헌재 2021. 10. 28. 2019헌마106 [기각]
출처
헌법재판소
상가건물 임대차보호법 부칙 제2조 위헌확인
[2021. 10. 28. 2019헌마106, 1049]
판시사항
가. 임차인의 계약갱신요구권 행사 기간을 10년으로 규정한 ‘상가건물 임대차보호법’(2018. 10. 16. 법률 제15791호로 개정된 것) 제10조 제2항(이하 ‘개정법조항’이라 한다)을 개정법 시행 후 갱신되는 임대차에 대하여도 적용하도록 규정한 ‘상가건물 임대차보호법’ 부칙(2018. 10. 16. 법률 제15791호) 제2조 중 ‘갱신되는 임대차’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)이 소급입법금지원칙에 위배되어 임대인의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
나. 이 사건 부칙조항이 신뢰보호원칙에 위배되어 임대인의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
가. 개정법조항은 구 ‘상가건물 임대차보호법’ 제10조 제2항(이하 ‘구법조항’이라 한다)에서 5년으로 정하고 있던 임차인의 계약갱신요구권 행사 기간을 10년으로 연장하였고, 이 사건 부칙조항은 개정법조항을 개정법 시행 후 갱신되는 임대차에도 적용한다. ‘개정법 시행 후 갱신되는 임대차’에는 구법조항에 따른 의무임대차기간이 경과하여 임대차가 갱신되지 않고 기간만료 등으로 종료되는 경우는 제외되고 구법조항에 따르더라도 여전히 갱신될 수 있는 경우만 포함되므로, 이 사건 부칙조항은 아직 진행과정에 있는 사안을 규율대상으로 한다. 따라서 헌법 제13조 제2항이 말하는 소급입법에 의한 재산권침해는 문제되지 않는다.
나. 이 사건 부칙조항은 개정법조항을 개정법 시행 당시 존속 중인 임대차 전반이 아니라, 개정법 시행 후 갱신되는 임대차에 한하여 적용하도록 한정되어 있고, 임차인이 계약갱신요구권을 행사하더라도 임대인은 ‘상가건물 임대차보호법’에 따라 정당한 사유가 있거나 임차인에게 귀책사유가 있는 경우 갱신거절이 가능하며, 합의하여 임대인이 임차인에게 상당한 보상을 제공한 경우 등에도 마찬가지로 임대인이 임대차계약의 구속에서 벗어날 수 있는 길을 열어두고 있다. 따라서 이 사건 부칙조항이 임차인의 안정적인 영업을 지나치게 보호한 나머지 임대인에게만 일방적으로 가혹한 부담을 준다고 보기는 어렵다.
개정법조항은 상가건물 임차인의 계약갱신요구권 행사 기간을 연장함으로써 상가건물에 대한 임차인의 시설투자비, 권리금 등 비용을 회수할 수 있는 기간을 충실히 보장하기 위한 것인데, 개정법조항을 개정법 시행 후 새로이 체결되는 임대차에만 적용할 경우 임대인들이 새로운 임대차계약에 이를 미리 반영하여 임대료가 한꺼번에 급등할 수 있고 이는 결과적으로 개정법조항의 입법취지에도 반하는 것이다. 이에 이 사건 부칙조항은 이러한 부작용을 막고 개정법조항의 실효성을 확보하기 위해서 개정법조항 시행 이전에 체결되었더라도 개정법 시행 이후 갱신되는 임대차인 경우 개정법조항의 연장된 기간을 적용하도록 정한 것이므로, 이와 같은 공익은 긴급하고도 중대하다.
따라서 이 사건 부칙조항은 신뢰보호원칙에 위배되어 임대인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
재판관 이영진의 반대의견
이 사건 부칙조항은 개정법조항을 개정법 시행 전에 이미 5년의 기간을 적용받고 있었던 임대차에 대하여는 적용하지 아니하거나 적용하더라도 일정한 유예기간을 두고 갱신되는 임대차의 범위를 한정하는 등 임대인의 신뢰이익이 침해되는 정도를 완화할 수 있었음에도 그러한 경과조치 없이 개정법 시행 후 최초로 체결되는 임대차뿐만 아니라 그 후 갱신되는 임대차에 대하여도 개정법조항을 적용하도록 규정하였다.
같은 상가임대차라 하더라도 임대차 보증금이나 상가의 규모, 임차 시설의 입지, 사무실의 현황, 권리금의 형성 여부 등 다양한 제반 사정에 따라 임차인과 임대인의 지위가 달라질 수 있는데, 이 사건 부칙조항은 임대인의 일방적 희생 위에 임차인의 이익만을 우선시키고 있어 그로 인한 부담은 결국 상가건물을 이용하지 못하게 된 임대인이 떠안을 수밖에 없다. 임대인은 어떻게든 그로 인한 비용과 손실을 다시 새로운 임대차계약에서 보전 받으려 할 것이므로 결국에는 임대료가 인상되어 임차인 역시 피해를 볼 수밖에 없으므로, 이 사건 부칙조항이 임차인의 안정적인 영업을 보장한다는 공익의 달성에 얼마나 기여하게 될지 의문스럽다.
따라서 이 사건 부칙조항은 신뢰보호원칙에 위배되어 임대인의 재산권을 침해한다.
심판대상조문
상가건물 임대차보호법 부칙(2018. 10. 16. 법률 제15791호) 제2조 중 ‘갱신되는 임대차’에 관한 부분
참조조문
구 상가건물 임대차보호법(2009. 1. 30. 법률 제9361호로 개정되고, 2018. 10. 16. 법률 제15791호로 개정되기 전의 것) 제10조 제2항
상가건물 임대차보호법(2018. 10. 16. 법률 제15791호로 개정된 것) 제10조 제2항
참조판례
가. 헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등, 판례집 22-2상, 404, 417 대법원 2020. 11. 5 선고 2020다241017 판결
나. 헌재 1998. 11. 26. 97헌바58, 판례집 10-2, 673, 681 헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등, 판례집 22-2상, 404, 418 헌재 2020. 3. 26. 2018헌바205등, 판례집 32-1상, 241, 258 대법원 2020. 11. 5 선고 2020다241017 판결
당사자
청 구 인1. 정○○(변호사, 2019헌마106)
2. 김○○(2019헌마1049)
대리인 법무법인 이현 담당변호사 이환권
주문
이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1. 사건개요
가. 2019헌마106
청구인 정○○은 서울 ○○구 ○○로 (지번생략) 소재 집합건물의 제○층 제○호 세대 소유자로서 2017. 4. 1. ○○ 주식회사에게 위 건물의 전유부분 일부를 보증금 1,500만 원, 임대차기간 2017. 4. 1.부터 2018. 11. 30.까지로 정하여 임대하였다.
청구인 정○○이 위와 같이 임대차계약을 체결했을 당시에는 구 ‘상가건물 임대차보호법’(2009. 1. 30. 법률 제9361호로 개정되고, 2018. 10. 16. 법률 제15791호로 개정되기 전의 것) 제10조 제2항(이하 ‘구법조항’이라 한다)에 따라 임차인의 계약갱신요구권은 전체 임대차기간이 5년을 초과하지 아니하는 범위에서만 행사할 수 있었으나, 2018. 10. 16. 법률 제15791호로 개정된 ‘상가건물 임대차보호법’ 제10조 제2항(이하 ‘개정법조항’이라 한다)은 임차인의 계약갱신요구권에 대하여 10년을 초과하지 아니하는 범위 내에서 행사할 수 있도록 그 기간을 연장하였고, ‘상가건물 임대차보호법’ 부칙(2018. 10. 16. 법률 제15791호) 제2조는 개정법조항을 개정법 시행 후 갱신되는 임대차에도 적용하도록 규정하였다.
청구인 정○○은 자신의 위 임대차계약이 2018. 12. 1. 갱신되어 위 부칙조항에 따라 개정법조항이 정한 10년의 기간을 적용받게 되자, 2019. 1. 25. 위 부칙조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2019헌마1049
청구인 김○○은 2016. 4. 10. 차○○로부터 서울 ○○구 ○○로 (지번생략) 소재 상가 제○동 제○호를 매수하여 2016. 4. 29. 소유권이전등기를 마쳤는데, 차○○는 그 이전인 2016. 3. 18. 위 아파트 상가에 관하여 정○○과 사이에 보증금 1,000만 원, 월차임 65만 원, 임대차기간 2016. 3. 21.부터 2017. 3. 20.까지로 정하여 임대차계약을 체결하였고, 청구인 김○○은 위와 같이 상가를 매수함으로써 차○○의 임대인 지위를 승계하였다.
청구인 김○○이 위와 같이 임대인 지위를 승계하였을 당시에는 구법조항에 따라 임차인의 갱신요구권은 전체 임대차기간이 5년을 초과하지 아니하는 범위에서만 행사할 수 있었으나, 개정법조항은 임차인의 계약갱신요구권에 대하여 10년을 초과하지 아니하는 범위 내에서 행사할 수 있도록 그 기간을 연장하였고, 위 ‘상가건물 임대차보호법’ 부칙 제2조는 위 개정법조항을 개정법 시행 후 갱신되는 임대차에도 적용하도록 규정하였다.
청구인 김○○은 자신의 위 임대차계약이 2019. 3. 21. 갱신되어 위 부칙조항에 따라 개정법조항이 정한 10년의 기간을 적용받게 되자, 2019. 9. 18. 위 부칙조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인 정○○은 ‘상가건물 임대차보호법’ 부칙 제2조 중 ‘되거나 갱신’ 부분, 청구인 김○○은 같은 부칙 제2조 중 ‘갱신되는’ 부분을 심판대상으로 청구하였는데, 청구인들의 주장은 결국 개정법조항을 개정법 시행 후 갱신되는 임대차에 대하여도 적용하는 것이 자신들의 기본권을 침해한다는 취지이므로, 이 사건 심판대상은 ‘상가건물 임대차보호법’ 부칙(2018. 10. 16. 법률 제15791호) 제2조 중 ‘갱신되는 임대차’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
상가건물 임대차보호법 부칙(2018. 10. 16. 법률 제15791호)
제2조(계약갱신요구 기간의 적용례) 제10조 제2항의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 체결되거나 갱신되는 임대차부터 적용한다.
[관련조항]
구 상가건물 임대차보호법(2009. 1. 30. 법률 제9361
호로 개정되고, 2018. 10. 16. 법률 제15791호로 개정되기 전의 것)
제10조(계약갱신 요구 등) ② 임차인의 계약갱신요구권은 최초의 임대차기간을 포함한 전체 임대차기간이 5년을 초과하지 아니하는 범위에서만 행사할 수 있다.
상가건물 임대차보호법(2018. 10. 16. 법률 제15791호로 개정된 것)
제10조(계약갱신 요구 등) ② 임차인의 계약갱신요구권은 최초의 임대차기간을 포함한 전체 임대차기간이 10년을 초과하지 아니하는 범위에서만 행사할 수 있다.
3. 청구인들의 주장
가. 2019헌마106
이 사건 부칙조항은 임차인의 계약갱신요구권 행사 기간을 5년에서 10년으로 연장한 개정법조항을 그 시행 전에 이미 체결된 임대차계약에 대하여도 적용되도록 규정함으로써 임대차계약 체결 후 5년의 범위 내에서 계약이 갱신되고 나면 임대차계약이 종료할 것이라는 임대인의 신뢰를 침해하고, 이는 공공필요에 의한 재산권 제한에 해당함에도 정당한 보상을 제공하지 않고 있으므로 헌법 제23조 제3항에 위배되며, 소급입법금지원칙 및 과잉금지원칙에 위배되어 임대인의 인간의 존엄과 가치, 평등권, 재산권을 침해한다.
나. 2019헌마1049
이 사건 부칙조항은 임차인의 계약갱신요구권 행사 기간을 5년에서 10년으로 연장한 개정법조항을 개정법 시행 전에 이미 5년의 기간을 적용받고 있었던 임대차에 대하여는 적용하지 않도록 제외함으로써 임대인의 기본권제한을 최소화할 수 있음에도 그러한 임대차계약이 갱신되는 경우까지 개정법조항이 적용되도록 규정함으로써 임대인에게 일방적인 희생을 강요하고 있으므로, 이 사건 부칙조항은 과잉금지원칙에 위배되어 임대인의 재산권을 침해한다.
개정법조항 시행 후 최초로 체결되는 임대차계약과 그 전에 이미 체결되어 갱신되는 임대차계약은 본질적으로 다른 것임에도 이 사건 부칙조항은 합리적 이유 없이 양자를 같이 취급하고 있으므로, 이 사건 부칙조항은 평등권을 침해한다.
임대인은 구법조항에 따라 임차인이 임대차계약 체결 후 5년의 범위에서만 계약갱신요구권을 행사할 수 있을 것이라고 신뢰하였는데, 이 사건 부칙조항은 아무런 긴급한 사정도 없이 상가임대차 법률관계의 안정이라는 불투명한 공익 달성을 위해 개정법조항을 개정법 시행 후 갱신되는 임대차의 경우에도 적용하도록 규정하였으므로, 신뢰보호원칙에 위배된다.
4. 판단
가. 이 사건 부칙조항의 의의 및 입법취지
(1) ‘상가건물 임대차보호법’은 2001. 12. 29. 제정 당시부터 상가임차인에게 전체 임대차기간이 5년을 초과하지 아니하는 범위에서 임대차계약을 갱신할 수 있도록 하는 내용의 ‘계약갱신요구권’(제10조 제1항 내지 제3항)을 부여하고 있었다. 이는 임차인에게 일정기간 계약기간을 보장함으로써 간접적으로 권리금이나 시설투자비 등을 회수할 수 있도록 하기 위한 것이었다(헌재 2014. 8. 28. 2013헌바76 참조).
그리고 ‘상가건물 임대차보호법’이 2018. 10. 16. 법률 제15791호로 개정되면서 5년의 계약갱신요구권 행사 기간이 10년으로 연장되었다. 구법조항에 의하면 임차인의 계약갱신요구권은 최초 임대차기간을 포함하여 전체 임대차기간이 5년을 초과하지 않는 범위에서만 행사할 수 있었는데, 개정법조항은 이에 대해 10년을 초과하지 않는 범위에서만 행사할 수 있다고 하여 그 기간을 연장한 것이다.
그 이유는 처음 계약갱신요구권을 도입한 배경과 크게 다르지 않다. 즉 보증금과 월차임이 지속적으로 상승하는 상황에서 5년 동안의 계약갱신만으로는 임차인이 안정적인 영업을 하기가 어렵고 인테리어와 권리금 등 상가건물 임차인이 투입한 금액을 회수하기에도 5년이라는 기간은 부족하다는 점이 고려되었다. 특히 임차인들의 영업으로 해당 지역이 특색 있는 동네로 각광받으면 임대료가 치솟아 정작 상권 개발에 기여한 임차인들은 그 지역을 떠나야 하는 젠트리피케이션(gentrification) 현상으로 인하여 상권 형성에 공헌한 임차인인 기존 상인, 수공업자, 예술인들이 삶의 터전을 잃게 되고, 그 자리에 획일화된 대기업 매장과 대규모 프랜차이즈 업체가 입점함으로써 기존 상권 고유의 특색이 사라지면서 오히려 상권이 축소되어 임대인, 임차인, 사업자 모두에게 좋지 않은 결과를 초래한다는 현실적인 측면도 고려되었다.
(2) ‘상가건물 임대차보호법’ 부칙(2018. 10. 16. 법률 제15791호) 제1조는 개정법 시행일을 공포일인 2018. 10. 16.로 정하고 있고 같은 법 부칙 제2조는 “제10조 제2항의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 체결되거나 갱신되는 임대차부터 적용한다.”라고 정하고 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 개정법조항은 상가건물 임차인의 계약갱신요구권 행사 기간을 연장함으로
써 상가건물에 대한 임차인의 시설투자비, 권리금 등 비용을 회수할 수 있는 기간을 충실히 보장하기 위한 것인데, 개정법조항을 개정법 시행 후 새로이 체결되는 임대차에만 적용할 경우 임대인들이 그로 인한 손실 내지 불이익을 회피하기 위하여 새로운 임대차계약에 이를 미리 반영하여 임대료가 한꺼번에 급등할 수 있고 이는 결과적으로 개정법조항의 입법취지에도 반하는 것이므로, 이 사건 부칙조항은 이러한 부작용을 막고 개정법조항의 실효성을 확보하기 위해서 개정법조항 시행 이후 체결된 임대차뿐 아니라 그 이전에 체결되었더라도 개정법 시행 이후 갱신되는 임대차인 경우 개정법조항의 연장된 기간을 적용하도록 정한 것이다.
나. 이 사건의 쟁점
이 사건의 쟁점은 이 사건 부칙조항이 헌법 제13조 제2항에서 금지하는 소급입법에 의한 재산권 박탈에 해당하는지 여부 및 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부이다.
청구인들은 과잉금지원칙 위배도 주장하나, 청구인들은 부칙의 경과규정만을 심판대상으로 삼고 있음이 분명하고, 그 주장 취지는 이 사건 부칙조항이 임차인의 계약갱신요구권 행사 기간을 5년에서 10년으로 연장한 개정법조항을 그 시행 전에 이미 체결된 임대차계약에 대하여도 적용되도록 규정함으로써 그 연장된 기간만큼 임대인은 상가건물을 자신이 원하는 방식으로 사용ㆍ수익할 수 없게 되었다는 것으로서, 결국 신뢰보호원칙 위배 주장과 다름 아니므로 이를 별도로 판단하지 아니한다.
아울러 청구인 정○○은 이 사건 부칙조항은 공공필요에 의한 재산권 제한에 해당함에도 정당한 보상을 제공하지 않고 있으므로, 헌법 제23조 제3항에 위배되어 임대인의 재산권을 침해한다는 주장도 하고 있다. 그러나 이 사건 부칙조항은 상가건물 임대차에서 임차인의 계약갱신요구권 행사 기간을 정한 개정법조항의 적용범위를 정하는 경과규정으로서 입법자가 상가건물 임대차에 관한 재산권의 내용과 한계를 일반ㆍ추상적으로 확정하는 규정이자 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정이므로(헌법 제23조 제1항 및 제2항), 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상은 문제되지 않는다.
또한 청구인 정○○은 이 사건 부칙조항으로 인하여 임대인의 인간으로서의 존엄과 가치도 침해되었다고 주장하나, 인간으로서의 존엄과 가치는 다른 기본권에 대한 보충적 기본권으로서의 성격을 지니고 있으므로(헌재 2011. 3. 31. 2009헌마286 참조), 이 사건 부칙조항에 대하여 주된 기본권인 재산권 침해 여부를 판단하는 이상 인간으로서의 존엄과 가치 침해 여부는 별도로 판단하지 아니한다.
청구인들은 개정법조항 시행 후 최초로 체결되는 임대차와 그 전에 이미 계약이 체결되어 개정법조항 시행 후 갱신되는 임대차는 본질적으로 다른 것임에도 이 사건 부칙조항이 양자를 같이 취급하여 본질적으로 다른 것을 같게 취급함으로써 평등권이 침해되었다는 주장도 하고 있다. 개정법조항 시행 후 갱신되는 임대차에 개정법조항을 적용하게 되면 개정법조항 시행 후 최초로 체결되는 임대차에 적용하는 경우와는 달리 그 임대차기간 진행 중에 임차인의 계약갱신요구권 행사 기간이 연장된다는 차이가 발생하는 것은 사실이다. 그러나 그것이 헌법적으로 정당화되는지 여부는 결국 이 사건 부칙조항이 소급입법금지원칙 및 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부를 판단하면서 함께 검토할 수 있으므로, 평등권 침해 여부 역시 별도로 판단하지 아니한다.
따라서 아래에서는 이 사건 부칙조항이 소급입법금지원칙 및 신뢰보호원칙에 위배되어 상가건물 임대인의 재산권을 침해하는지 여부를 살펴본다.
다. 소급입법에 의한 재산권침해에 해당하는지 여부
헌법 제13조 제2항은, “모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 아니한다.”라고 규정하고 있다. ‘소급입법’은 신법이 이미 종료된 사실관계나 법률관계에 적용되는지, 아니면 현재 진행 중인 사실관계나 법률관계에 적용되는지에 따라 ‘진정소급입법’과 ‘부진정소급입법’으로 구분되는데, 전자는 헌법상 원칙적으로 허용되지 않고 특단의 사정이 있는 경우에만 예외적으로 허용되는 반면, 후자는 원칙적으로 허용되지만 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호 요청 사이의 비교형량 과정에서 신뢰보호의 관점이 입법자의 입법형성권에 일정한 제한을 가하게 된다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등 참조).
그런데 개정법조항은 구법조항에서 5년으로 정하고 있던 임차인의 계약갱신요구권 행사 기간을 10년으로 연장하였고, 이 사건 부칙조항은 개정법조항을 개정법 시행 후 갱신되는 임대차에도 적용한다고 규정하고 있으며, ‘개정법 시행 후 갱신되는 임대차’에는 구법조항에 따른 의무임대차기간이 경과하여 임대차가 갱신되지 않고 기간만료 등으로 종료되는 경우는 제외되고 구법조항에 따르더라도 여전히 갱신될 수 있는 경우만 포함되므로(대법원 2020. 11. 5 선고 2020다241017 판결 참조), 이 사건 부칙조항은 아직 진행과정에 있는 사
안을 규율대상으로 하는 부진정소급입법에 해당한다.
따라서 이 사건에서 헌법 제13조 제2항이 말하는 소급입법에 의한 재산권침해가 문제될 여지는 없고, 다만 청구인들이 지니고 있는 기존의 법적인 상태에 대한 신뢰를 법치국가적인 관점에서 헌법적으로 보호해 주어야 할 것인지 여부가 문제될 뿐이다.
라. 신뢰보호원칙에 위배되어 재산권을 침해하는지 여부
(1) 신뢰보호원칙의 의의
법률의 개정시 구법 질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며, 법률의 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면 새로운 입법은 신뢰보호원칙상 허용될 수 없다. 다만 사회환경이나 경제여건의 변화에 따른 필요성에 의하여 법률은 신축적으로 변할 수밖에 없고, 변경된 새로운 법질서와 기존의 법질서 사이에는 이해관계의 상충이 불가피하므로 국민이 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 헌법상 권리로서 보호될 것은 아니고, 그 보호 여부는 기존의 제도를 신뢰한 자의 신뢰를 보호할 필요성과 새로운 제도를 통해 달성하려고 하는 공익을 비교형량하여 판단하여야 할 것이다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등 참조).
그러므로 신뢰보호원칙의 위반 여부는 한편으로는 침해받은 신뢰이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익목적을 종합적으로 비교형량하여 판단하여야 한다(헌재 1998. 11. 26. 97헌바58 참조).
(2) 판단
(가) 신뢰이익의 보호가치
상가건물 임대차와 같은 경제활동을 규율하는 법률의 경우 사회적ㆍ경제적 상황에 따라 새로운 법적 규율을 가하는 것이 일반적이며, 상가건물 임대차에서 임차인의 계약갱신요구권 행사 기간 역시 불변적인 것이 아니라 사회ㆍ경제 정책 등에 따라 변경될 수 있는 것이다(헌재 2020. 3. 26. 2018헌바205등 참조).
‘상가건물 임대차보호법’은 2001. 12. 29. 제정 당시부터 2018. 10. 16. 법률 제15791호로 개정되기 전까지 약 17년 동안 임차인의 계약갱신요구권 행사 기간을 5년으로 유지하여 왔으므로 임차인의 계약갱신요구권 행사 기간이 5년이라는 점에 대해 청구인들의 기대 내지 신뢰가 있었다고 할 수 있으나, ‘상가건물 임대차보호법’은 제정 이후 줄곧 임차인의 보호를 강화하는 방향으로 개정되어 왔고, 특히 상가건물의 보증금과 월차임이 지속적으로 상승함에 따라 어려움을 겪고 있는 임차인을 보호하기에는 구법조항에서 정한 계약갱신요구권 행사 기간이 너무 짧다는 사회적 비판이 이어지면서 그 기간을 연장하고자 하는 내용의 법안이 오랜 기간 다수 제출되고 논의되어 온 것 또한 사실이다. 그러한 사회적ㆍ경제적 논의가 입법으로 반영된 결과가 개정법조항 및 이 사건 부칙조항이다.
아울러 그동안 ‘상가건물 임대차보호법’ 개정 시 개정법의 입법목적 달성을 위한 현실적 필요에 따라 이 사건 부칙조항과 같이 “이 법 시행 후 최초로 체결되거나 갱신되는 임대차부터 적용한다.”라는 형식의 부칙조항을 둔 적이 여러 차례 있었기 때문에 이 사건 부칙조항에서도 그러한 형식의 경과규정을 둔 것이 이례적이라거나 전혀 예측가능성이 없었다고 보기 어렵다.
이러한 점들에 비추어 보면, 임차인의 계약갱신요구권 행사 기간이 앞으로도 계속하여 5년으로 유지될 것이라고 기대했던 임대인의 기대 내지 신뢰가 존재했다 하더라도 이를 확정적이거나 절대적인 기대 내지 신뢰라고 보기는 어려우므로, 그것이 어느 정도 보호될 수 있는지는 신뢰의 침해 정도 및 계약갱신요구권 행사 기간의 변경을 통해 달성하고자 하는 공익의 중대성에 따라 달라질 수 있다.
(나) 침해의 정도
이 사건 부칙조항이 개정법조항을 개정법 시행 당시 존속 중인 임대차 전반에 대하여 적용하도록 규정하지 않고, 개정법 시행 후 갱신되는 임대차에 한하여 적용하도록 규정함에 따라 개정법조항 시행 후에 구법조항에 따른 계약갱신요구권 행사 기간이 경과하여 임대차계약이 갱신되지 않고 기간만료 등으로 종료되는 경우에는 개정법조항이 적용되지 않는다 할 것이므로(대법원 2020. 11. 5 선고 2020다241017 판결 참조), 이 사건 부칙조항은 그 적용범위가 적절히 한정되어 있다.
이 사건 부칙조항에 따라 개정법조항이 적용되는 경우에도 임차인은 제한 없이 계약갱신요구권을 행사할 수 있는 것이 아니라 10년을 초과하지 아니하는 범위에서만 행사할 수 있고, 임차인이 계약갱신요구권을 행사하더라도 임대인은 ‘상가건물 임대차보호법’ 제10조 제1항 본문에 따라 정당한 사유가 있으면 계약갱신을 거절할 수 있으며, 같은 항 단서 각호에서 규정한 다음 어느 하나의 사유에 해당하는 경우에도 계약갱신을 거절할 수 있다. 즉, 임차인이 3기의 차임액에 해당하는 금액에 이르도록 차임을 연체한 사실이
있는 경우(제1호), 임차인이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 임차한 경우(제2호), 임차인이 임대인의 동의 없이 목적 건물의 전부 또는 일부를 전대한 경우(제4호), 임차인이 임차한 건물의 전부 또는 일부를 고의나 중대한 과실로 파손한 경우(제5호), 임차인이 임차인으로서의 의무를 현저히 위반하거나 임대차를 계속하기 어려운 중대한 사유가 있는 경우(제8호)와 같이 임차인에게 귀책사유가 있는 경우 임대인의 갱신거절이 가능하고, 그렇지 않더라도 서로 합의하여 임대인이 임차인에게 상당한 보상을 제공한 경우(제3호), 임차한 건물의 전부 또는 일부가 멸실되어 임대차의 목적을 달성하지 못할 경우(제6호), 임대인이 일정한 사유로 목적 건물의 전부 또는 대부분을 철거하거나 재건축하기 위하여 목적 건물의 점유를 회복할 필요가 있는 경우(제7호)에도 마찬가지로 임대인이 임대차계약의 구속에서 벗어날 수 있는 길을 열어두고 있다. 따라서 이 사건 부칙조항이 임차인의 안정적인 영업을 지나치게 보호한 나머지 임대인에게만 일방적으로 가혹한 부담을 준다고 보기도 어렵다.
이러한 점들에 비추어 보면, 임대인의 신뢰가 침해되는 정도가 중대하다고 보기는 어렵다.
(다) 공익의 중대성
앞서 살펴본 바와 같이, 개정법조항은 상가건물 임차인의 계약갱신요구권 행사 기간을 연장함으로써 상가건물에 대한 임차인의 시설투자비, 권리금 등 비용을 회수할 수 있는 기간을 충실히 보장하기 위한 것인데, 개정법조항을 개정법 시행 후 새로이 체결되는 임대차에만 적용할 경우 임대인들이 그로 인한 손실 내지 불이익을 회피하기 위하여 새로운 임대차계약에 이를 미리 반영하여 임대료가 한꺼번에 급등할 수 있고 이는 결과적으로 개정법조항의 입법취지에도 반하는 것이다. 이에 이 사건 부칙조항은 이러한 부작용을 막고 개정법조항의 실효성을 확보하기 위해서 개정법조항 시행 이후 체결된 임대차뿐 아니라 그 이전에 체결되었더라도 개정법 시행 이후 갱신되는 임대차인 경우 개정법조항의 연장된 기간을 적용하도록 정한 것이다. 즉, 이 사건 부칙조항은 개정법조항의 시행 후 최초로 체결되는 임대차뿐 아니라 갱신되는 임대차의 경우에도 개정법조항을 적용하여 상가건물의 임대차에서 상대적으로 불리한 지위에 놓인 임차인의 안정적인 영업을 보호하고 시설투자비와 권리금 등 임차인이 투입한 금액에 대한 회수 기회를 보장함으로써 임차인들의 경제생활의 안정을 도모하고 공정한 경제질서를 달성하고자 하는 것이다.
우리 헌법은 시장의 지배와 경제력 남용의 방지 및 경제주체간의 조화를 위해 국가가 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있도록 규정하고 있는바(제119조 제2항) 이 사건 부칙조항의 도입을 전후하여 부동산 가격이 전반적으로 또 지속적으로 상승하면서 상가건물 임대차의 보증금과 월차임 역시 급속히 상승하였고, 그로 인해 해당 상권을 개발하는 데 크게 기여한 임차인들은 정작 차임 등의 부담을 견디지 못하고 그 지역을 떠나야 하는 현상이 심화되었다. 이러한 상황에서, 위와 같이 임차인의 안정적인 영업을 보호하고 임차인이 투입한 비용을 회수할 수 있는 기회를 부여한다는 공익은 앞서 살펴본 임대인들의 기대 내지 신뢰에 비하여 더 긴급하고도 중대한 공익에 해당한다.
(라) 소결
따라서 이 사건 부칙조항은 신뢰보호원칙에 위배되어 임대인인 청구인들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
5. 결론
이 사건 심판청구는 모두 이유 없으므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 이영진의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관의 의견이 일치되었다.
6. 재판관 이영진의 반대의견
나는 법정의견과는 달리 이 사건 부칙조항이 신뢰보호원칙에 위배되어 임대인의 재산권을 침해한다고 생각하므로 아래와 같이 견해를 밝히는 바이다.
가. 신뢰이익의 보호가치
‘상가건물 임대차보호법’은 2001. 12. 29. 제정 당시부터 상가임차인에게 전체 임대차기간이 5년을 초과하지 아니하는 범위에서 임대차계약을 갱신할 수 있도록 하는 내용의 ‘계약갱신요구권’(제10조 제1항 내지 제3항)을 부여하고 있었고 5년이라는 계약갱신요구권 행사 기간은 이후로 약 17년간 유지되어 왔으므로, 그 기간을 연장해야 한다는 사회적 논의가 있었다거나 그러한 내용의 법안이 다수 제출되었다는 사실만으로 그 기간이 10년으로 연장될 것이라고 예상할 만한 사정이 있었다고 보기는 어렵다. 그리고 구법조항이 정한 5년이라는 기간에 대한 신뢰는 법률이 부여한 것으로서 그 보호가치가 결코 작다고 볼 수 없다.
나. 침해의 정도
임차인의 계약갱신요구권 행사 기간을 연장할 필요성이 있다고 하더라도 이를 5년에서 7-8년으로, 그 이후 10년으로 점진적으로 연장할 수 있음에도 개정법조항은 이를 한꺼번에 두 배로 연장하였다. 이 사건
부칙조항은 그러한 개정법조항을 개정법 시행 전에 이미 5년의 기간을 적용받고 있었던 임대차에 대하여는 적용하지 아니하거나 적용하더라도 일정한 유예기간을 두고 갱신되는 임대차의 범위를 한정하는 등 임대인의 신뢰이익이 침해되는 정도를 완화할 수 있었음에도 그러한 경과조치 없이 개정법 시행 후 최초로 체결되는 임대차뿐만 아니라 그 후 갱신되는 임대차에 대하여도 개정법조항을 적용하도록 규정하였다.
특히 ‘상가건물 임대차보호법’은 주택임대차보호법 제6조의3 제1항 제8호와 달리 임대인이 상가건물을 직접 이용하려는 경우를 갱신거절사유에 포함시키지 않고 있어, 구법조항에 따라 5년의 계약갱신요구권 행사 기간이 종료하면 상가건물을 직접 사용할 예정이었던 임대인의 경우 다시 5년 동안 자기 소유의 건물을 사용하지 못하게 된다. 만약 이러한 법 개정이 반복적으로 허용된다면 10년으로 늘어난 계약갱신요구권 행사 기간이 만료되기 전에 그 기간이 다시 15년으로 연장될 수도 있어서 임대인은 언제 자신의 건물을 이용할 수 있게 될지 전혀 예상할 수 없는 불안정한 지위에 놓이게 된다.
따라서 이 사건 부칙조항에 따라 임대인의 신뢰가 침해되는 정도는 중대하다.
다. 공익과 신뢰이익의 비교형량
법정의견에서 밝힌 바와 같이, 개정법조항은 상가건물의 임대차에서 상대적으로 불리한 지위에 놓인 임차인의 영업을 보호하고 임차인이 투입한 금액에 대한 회수 기회를 보장하기 위한 것이며, 이 사건 부칙조항은 임대료가 급등하는 등 개정법조항의 시행으로 인해 발생할 수 있는 부작용을 방지하고 개정법조항의 실효성을 확보하기 위한 것이다.
그러나 위와 같은 공익은 앞서 살펴본 바와 같이 임대인의 신뢰이익과 충돌하므로, 이 사건 부칙조항이 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부를 판단하기 위해서는 양자를 비교형량해야 하고, 나아가 만약 임차인의 이익과 임대인의 이익 중 어느 하나를 희생시키지 않고 이를 조화시킬 수 있는 가능성이 있다면 그러한 방법을 모색해야 한다(헌재 2009. 5. 28. 2005헌바20등 참조).
그런데 같은 상가임대차라 하더라도 임대차 보증금이나 상가의 규모, 임차 시설의 입지, 사무실의 현황, 권리금의 형성 여부 등 다양한 제반 사정에 따라 임차인과 임대인의 지위가 달라질 수 있음에도, 이를 따져보지 아니한 채 어느 한쪽만을 사회적으로 열악한 지위에 있다고 단정하여 그 일방만을 우선적으로 보호하는 것은 구체적 타당성이 결여되기 십상이다. 예컨대, 상권이 발달하지 아니한 지역이나 소규모 상가, 그리고 차임이 비싸지 않은 상가의 경우, 법정의견에서 말하는 바와 같이 상가건물에 대한 임차인의 시설투자비나 권리금이 과대하게 투입되지 않은 경우도 있고, 임대료가 한꺼번에 급등하지 아니한 경우도 있을 수 있다. 특히 각종 유망한 프랜차이즈산업의 발달로 임차인이라고 하여 언제나 임대인보다 불리한 지위에 있는 것도 아니고 처음에는 사회ㆍ경제적으로 취약한 임차인이었다 하더라도 5년 동안 안정적으로 영업을 해왔다면 일률적으로 임대인에 비해 불리한 지위에 있다고 단정하기도 어렵다. 이러한 경우에까지 임차인 보호가 언제나 옳고 중대한 공익이라고 보기는 어렵다.
한편 임차인이 상가건물 임대차의 보증금과 월차임의 부담을 견디지 못하고 떠나는 것을 막기 위해 임차인의 계약갱신요구권 행사 기간을 연장한다면, 그와 같은 부담은 결국 상가건물을 이용하지 못하게 된 임대인이 떠안을 수밖에 없고, 임대인은 어떻게든 그로 인한 비용과 손실을 다시 새로운 임대차계약에서 보전 받으려 할 것이므로 결국에는 임대료가 인상되어 임차인 역시 피해를 볼 수밖에 없다. 이 사건 부칙조항은 이러한 경제 원리 및 시장의 반응을 면밀히 검토하지 아니한 채 임차인을 보호한다는 명분만을 앞세운 것으로서 이를 통해 달성하고자 하는 공익은 불확실할 뿐 아니라, 현실적으로 이 사건 부칙조항이 그러한 공익의 달성에 얼마나 기여하게 될지도 매우 의문스럽다.
따라서 이 사건 부칙조항은 임대인의 일방적 희생 위에 임차인의 이익만을 우선시킨 것이고 이를 통해 달성하고자 하는 공익이 항상 중대하거나 시급하다고 보기도 어려우므로, 위와 같은 공익만으로 임대인의 신뢰이익에 대한 침해를 정당화하기는 어렵다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선