록 여부를 신중하게 고려하도록 하는 한편 불성실한 후보자에게는 실질적인 제재효과가 미칠 수 있게 하는 등 후보자의 난립을 방지하고 선거의 신뢰성과 선거운동의 성실성을 보장할 수준에 이르러야 할 것이다(헌재 2019. 9. 26. 2018헌마128등 참조).
대구교육대학교 총장임용후보자선거에서 후보자가 학내 인사인 경우에는 교수 또는 부교수로서 평균 연봉이 1억 원 내외에 해당한다. 후보자가 외부인사인 경우에도 교원선거인 10인 이상의 추천을 받아야 하므로 일정 수준의 경제적․사회적 기반을 가졌을 것으로 예측된다. 이러한 상황에서 기탁금액이
지나치게 낮게 설정될 경우 자칫 기탁금 제도의 실효성이 저하될 우려가 있는 점, 기탁금액을 절반으로 줄이는 등 기탁금 부담을 완화하는 내용의 수정안이 2019. 5. 2. 대구교육대학교 교수회의에 발의되었지만 부결되었다는 점 등을 고려하면, 이 사건 기탁금납부조항이 규정하는 1,000만 원이라는 기탁금액은 대구교육대학교 총장임용후보자선거에서 후보자가 되려는 사람이 납부할 수 없을 정도로 과다하다거나 입후보 의사를 단념케 할 정도로 과다한 금액이라고 할 수 없다.
위와 같은 사정들을 종합하면, 심판대상조항은 침해의 최소성을 갖추었다.
(3) 법익의 균형성
이 사건 기탁금납부조항은 대구교육대학교에서 교수회의 심의를 비롯한 논의 과정을 거쳐 마련된 것으로서, 총장임용후보자선거의 과열 방지 및 후보자의 성실성 확보에 기여하고, 후보자가 되려는 사람의 입후보 의사를 단념케 할 정도로 과다한 금액을 규정하고 있지 아니하므로, 이 사건 기탁금납부조항으로 인하여 제한되는 사익이 달성하고자 하는 공익보다 크다고 단언할 수 없다. 따라서 이 사건 기탁금납부조항은 법익의 균형성을 갖추었다.
다. 소결
그러므로 이 사건 기탁금납부조항은 청구인의 공무담임권을 침해하지 아니한다.
6. 이 사건 기탁금귀속조항에 대한 판단
가. 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선의 위헌의견
(1) 제한되는 기본권
이 사건 기탁금귀속조항은, 대구교육대학교 총장임용후보자선거에서 기탁금의 반환 사유를 기탁금을 납부한 후보자가 후보자 등록 후 사망한 경우와 선거에서 최종 환산득표율의 100분의 15 이상을 득표한 경우로 한정하면서, 후보자 등록 후 사망한 경우에는 납부한 기탁금의 전액을, 선거에서 최종 환산득표율의 100분의 15 이상을 득표한 경우에는 납부한 기탁금의 반액을 반환하도록 규정하고 있으며, 반환하지 아니하는 기탁금은 모두 대구교육대학교 발전기금에 귀속되도록 하고 있다. 따라서 이 사건 기탁금귀속조항은 후보자의 재산권을 제한한다.
한편 청구인은 이 사건 기탁금귀속조항이 대학 발전기금의 납부를 원하지 않는 후보자의 일반적 행동자유권을 제한한다고 주장한다. 그런데 후보자가 일반적으로 대학의 발전에 관하여 큰 관심과 열의를 갖고 있다고 본다면, 이
사건 기탁금귀속조항은 기탁금의 구체적인 용처가 대학의 발전기금이라는 점에 문제가 있는 것이 아니라 후보자의 성실성을 판단하는 수단으로 금전의 납부를 요구하고 제한된 요건을 충족하지 못한 경우 이를 반환하지 않는 것이 정당한지 여부가 주된 쟁점이 되므로, 이와 가장 밀접하게 관련된 재산권의 침해 여부를 판단하는 이상 일반적 행동자유권 침해 여부는 별도로 판단하지 않는다.
그렇다면 이 사건 기탁금귀속조항이 재산권을 침해하는지 여부를 살펴본다.
(2) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
총장임용후보자선거에서 기탁금 제도가 존재한다 하더라도 기탁금을 납부한 누구나 전액을 반환 받을 수 있다면 기탁금 제도의 실효성은 크게 떨어질 것이다. 이 사건 기탁금귀속조항은 후보자 난립으로 인한 선거의 과열 방지 및 후보자의 성실성 확보라는 목적의 실현을 위해 기탁금의 반환과 귀속에 관한 원칙을 규정하고 있으므로, 그 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 일응 인정된다.
(나) 침해의 최소성
이 사건 기탁금귀속조항은 후보자 난립을 억제하고 후보자의 성실성을 확보하는 것이 그 목적이므로, 기탁금의 반환 및 귀속 요건은 이러한 목적을 달성할 수 있는 범위 내에서 규정되어야 한다.
그런데 이 사건 기탁금귀속조항에 따르면, 총장임용후보자선거에서 후보자는 후보자 등록 후 사망한 경우가 아닌 한 어떠한 경우에도 기탁금의 반액을 돌려받을 수 없게 된다. 제1차 투표에서 최종 환산득표율의 100분의 15 이상의 득표를 한 후보자가 없어 그대로 결선투표에 이르게 된 경우에는, 누구도 기탁금을 전혀 돌려받지 못하게 된다. 이 사건 기탁금귀속조항은 낙선하였지만 선거를 성실하게 완주하여 성실성을 충분히 검증 받은 후보자는 물론, 설령 최다 득표를 하여 총장임용후보자로 선정된 후보자라 하더라도 기탁금의 반액은 결코 반환 받지 못하도록 규정하고 있는 것이다. 결국 이 사건 기탁금귀속조항은 선거의 과열 방지 및 후보자의 성실성 확보라는 목적을 넘어 모든 후보자에게 최소 500만 원 이상의 금액을 징수하고 있는 것이고, 난립후보라고 할 수 없는 진지하고 성실한 후보자들을 상대로도 기탁금의 발전기금 귀속을 강요함으로써 대학의 재정을 확충하고 있다.
또한 대구교육대학교 총장임용후보자선거에서 선거관리비용은 전액 대학회
계에서 지출되는 반면, 반환되지 않은 기탁금은 선거관리비용과 전혀 무관한 대학 발전기금에 귀속되므로, 이렇게 엄격한 수준의 기탁금 귀속 제도가 선거의 운영을 위하여 반드시 필요하다고 할 수도 없다.
한편 이 사건 기탁금귀속조항의 기탁금 반환 조건을 현재보다 완화하더라도 충분히 후보자의 난립을 방지하고 후보자의 성실성을 확보할 수 있다. 후보자가 총장임용후보자로 선정되거나 일정한 비율의 표를 획득한 경우에는 기탁금 전액을 반환하도록 한다든가, 기탁금 반액의 반환에 필요한 득표율 조건을 현재보다 완화한다든가, 후보자가 결선투표에 진출한 경우에는 제1차 투표에서 최종 환산득표율이 15%에 미달하더라도 기탁금을 전부 또는 일부 반환하게 할 수 있다. 이를 통해 후보자 본인의 책임과 무관한 재산권 제한을 최소화하는 한편 더욱 진지하고 성실한 선거 참여를 유도할 수 있다.
그럼에도 이 사건 기탁금귀속조항은 후보자의 성실성이나 노력 여하를 막론하고 기탁금의 절반은 반드시 대학 발전기금에 귀속되도록 하고 나머지 금액의 반환 조건조차 지나치게 까다롭게 규정하고 있으므로, 침해의 최소성에 위반된다.
(다) 법익의 균형성
이 사건 기탁금귀속조항은 비록 후보자가 성실하게 선거를 완주하더라도 기탁금 반액은 결코 돌려받지 못하게 하므로 후보자의 성실성 확보라는 목적에 기여하는 바가 크지 않은 반면, 이 사건 기탁금귀속조항으로 인해 후보자의 재산권은 크게 제한된다. 따라서 이 사건 기탁금귀속조항은 달성하고자 하는 공익에 비하여 제한되는 사익이 더 크므로, 법익의 균형성을 갖추지 못하였다.
(3) 소결
그러므로 이 사건 기탁금귀속조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 재산권을 침해한다.
나. 재판관 유남석, 재판관 이선애, 재판관 이은애의 위헌의견
이 사건 기탁금귀속조항은 후보자 난립으로 인한 선거의 과열 방지 및 후보자의 성실성 확보라는 목적을 위하여, 일정한 요건을 충족하지 못한 후보자의 기탁금을 대구교육대학교의 발전기금에 귀속되도록 하는 조항으로서, 이 사건 기탁금납부조항의 실효성을 확보하기 위한 것이다. 따라서 이 사건 기탁금귀속조항은 이 사건 기탁금납부조항을 전제로 이와 결합하여 대구교육대학교 총장임용후보자선거의 기탁금 제도를 형성하고 있으므로, 이 사건 기탁금귀속조항만으로는 법적으로 독립된 의미를 갖지 아니한다.
그런데 아래 9. 이 사건 기탁금납부조항에 대한 반대의견에서 밝힌 바와 같이 이 사건 기탁금납부조항이 청구인의 공무담임권을 침해하여 헌법에 위반되므로, 이 사건 기탁금납부조항을 전제로 삼아 설계된 이 사건 기탁금귀속조항 역시 헌법에 위반된다.
7. 결론
그렇다면 이 사건 기탁금귀속조항은 헌법에 위반되고, 이 사건 기탁금납부조항에 대한 심판청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 8.과 같은 재판관 이종석, 재판관 이영진의 이 사건 기탁금귀속조항에 대한 반대의견, 아래 9.와 같은 재판관 유남석, 재판관 이선애, 재판관 이은애의 이 사건 기탁금납부조항에 대한 반대의견, 아래 10.과 같은 재판관 이종석, 재판관 이영진의 이 사건 기탁금납부조항에 대한 보충의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 따른 것이다.
8. 재판관 이종석, 재판관 이영진의 이 사건 기탁금귀속조항에 대한 반대의견
우리는 이 사건 기탁금귀속조항이 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다고 생각하므로, 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 대학의 자율성
헌법 제22조 제1항에서 규정한 학문의 자유 등의 보호는 개인의 인권으로서의 학문의 자유뿐만 아니라 특히 대학에서 학문 연구의 자유ㆍ연구 활동의 자유ㆍ교수의 자유 등도 보장하는 취지이다. 헌법 제31조 제4항은 “교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”라고 규정하여 교육의 자주성ㆍ대학의 자율성을 보장하고 있는데, 이는 대학에 대한 공권력 등 외부세력의 간섭을 배제하고 대학 구성원 자신이 대학을 자주적으로 운영할 수 있도록 함으로써 대학인으로 하여금 연구와 교육을 자유롭게 하여 진리 탐구와 지도적 인격의 도야(陶冶)라는 대학의 기능을 충분히 발휘할 수 있도록 하기 위한 것이며, 교육의 자주성이나 대학의 자율성은 헌법 제22조 제1항이 보장하고 있는 학문의 자유의 확실한 보장수단으로 꼭 필요한 것으로서 이는 대학에 부여된 헌법상의 기본권이다. 여기에서 대학의 자율성은 대학시설의 관리ㆍ운영만이 아니라 연구와 교육의 내용, 그 방법과 대상, 교과과정의 편성, 학생의 선발과 전형, 교원의 임면에 관한 사항 등 대학의 운영과 관련된 전반적 사항에 모두 미친다고 할 것이다(헌재 2006. 4. 27. 2005헌마1119 참조).
한편 대학의 총장은 교무를 통할하고 소속 교직원을 감독하며 학생을 지도하고 대학을 대표하므로, 대학 운영에 관하여 중추적인 역할을 담당한다. 따라서 대학은 총장임용후보자를 해당 대학의 구체적인 실정에 맞게 자율적으로 선정할 수 있어야 하고, 이는 학문의 자유를 구현하기 위해 보장되는 대학의 자율성이라는 측면에서 국립대학과 사립대학을 불문하고 존중되어야 한다.
나. 이 사건 기탁금귀속조항에 대한 판단
이 사건 기탁금귀속조항은 대학 총장임용후보자의 선정 방법을 해당 대학에 위임한 교육공무원법 등 관련 법령에 따라, 대구교육대학교가 이 사건 기탁금납부조항과 함께 자율적으로 제․개정한 것이므로, 그 내용이 현저히 불합리하지 않는 한 대구교육대학교가 영위하는 자율성의 측면에서 가급적 존중되어야 한다.
이 사건 기탁금귀속조항은 청구인이 납부한 기탁금의 일부 또는 전부를 발전기금에 귀속시킴으로써 청구인의 재산권을 제한하나, 이는 대학의 발전에 대한 최소한의 열의를 표시할 수 있고 일정한 지지를 기대할 수 있는 인물들이 대구교육대학교 총장임용후보자선거에서 후보자로 등록하도록 유도하기 위한 것이다.
대구교육대학교의 발전기금은 교직원에 대한 연구 활동 지원, 학생의 장학 사업, 국내․외 학술교류 및 학술회의 지원, 도서, 연구기자재 및 관련 시설 확충 등의 사업을 위하여 사용된다[대구교육대학교 발전기금 정관(2002. 11. 12. 개정된 것) 제4조]. 따라서 반환되지 않은 기탁금은 위와 같은 교직원의 학술연구와 학생들의 면학풍토 조성 및 대학 발전을 위한 재원으로 사용되는데, 이는 결국 대학의 발전을 위해서 총장이 담당해야 하는 역할과 상당 부분 중첩된다.
그렇다면 총장임용후보자선거 후보자의 진정성을 확인하는 과정에서 납부 받은 기탁금 중 일부 또는 전부를 대학의 발전기금에 귀속시키는 것이 부당하다고 할 수 없고, 후보자들로서도 입후보를 결심하는 과정에서 자신이 납부하게 될 기탁금이 학교 발전을 위해 쓰일 수 있으리라는 점을 일정 정도는 예측하거나 용인할 수 있다고 보인다. 나아가 현재 대구교육대학교의 1,000만 원이라는 기탁금이 아주 큰 금액이라고 볼 수는 없다는 점까지 종합하면, 대구교육대학교가 후보자 난립 방지를 위하여 후보자의 기탁금의 일정 부분이 반드시 발전기금에 귀속되도록 하는 이 사건 기탁금귀속조항을 두기로 한 자율적 판단이 청구인의 재산권을 과도하게 제한한다고 할 수 없다.
그러므로 이 사건 기탁금귀속조항은 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.
9. 재판관 유남석, 재판관 이선애, 재판관 이은애의 이 사건 기탁금납부조항에 대한 반대의견
우리는 이 사건 기탁금납부조항이 목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다는 점에 대해서는 법정의견과 견해가 같으나, 법정의견과 달리 이 사건 기탁금납부조항이 침해의 최소성과 법익의 균형성에 위반되어 청구인의 공무담임권을 침해한다고 생각하므로, 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 침해의 최소성
(1) 적정 후보자의 수는 몇 명이며 후보자가 몇 명 이상일 때 ‘후보자 난립’이라고 할 수 있는지에 관하여 분명한 기준을 제시하기 어렵고 기탁금 제도에 후보자 난립 방지의 효과가 얼마나 있는지에 관하여 확실한 대답을 하기 어려운 만큼 기탁금 제도의 운용, 기탁금액의 설정은 신중을 기하여야 한다(헌재 2001. 7. 19. 2000헌마91등 참조).
(2) 대구교육대학교는 총장임용후보자선거에서 선거의 과열 방지와 후보자의 성실성 확보를 위한 여러 제도를 이미 운영하고 있다.
대구교육대학교 총장임용후보자선거에서 후보자로 등록하려면, 학내 인사의 경우 교수 또는 부교수여야 하고(이 사건 선정규정 제16조 제1항 제1호), 외부인사의 경우 교육공무원 임용에 결격사유가 없는 사람으로서 교원선거인 10인 이상의 추천을 받아야 한다(이 사건 선정규정 제16조 제1항 제2호).
대구교육대학교의 전임교원(교수, 부교수, 조교수)으로 임용되려면 교육공무원법상 결격사유가 없어야 하고, 박사학위 소지자(예․체능실기 분야는 석사학위 이상의 소지자)여야 한다[대구교육대학교 전임교원 임용규정(2019. 3. 20. 대구교육대학교규정 제649호로 개정된 것) 제2조 제1호, 제6조 제1항]. 전임교원은 기초심사․전공심사․공개강의 심사․면접심사를 포함하는 공개전형을 통하여 선발되고(같은 규정 제4조, 제8조 제3항), 타 대학 재직교원이나 퇴직교원을 신규 임용하는 경우 조교수는 5년, 부교수는 9년, 교수는 14년의 최소 교육․연구경력년수를 각 충족하여야 한다(같은 규정 제14조 제1항, 제2항).
이에 더하여, 조교수가 부교수로 승진하려면 4년, 부교수가 교수로 승진하려면 5년의 최소 교육․연구경력년수가 요구되고(같은 규정 제24조 제2항), 전임교원이 재임용 또는 승진임용되기 위해서는 교육영역, 연구영역, 봉사영역, 교육 관계 법령 준수 및 기타 전임교원으로서의 품위에 관한 사항에 대하여 객관적 사유에 근거한 심사를 통과하여야 한다(같은 규정 제18조 제1항, 제25조
제2항).
대구교육대학교 총장임용후보자선거의 후보자는 이미 위와 같이 엄격한 자격 요건을 충족한 대구교육대학교 교수․부교수 본인, 또는 10인 이상의 교원선거인이 추천한 외부인사만이 가능하고, 후보자 등록을 위해서는 이력서, 공정행위 서약서, 공약준수 서약서, 대학발전계획서, 연구업적도 제출하여야 한다. 대구교육대학교의 전임교원 정원이 2020년 기준으로 93명이므로, 외부인사의 경우 전임교원의 10분의 1이 넘는 인원의 추천을 요하고 있는 셈이다. 이러한 요건을 갖춘 후보자 중 과연 최소한의 성실성을 갖추지 못하였거나 후보자의 무분별한 난립이라고 단언할 수 있는 경우가 얼마나 될지 의문이다.
실제로 대구교육대학교에서 청구인이 출마하였던 최근 두 차례의 선거(제15대 및 제16대 총장임용후보자선거)를 보면 교수들만 후보자로 등록하였고, 부교수나 외부인사가 후보자로 등록한 경우는 없었다. 이는 총장임용후보자선거에 실제로 출마하기 위해서는 형식적인 자격 요건을 충족하여야 할 뿐만 아니라 교내에서 오랜 기간 경력과 덕망을 쌓을 필요가 있다는 점을 시사한다.
(3) 만일 위와 같은 규정에도 불구하고 후보자들이 난립하여 선거가 과열될 우려가 있다면, 필요한 경우 현행 규정들보다 후보자의 자격 요건을 강화하여 학내 인사의경우에도 일정 수 이상의 교원선거인의 추천을 받도록 하거나, 외부인사에게는 요구되는 추천자의 수를 늘리도록 하는 것과 같은 방법으로 지원자들의 무분별한 난립을 방지할 수도 있다(헌재 2018. 4. 26. 2014헌마274 참조). 후보자 등록을 위해 더욱 구체적이고 상세한 내용의 대학발전계획서를 제출하도록 하는 것도 한 방법이 될 수 있다. 이와 같이 후보자의 자격 요건 등을 강화함으로써 선거의 과열을 방지하고 후보자의 성실성을 확보하는 방안들은 국립대학 총장으로서의 자질과 무관한 재력의 영향을 받는 기탁금 납부 제도에 비하여 국립대학 총장으로서의 자질과 더욱 밀접한 관련이 있는 요소를 활용한다는 점에서, 공무담임권의 제한 정도가 덜하고 더욱 합리적인 수단이다.
(4) 비록 후보자의 선거운동을 중심으로 진행되는 직선제 선거가 추천위원회의 심의 절차를 중심으로 진행되는 간선제 선거에 비하여 일반적으로 선거 과열의 위험성이 클 수 있다고는 하나, 이는 제도를 구체적으로 어떻게 설계하고 집행하느냐에 따라 달라질 수 있는 부분이다.
직선제 선거를 실시한다 하더라도 후보자 자격 요건에 대한 심사와 선거운동에 대한 규제가 철저하게 이루어진다면 선거 과열 내지 그로 인한 폐해를
방지할 수 있다. 반면 간선제를 택하는 경우에도, 추천위원회 구성 단계에서부터 이권 다툼이 발생하거나, 추천위원회의 심의 과정에서 오히려 음성적인 선거운동이 암암리에 이뤄지는 등 총장임용후보자 선정 절차가 과열될 가능성도 있는 것이다. 따라서 직선제 방식을 택하였다는 이유만으로 선거의 과열을 방지할 필요가 더 크다고 단언할 수 없다.
대구교육대학교는 총장임용후보자선거에 후보자로 등록한 사람들의 선거운동 방법을 매우 상세하게 제한하고 있고(이 사건 선정규정 제26조 내지 제33조), 후보자의 부정행위는 제재 대상이며(이 사건 선정규정 제34조), 현직 총장 등의 지위를 이용한 선거운동은 금지되고(이 사건 선정규정 제35조), 선거의 공정을 해할 우려가 있는 행위를 누구나 신고할 수 있으며 이는 관할 선거관리위원회의 조치, 형사고발, 총장의 징계 등의 대상이 된다(이 사건 선정규정 제36조). 또한 1차 투표에서 과반을 득표한 후보자가 없는 경우 결선투표를 거치도록 하여 최종적으로는 최다 득표자가 상당수의 지지를 확보하고 당선될 수 있도록 하고 있다(이 사건 선정규정 제39조). 따라서 대구교육대학교는 직선제 선거에서도 위와 같은 기존의 선거관리 규정을 충실하게 집행하거나 규제를 더욱 강화하는 방식으로 충분히 선거의 과열을 방지하고 대학 운영의 안정을 추구할 수 있다.
(5) 이 사건 기탁금납부조항은 기탁금액의 측면에서도 기본권의 제한이 과도하다. 기탁금 제도는 그 금액이 지나치게 높게 설정되는 경우 재력이 풍부하여 그 정도의 돈을 쉽게 조달ㆍ활용할 수 있는 사람들에게는 아무런 후보자 난립 방지의 효과를 갖지 못한 채 단지 기탁금의 납부가 어려운 사람만을 그 자질과 무관하게 배척할 수 있다(헌재 2001. 7. 19. 2000헌마91등 참조).
대구교육대학교의 교수나 부교수, 또는 총장 취임을 희망할 정도의 경륜을 갖춘 외부인사에게 1,000만 원의 금액이 크게 부담스럽지 않고 적정한 금액이라고 보는 견해도 있다. 그러나 1,000만 원이라는 기탁금액은 학내 인사의 입장에서 결코 적은 금액이라고 할 수 없을 뿐만 아니라, 일반 국민의 입장에서도 평균적인 소득 수준이나 저축 수준 등을 고려하여 보았을 때 누구나 손쉽게 이를 마련할 수 있는 정도라고 보기 어렵다(헌재 2018. 4. 26. 2014헌마274 참조). 1,000만 원은 대부분의 교수 및 부교수에게도 연봉의 10분의 1이 넘는 금액이라는 점, 총장임용후보자선거에서 후보자는 선거벽보, 소형 인쇄물, 영상 홍보물의 제작비용을 비롯한 각종 선거운동비용을 자비로 부담하여야 하고 이를 보전 받을 방법이 전혀 없다는 점 등을 고려하면, 후보자로서의 성실성을
갖춘 사람이 1,000만 원이라는 기탁금으로 인하여 출마를 포기하게 될 가능성을 배제할 수 없으므로, 이 사건 기탁금납부조항이 입법목적 달성에 필요한 최소한의 범위 내에서 청구인의 공무담임권을 제한하고 있다고 보기 어렵다.
(6) 따라서 이 사건 기탁금납부조항은 침해의 최소성에 위반된다.
나. 법익의 균형성
(1) 헌법 제31조 제4항이 정하는 교육의 자주성 및 대학의 자율성은 헌법 제22조 제1항이 보장하는 학문의 자유의 확실한 보장수단으로 꼭 필요한 것으로서 대학에 부여된 헌법상의 기본권이고, 국립대학에도 이러한 기본권이 부여된다(헌재 2006. 4. 27. 2005헌마1047등; 헌재 2015. 12. 23. 2014헌마1149 참조).
(2) 이 사건 기탁금납부조항은 대구교육대학교의 교수회의에서 자율적으로 의결된 것이므로 대구교육대학교가 영위하는 자율성의 영역에서 보호되나, 이러한 대학의 자율성도 다른 기본권과 마찬가지로 절대적인 것은 아니고 그 제한이 가능하다. 특히 대구교육대학교와 같은 국립대학은 교육․연구에 관한 국가의 책무를 직접 수행하는 영조물로서 공적인 목적을 위하여 설립․운영되는 기관이고, 많은 국고가 투입되므로, 그러한 국립대학의 운영을 총괄하는 총장의 선정과정에 관하여 대학의 자율성만을 고려할 수는 없다. 비록 국립대학 운영의 측면에서 대학의 자율성을 보호할 필요가 있다 하더라도, 대학의 자율성이 다른 기본권 내지 가치와 조화를 이룰 수 있어야 하는 것이다.
(3) 이 사건 기탁금납부조항은 총장 임용에 대하여 진지성과 성실성을 결여한 사람은 물론, 총장 임용에 대한 진지한 열망을 갖고 선거에 성실하게 참여할 의사가 있는 사람이라도 재력이 부족한 경우에는 후보자 등록을 할 수 없도록 하는 억제 효과를 가진다. 기탁금 납부 제도는 진지하고 성실한 후보자를 가려내기 위한 제도이지만, 실제로는 후보자의 성실함과 무관하게 모든 후보자에게 일종의 경제적 진입장벽으로 작용할 수 있는 것이다. 특히 재력이 국립대학의 총장이라는 공직의 수행능력과 전혀 무관한 요소라는 점에 비추어 볼 때, 과도한 기탁금으로 인한 총장취임기회의 제한은 결코 과소평가되어서는 안 된다.
(4) 더군다나 직선제 방식의 총장임용후보자선거는 국립대학의 운영에 관한 학내 구성원들의 의사를 민주적으로 반영하여야 하는 절차라는 점을 고려한다면, 재력과 무관하게 다양한 배경을 가진 피선거권자가 선거에 출마하여 학내 구성원들의 다원적인 의사를 대표할 수 있도록 함이 바람직하다. 총장임용후보자선거에서 다양한 가치관과 배경을 가진 후보자들이 등록하여 건전하게 경
쟁하게 된다면, 선거 절차 자체도 학내 구성원 간에 대학 운영의 방향을 진지하게 논의하는 계기가 될 수 있고, 선거를 거쳐 총장에 취임한 인물이 선거 이후 대학을 안정시키고 정책을 집행하는 과정에서 선거 과정에서 드러난 다원적 가치를 두루 고려할 가능성도 커진다.
그러나 이 사건 기탁금납부조항은 기탁금을 과도하게 설정하여 선거에 진지하고 성실하게 참여할 의지가 있음에도 재력이 부족한 후보자의 출마를 억제하고 후보자들의 인적 구성과 선거에서 이뤄지는 논의의 폭을 협소하게 할 수 있다. 이러한 상황에서 이 사건 기탁금납부조항으로 인하여 실제로 등록되는 후보자의 수가 줄어든다고 하더라도, 이는 진지하고 성실한 후보자가 배척된 결과일 수 있으므로 본래 의미에서 후보자의 ‘무분별한 난립’이 방지되는 것이라 보기도 어렵고, 도리어 대학의 발전이 저해될 위험이 있다.
(5) 결과적으로 이 사건 기탁금납부조항은 비록 선거의 과열 방지 및 후보자의 성실성 확보라는 목적에 일부 기여할 수는 있으나, 오히려 후보자로서의 성실함을 갖춘 인물이 재력이 부족하다는 이유 등으로 총장임용후보자선거 출마 자체를 포기하게 만들 수도 있으므로 공무담임권의 제한이 결코 적지 않고, 대학 내의 민주적이고 다원적인 가치를 저해하여 국립대학의 발전에도 부정적인 영향을 미칠 가능성이 있다. 그렇다면 이 사건 기탁금납부조항을 통하여 달성하려는 공익이 그로 인하여 제한되는 사익보다 크다고 단정할 수 없으므로, 이 사건 기탁금납부조항은 법익의 균형성에 위반된다.
다. 소결
따라서 이 사건 기탁금납부조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 공무담임권을 침해한다.
10. 재판관 이종석, 재판관 이영진의 이 사건 기탁금납부조항에 대한 보충의견
우리는 이 사건 기탁금납부조항이 청구인의 공무담임권을 침해하지 아니한다는 점에 관하여 다음과 같이 그 이유를 보충하고자 한다.
앞서 8. 이 사건 기탁금귀속조항에 대한 반대의견에서 살펴본 것과 같이, 학문의 자유 보장을 위하여 대학의 자율성은 존중되어야 하고, 대학은 총장임용후보자를 해당 대학의 구체적인 실정에 맞게 자율적으로 선정할 수 있어야 한다. 이 사건 기탁금납부조항은 대구교육대학교의 구체적인 실정을 파악하고 있는 교수회의 심의 등 학내의 의사결정 절차에 따라 논의를 거쳐 도입된 것이므로, 그 내용이 현저히 불합리하지 않는 한 대학의 자율성을 보장하는 차원
에서 이를 존중할 필요가 있다.
대구교육대학교가 이 사건 기탁금납부조항을 통하여 총장임용후보자선거의 후보자가 1,000만 원의 기탁금을 납부하도록 한 것은, 후보자의 난립과 선거의 과열을 방지하기 위한 것이다. 총장임용후보자선거에서 후보자의 난립은 공동체의 큰 혼란을 초래할 수 있다. 대학 구성원들이 선거 이후 분열하여 갈등과 반목 속에 있게 된다면, 학문의 자유를 통한 대학의 발전과 고등교육기관으로서의 목표 달성은 요원해질 것이다. 따라서 총장임용후보자선거에서 일정 수준 이상의 진지성과 성실성이 있는 사람만을 후보자로 등록하게 할 필요가 있고, 기탁금 납부 제도를 두는 것은 그러한 목적 달성에 유효한 수단이다.
선거의 과열 방지 및 후보자의 성실성 확보를 위한 다른 수단들의 경우, 해당 대학의 구체적인 현실 속에서 이 사건 기탁금납부조항과 동일한 입법목적을 달성할 수 있으면서도 기본권 제한이 덜한 대안에 해당한다고 단정하기 어렵다. 앞서 법정의견에서 살펴본 사항들을 종합하여 볼 때 이 사건 기탁금납부조항에서 요구하는 기탁금액은 후보자가 되려는 사람이 납부할 수 없을 정도로 과다하거나 입후보 의사를 단념케 할 정도로 과다한 금액이 아니고, 달리 이 사건 기탁금납부조항이 현저히 불합리하다고 볼 만한 사정도 없다.
그러므로 이 사건 기탁금납부조항은 청구인의 공무담임권을 침해하지 아니한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[별지] 관련 조항
고등교육법(2011. 7. 21. 법률 제10866호로 개정된 것)
제6조(학교규칙) ① 학교의 장(학교를 설립하는 경우에는 해당 학교를 설립하려는 자를 말한다)은 법령의 범위에서 학교규칙(이하 “학칙”이라 한다)을 제정하거나 개정할 수 있다.
② 학칙의 기재사항, 제정 및 개정 절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
고등교육법 시행령(2018. 5. 28. 대통령령 제28900호로 개정된 것)
제4조(학칙) ① 법 제6조에 따른 학교규칙(이하 “학칙”이라 한다)에는 다
음 각 호의 사항을 기재하여야 한다.
1.～16. (생략)
17. 그 밖에 법령에서 정하는 사항
교육공무원법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2021. 9. 24. 법률 제18455호로 개정되기 전의 것)
제24조(대학의 장의 임용) ① 대학(「고등교육법」 제2조 각 호의 학교를 말하되, 공립대학은 제외한다. 이하 이 조, 제24조의2, 제24조의3 및 제25조부터 제27조까지에서 같다)의 장은 해당 대학의 추천을 받아 교육부장관의 제청으로 대통령이 임용한다. 다만, 새로 설립되는 대학의 장을 임용하거나 대학의 장의 명칭 변경으로 인하여 학장으로 재직 중인 사람을 해당 대학의 총장으로, 총장으로 재직 중인 사람을 해당 대학의 학장으로 그 임기 중에 임용하는 경우에는 교육부장관의 제청으로 대통령이 임용한다.
② 제1항 본문에 따른 대학의 장의 임용추천을 위하여 대학에 대학의 장 임용추천위원회(이하 “추천위원회”라 한다)를 둔다.
③ 추천위원회는 해당 대학에서 정하는 바에 따라 다음 각 호의 어느 하나의 방법에 따라 대학의 장 후보자를 선정하여야 한다.
1. 추천위원회에서의 선정
2. 해당 대학 교원의 합의된 방식과 절차에 따른 선정
④ 추천위원회의 구성ㆍ운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하되, 위원의 일정 비율 이상은 여성으로 한다.
교육공무원임용령(2013. 3. 23. 대통령령 제24423호로 개정된 것)
제12조의2(대학의 장의 추천) 대학은 법 제24조 제1항 또는 제55조 제1항의 규정에 의하여 대학의 장의 임용추천을 할 때에는 2인 이상의 후보자를 대학의 장의 임기만료일 30일 전(대학의 장이 임기 중에 사고 등으로 그 직무를 수행할 수 없는 때에는 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내)까지 교육부장관(공립의 대학이 그 장의 임용추천을 하는 경우에는 지방자치단체의 장)에게 추천하여야 한다.
교육공무원임용령(2016. 7. 26. 대통령령 제27372호로 개정된 것)
제12조의3(대학의 장 임용추천위원회의 구성 및 운영) ① 법 제24조 제2항에 따른 대학의 장 임용추천위원회(이하 “추천위원회”라 한다)는 다음 각 호의 사람 중에서 해당 대학의 학칙으로 정하는 바에 따라 10명
이상 50명 이하(교육대학 및 「고등교육법」 제43조 제1항에 따른 종합교원양성대학의 경우에는 10명 이상 20명 이하)의 위원으로 구성한다. 다만, 교육부장관이 학생 정원 등 해당 대학의 규모를 고려하여 위원 수를 조정할 필요가 있다고 인정한 대학의 추천위원회는 10명 이상 60명 이하의 위원으로 구성할 수 있다.
1. 해당 대학의 교원
2. 해당 대학의 직원
3. 해당 대학의 재학생
4. 해당 대학의 졸업생
5. 해당 대학의 발전에 기여하였거나 교육․연구 또는 대학 운영에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람
제12조의4(대학의 장 후보자 선정의 공정성 확보를 위한 조치) 대학의 장은 추천위원회의 운영 및 대학의 장 후보자 선정의 공정성을 확보하기 위하여 필요한 조치를 마련하여야 한다.
대구교육대학교 학칙(2019. 3. 20. 대구교육대학교규정 제648호로 개정된 것)
제64조(총장) ① 총장은 교무를 통할하고, 소속 교직원을 감독하며, 학생을 지도하고 이 대학교를 대표한다.
② 총장임용후보자는 이 대학교 전임교원의 합의된 방식과 절차에 따라 선정하며, 이에 대한 세부사항은 총장이 따로 정한다.
대구교육대학교 총장임용후보자 선정규정(2019. 5. 8. 대구교육대학교규정 제656호로 전부개정된 것)
제1조(목적) 이 규정은 「교육공무원법」 제24조 제1항‧제2항‧제3항 제2호, 「교육공무원임용령」 제12조의2, 제12조의3 및 「대구교육대학교 학칙」 제64조 제2항에 따라 대구교육대학교의 총장임용후보자 선정에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(총장임용후보자 선정방법) ① 대구교육대학교(이하 “이 대학교”이라 한다)의 총장임용후보자는 「교육공무원법」 제24조 제3항 제2호(해당 대학 교원의 합의된 방식과 절차에 따른 선정) 및 「공공단체등 위탁선거에 관한 법률」(이하 “「위탁선거법」”이라 한다)에 의하여 실시하는 직접․비밀 선거를 거쳐 선정한다.
제3조(정의) ① 이 규정에서 사용하는 용어의 의미는 다음 각 호와 같다.
1. “총장임용추천위원회”란 「교육공무원법」 제24조 제2항에 따른
“대학의 장 임용추천위원회”로서 이 대학교 총장임용후보자의 선정을 위하여 이 대학교에 두는 위원회를 말한다.
2. “총장임용후보자”란 이 규정에 따라 총장임용추천위원회(이하 “추천위원회”라 한다)에 의해 선정된 2명의 후보자를 말한다.
3. “총장임용후보자선거”(이하 “선거”라 한다)란 총장임용후보자의 선정을 위하여 이 규정에 따라 실시하는 선거를 말한다.
4. “후보자”란 선거에 후보로 등록한 자를 말한다.
5. “선거인”이란 선거에 선거권이 있는 자로서 선거인명부에 등록된 자(선거기간 개시일에 선거인명부가 아직 작성되지 아니한 경우에는 선거인명부에 오를 자격이 있는 사람)를 말한다.
6. “교원”이란 「고등교육법」 제14조 제2항에 따른 총장, 교수, 부교수 및 조교수를 말한다.
제15조(선거권) ① 선거일 공고일 현재 이 대학교에 재직 중인 교원으로서 휴직이나 정직 중이 아닌 사람(이하 “교원선거인”이라 한다)은 선거권을 가진다.
② 선거일 공고일 현재 이 대학교에 재직 중인 직원, 조교 및 재학 중인 학생으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거권을 가진다.
1. 휴직․정직 중이거나 타기관에서 본 대학으로 파견․지원근무 중이 아닌 직원
2. 휴직․정직 중이 아닌 조교
3. 휴학, 정학, 국내외 교류수학(해외교환학생 포함) 중이 아닌 학생
제16조(피선거권) ① 다음 제1호․제2호 각 호의 하나에 해당되고 제3호를 충족하는 사람은 피선거권이 있다.
1. 선거공고일 현재 전⋅현직 총장이력자를 제외한 이 대학교 교원인 교수 또는 부교수
2. 교육공무원 임용에 결격사유가 없는 자로서 제15조 제1항의 교원선거인 중 10인 이상의 추천을 받은 외부인사
3. 후보자 등록 당시 총장의 임기만료 다음 날로부터 4년 이내에 「교육공무원법」 제47조 제1항 단서에 의한 정년에 달하지 않는 자. 다만, 이 규정 제19조 제1항 제2호 궐위선거의 경우 후보자 등록일 다음 날로부터 4년 이내에 「교육공무원법」 제47조 제1항 단서에 의한 정년에 달하지 않는 자.
제23조(후보자 등록 등) ① 후보자가 되려는 사람은 ｢위탁선거법｣ 제18조에 따라 후보자 등록기간(선거기간개시일 전 2일부터 2일 동안)에 다음 각 호의 서류 등을 관할 선관위에 제출하여 후보자 등록을 신청하여야 한다.
1. 후보자 등록신청서
2. (생략)
3. 교수 또는 부교수 재직증명서(해당자에 한함)
4. 제16조 제1항 제2호의 추천서(해당자에 한함)
5. 제17조 제1항의 보직사퇴서(해당자에 한함)
③ 후보자로 등록한 자 중 피선거권이 없는 것이 발견된 때 또는 제1항에 의한 등록서류가 미비한 때에는 그 후보자의 등록은 무효로 한다.
⑤ 후보자는 후보자 등록마감일의 다음 날부터 2일 이내에 추천위원회가 정한 서식에 따라 다음 각 호의 서류를 추천위원회에 제출하여야 한다.
1. 이력서
2. 공정행위 서약서
3. 공약준수 서약서
4. 대학발전계획서
5. 연구업적(연구진행사업 포함)
⑨ 이 규정에 따른 외부인사로서 입후보하려는 사람은 선거권자가 기명하고 날인 또는 서명(무인은 허용하지 아니한다)한 추천장을 후보자 등록신청서에 첨부하여야 한다.
⑩ 추천위원회는 등록후보자가 1인 이하인 경우에는 선거를 재공고한다.
제25조(선거운동 등) ① 선거운동은 다음 각 호의 어느 하나의 방법으로 할 수 있다.
1. 선거 홈페이지 이용
2. 합동연설회 및 공개토론회
3. 선거인에게 직접적인 전화 통화, 화상ㆍ동영상을 제외한 문자 전송
4. 선거벽보의 부착
5. 소형인쇄물의 배부
6. 선거공보 배부
7. 학내정보통신망을 이용하여 전자우편을 전송하는 방법(음성･동영상을 제외한 글, 그림, 사진, 이미지 정보에 국한한다)
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 선거운동으로 보지 아니한다.
1. 선거에 관한 단순한 의견개진 및 의사표시
2. 후보자와 선거운동을 위한 준비행위
③ 교원선거인(후보자 포함)이 아닌 사람은 어떠한 방법으로도 선거운동을 할 수 없다.
제39조(총장임용후보자의 선정방법) ① 총장임용후보자는 선거인의 투표에서 최종 환산득표율의 과반을 득표한 후보자와 차순위득표를 한 후보자로 하며, 그 선정순위는 득표순위에 따른다.
② 제1항에도 불구하고 제1항의 투표(제1차투표)에서 최종 환산득표율의 과반을 얻은 후보자가 없는 경우에는 그 득표순위에 따른 2명의 후보자를 대상으로 결선투표를 실시하여 최종 환산득표율의 최다득표자와 차순위득표자를 총장임용후보자로 선정한다.
③ 총장임용후보자 및 그 선정순위가 정해지는 득표순위에서 득표수가 같은 후보자가 여러 명이 있는 경우 원칙적으로 직전의 투표에서 득표순위에 따라 정하되, 자세한 방법은 시행세칙으로 정한다.
제40조(선정결과 통보 및 추천) ① 추천위원회는 임용후보자 2명의 선정 종료 후 지체 없이 그 결과를 총장에게 통보하고 학내에 공고한다.
② 총장은 선정된 임용후보자 2명을 총장 임기만료일 30일 전(총장이 임기 중에 사고 등으로 그 직무를 수행할 수 없는 때에는 그 사유가 발생한 날로부터 60일 이내)까지 교육부장관에게 추천하여야 한다.
③ 총장임용후보자 추천자 2인 중 1순위 후보자가 교육부 인사위원회의 심의에서 부적격이고 2순위 후보자가 적격일 경우 2순위 후보자를 수용한다.