헌재 2022. 6. 30. 2019헌바440 [합헌]
출처
헌법재판소
환경개선비용 부담법 제9조 제1항 위헌소원
[2022. 6. 30. 2019헌바440]
판시사항
1. 경유를 연료로 사용하는 자동차(이하 ‘경유차’라 한다)의 소유자로부터 환경개선부담금을 부과ㆍ징수하도록 정한 환경개선비용 부담법 제9조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 과잉금지원칙을 위반하여 경유차 소유자의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
2. 이 사건 법률조항이 경유차 소유자를 휘발유를 연료로 사용하는 자동차(이하 ‘휘발유차’라 한다)의 소유자에 비해 차별하여 평등원칙에 위반되는지 여부(소극)
결정요지
1. 경유차 운행으로 인한 대기오염의 악화는 사회적ㆍ경제적 피해비용 및 그에 상응하는 환경개선비용의 증가를 초래한다. 이에 이 사건 법률조항은 경유차 소유자에게 환경개선부담금을 부과하여 경유차 소유와 운행을 자제하도록 유도하고 있다.
증가하는 경유차의 수 대비 제한된 행정력, 현재 부과되는 환경개선부담금의 액수(2022년 기준 반기별 최소 8,513원에서 최대 377,726원), 개별 경유차의 차량관리상태 측정 및 주행거리 확인을 위해 소요되는 시간적ㆍ경제적 비용 등을 고려할 때, 부담금 부과 시마다 개별 경유차의 차량관리 상태를 정확히 측정하고, 주행거리를 일일이 확인하여 그에 비례하는 부과금을 산정하는 것은 현실적으로 어렵다. 따라서 대기오염물질 배출량을 반영할 수 있는 일정한 기준들을 통해 일률적으로 부과금을 산정하는 것은 어느 정도 불가피한 측면이 있다.
환경개선비용 부담법은 환경개선부담금 부과대상 중에서도 “배출가스가 현저히 적게 배출되는 자동차”에 부담금을 면제할 수 있도록 하는 근거를 마련하고 있고(제9조 제3항 제8호), 실제로 위 조항에
근거하여 ‘저공해자동차’, ‘유로5 경유차’, ‘유로6 경유차’ 등 배출가스가 현저히 적게 배출되는 자동차에 대하여 환경개선부담금이 면제되고 있다.
환경개선부담금은, 경유에 리터당 부과되는 교통ㆍ에너지ㆍ환경세와 달리 개별 경유차의 오염유발 수준을 고려하므로, 교통ㆍ에너지ㆍ환경세가 규율하지 못하는 별도의 정책적 목적도 수행한다고 볼 수 있다. 따라서 경유차 소유자가 교통ㆍ에너지ㆍ환경세 외 환경개선부담금을 추가 부담한다고 하더라도 그 부담이 지나치다고 보기 어렵다.
이와 같은 점을 고려할 때, 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
2. 이 사건 법률조항은 경유차 소유자에게는 환경개선부담금을 부과하면서, 휘발유차 소유자에게는 부담금을 부과하지 않고 있다.
경유차는 휘발유차에 비해 미세먼지, 초미세먼지, 질소산화물 등 대기오염물질을 훨씬 더 많이 배출하는 것으로 조사되고 있고, 경유차가 초래하는 환경피해비용 또한 휘발유차에 비해 월등히 높은 것으로 연구되고 있다. 입법자는 이와 같은 과학적 조사ㆍ연구결과 등을 토대로 자동차의 운행으로 인한 대기오염물질 및 환경피해비용을 저감하기 위해서는 환경개선부담금의 부과를 통해 휘발유차보다 경유차의 소유ㆍ운행을 억제하는 것이 더 효과적이라고 판단한 것으로 보이고, 위와 같은 입법자의 판단은 합리적인 이유가 인정되므로, 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다.
심판대상조문
환경개선비용 부담법(2015. 1. 20. 법률 제13039호로 개정된 것) 제9조 제1항
참조조문
헌법 제11조 제1항, 제35조 제1항
환경개선비용 부담법(2010. 5. 25. 법률 제10316호로 개정된 것) 제1조
환경개선비용 부담법(2015. 1. 20. 법률 제13039호로 개정된 것) 제9조 제2항, 제3항, 제10조 제2항, 제3항
환경개선비용 부담법(2021. 1. 5. 법률 제17857호로 개정된 것) 제11조
교통ㆍ에너지ㆍ환경세법(2018. 12. 31. 법률 제16096호로 개정된 것) 제2조 제1항 제2호
부담금관리 기본법(2010. 3. 31. 법률 제10193호로 개정된 것) 제3조
환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정된 것) 제46조 제14호
환경개선비용 부담법 시행령(2014. 1. 14. 대통령령 제25085호로 개정된 것) 제6조 제5항
환경개선비용 부담법 시행령(2015. 6. 9. 대통령령 제26309호로 개정된 것) 제7조 제1항
환경개선부담금 면제대상 자동차 등에 관한 규정(2015. 8. 26. 환경부고시 제2015-150호) 제2조 제5호, 제6호, 제4조, 제5조
참조판례
2. 헌재 2007. 12. 27. 2006헌바25, 판례집 19-2, 767, 780-781
당사자
청 구 인 송○○
국선대리인 변호사 김영덕
당해사건 부산고등법원(창원) 2019누10774 환경개선부담금부과처분취소
주문
환경개선비용 부담법(2015. 1. 20. 법률 제13039호로 개정된 것) 제9조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가. 청구인은 경유를 사용하는 ○○ 소형화물차(차량번호 생략)의 소유자이다.
나. ○○시장은 2019. 3. 10. ‘환경개선비용 부담법’ 제9조 제1항 등에 근거하여 청구인에게 위 차량에 대한 2019년도 1기분 환경개선부담금 69,910원 부과처분을 하였고, 함께 고지된 청구인의 환경개선부담금 체납금의 합계액은 569,140원이다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
다. 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2019. 5. 22. 기각되었고(창원지방법원 2019구단331), 이후 항소 및 상고하였으나 모두 기각되었다[부산고등법원 2019. 9. 18. 선고 (창원) 2019누10774 판결, 대법원 2020. 3. 12.자 2019두59707 판결].
라. 한편, 청구인은 항소심 계속 중 이 사건 처분의 근거가 된 ‘환경개선비용 부담법’ 제9조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2019. 9. 18. 기각되었다[부산고등법원(창원) 2019아5]. 이에 청구인은 위 조항이 청구인의 재산권 등을 침해한다고 주장하면서, 2019. 10. 1. 이 사건 헌법소원심판청구를 위한 국선대리인선임을 신청하였고(2019헌사841), 이후 선임된 국선대리인을 통하여 2019. 11. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 환경개선비용 부담법(2015. 1. 20. 법률 제13039호로 개정된 것, 이하 별도의 연혁 표시 없이 ‘법’이라고만 한다) 제9조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
환경개선비용 부담법(2015. 1. 20. 법률 제13039호로 개정된 것)
제9조(환경개선부담금의 부과ㆍ징수) ① 환경부장관은 경유를 연료로 사용하는 자동차의 소유자로부터 환경개선부담금(이하 “개선부담금”이라 한다)을 부과ㆍ징수한다.
3. 청구인의 주장
가. 교통ㆍ에너지ㆍ환경세법이 이미 경유를 과세물품으로 규정하여 교통ㆍ에너지ㆍ환경세를 부과하고 있음에도 불구하고, 경유를 연료로 사용하는 자동차(이하 ‘경유차’라고 한다)의 소유자들에게 환경개선부담금을 부과하는 이 사건 법률조항은 이중과세금지원칙에 위배된다.
나. 경유차의 주행거리나 차량관리 상태를 정확하게 측정하여 오염물질 배출량에 따라 차등적으로 환경개선부담금을 부과할 수 있는데도 이를 고려하지 않고 일률적으로 경유차를 소유한다는 이유만으로 환경개선부담금을 부과한다는 점에서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위반하여 경유차 소유자의 재산권을 침해한다.
다. 경유차가 ‘휘발유를 연료로 사용하는 자동차’(이하 ‘휘발유차’라고 한다)에 비해 환경오염에 대한 기여도가 크다고 단정할 근거가 없다. 그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항은 휘발유차 소유자에게는 환경개선부담금을 부과하지 않으면서 경유차 소유자에게만 환경개선부담금을 부과한다. 이는 불합리한 차별에 해당하므로 평등원칙에 위배된다.
4. 판단
가. 자동차의 운행으로 인해 발생하는 대기오염물질
대기환경보전법은 ‘독성, 생태계에 미치는 영향, 배출량, 환경기준에 대비한 오염도를 기준으로 대기 중에 존재하는 물질의 위해성을 심사ㆍ평가한 결과 대기오염의 원인으로 인정된 가스ㆍ입자상물질로서 환경부령이 정하는 것’을 “대기오염물질”이라고 정의하고 있다(제2조 제1호, 제7조, 동법 시행규칙 제2조 [별표 1]). 자동차에서 나오는 대기오염물질 중 대통령령으로 정하는 것을 “배출가스”라고 하며, 대기환경보전법 시행령은 경유차에서 나오는 배출가스로, 일산화탄소(CO), 탄화수소(HC), 질소산화물(NOx), 입자상물질(PM), 암모니아(NH₃) 등을 규정하고 있다(대기환경보전법 제46조 제1항, 동법 시행령 제46조 제2호).
이 중 입자상물질(particulate matter, PM)은, 대기 중에 떠다니거나 흩날려 내려오는 고체 또는 액체 상태 미세 입자의 혼합물을 말하는 것으로, 흔히 “미세먼지”라고 불린다. 이 중 입자의 지름이 10마이크로미터 이하인 것을 ‘미세먼지(PM-10)’라 하고, 입자의 지름이 2.5마이크로미터 이하인 것을 ‘초미세먼지(PM-2.5)’라 한다(미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법 제2조 제1호).
나. 환경개선부담금 제도 개요
(1) 도입배경과 취지
(가) 환경개선부담금은 1991. 12. 31. 제정된 ‘환경개선비용 부담법’을 근거로 도입되었다. 환경오염요인은 크게 생산ㆍ제조부문과 유통ㆍ소비부문으로 대별되는데, 당시 배출허용기준설정 등 직접규제방식에 의해 엄격하게 관리되고 있던 생산ㆍ제조부문과 달리 유통ㆍ소비부문의 경우 오염물질 배출에 대한 관리 및 규제가 미흡한 실정이었다. 또한, 범정부 차원에서 수립ㆍ시행되고 있는 환경개선중기종합계획의 추진을 위해서 많은 재원이 필요하였다. 이에 유통ㆍ소비부문의 오염물질 배출을 억제하고, 환경개선사업 추진에 필요한 투자재원을 합리적이고 안정적으로 조달하기 위하여 원인자부담원칙에 의거하여 환경개선부담금 제도를 도입하게 되었다.
환경개선부담금이 처음 도입되었을 때에는 ‘경유차’뿐만 아니라 ‘환경오염물질을 다량으로 배출하는 건물 기타 시설물’도 부과대상으로 하였는데, ‘환경개선비용 부담법’이 2015. 1. 20. 법률 제13039호로 개정되면서, 건물 기타 시설물은 부담금 부과대상에서 제외하였다. 따라서 현재는 경유차만이 부과대상이며(이 사건 법률조항), ‘환경개선부담금’도 경유차의 소유자로부터 부과ㆍ징수하는 부담금만을 일컫는 용어로 사용된다(이하에서도 ‘경유차에 대한 환경개선
부담금’만을 ‘환경개선부담금’이라고 한다).
(나) 환경개선부담금은 에너지의 유통ㆍ소비과정에서 다량의 대기오염물질을 배출하는 자에게 환경개선에 필요한 비용을 부담하게 함으로써 오염물질 배출의 감축을 유도하고 환경개선을 위한 투자재원을 합리적으로 조달하여 국가의 지속적인 발전의 기반이 되는 쾌적한 환경을 조성하는 데 이바지 하는 것에 그 제도의 취지가 있다(법 제1조 참조).
(2) 환경개선부담금 제도의 주요 내용
(가) 부과 대상과 산정기준
환경개선부담금은 경유차 소유자에게 부과된다(이 사건 법률조항, 법 시행령 제4조 제2항).
환경개선부담금은 반기별로 산정하여 부과되는데(법 제9조 제4항), [대당(臺當) 기본 부과금액 × 오염유발계수 × 차령계수(車齡係數) × 지역계수]의 계산식에 따라 산정한다(제10조 제2항).
대당 기본 부과금은 2022년 기준 42,565.5원[20,250원(기준 부과금액) × 2.102(부과금 산정지수)]이다(법 제10조 제3항, 법 시행령 제14조). 오염유발계수는 자동차의 엔진 배기량별로 오염유발에 대한 가중치를 계수화한 것으로서, 엔진 총배기량이 커질수록 누진적으로 증가한다. 차령계수는 자동차의 노후화 정도에 따른 오염유발 가중치를 계수화한 것으로, 차령이 높을수록 수치가 커진다. 지역계수는 인구가 많을수록 대기오염 피해가 커지는 특성을 고려한 것으로, 차량 등록지의 인구수가 많을수록 커진다. 즉, 환경개선부담금은 자동차 배기량을 기준으로 차령별, 지역별로 차등하게 계산되는 것이다(법 시행령 제15조).
(나) 사용용도 등
환경개선부담금은 환경정책기본법에 따른 환경개선특별회계의 세입으로 귀속된다(법 제19조). 징수된 환경개선부담금은 ① 환경정책기본법 제14조에 따른 국가환경종합계획에 따라 시행하는 대기 및 수질 환경 개선사업비의 지원, ② 사업자가 시행하는 대기 및 수질 환경 개선사업비의 융자 및 저공해기술 개발연구비의 지원, ③ 자연환경보전사업 등 제한된 용도에만 사용될 수 있다(법 제11조).
(3) 환경개선부담금의 법적 성격
(가) 부담금관리 기본법은 “부담금은 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 설치할 수 없다”라고 규정함으로써 부담금 설치를 제한하고 있는데(제3
조), 부담금관리 기본법 제3조 및 이에 따른 별표 제93호에서는 이 사건 법률조항에 따른 환경개선부담금을 부담금의 하나로 명시하고 있다. 다만, 어떤 공과금이 조세인지 아니면 부담금인지는 단순히 법률에서 그것을 무엇으로 성격 규정하고 있느냐를 기준으로 할 것이 아니라, 그 실질적인 내용을 결정적인 기준으로 삼아야 한다(헌재 2008. 11. 27. 2007헌마860 참조).
앞서 본 바와 같이, 환경개선부담금은 부담금의 부과를 통해 대기오염물질 배출을 억제하고 환경개선을 위한 투자재원을 합리적으로 조달한다는 특정한 공적 과제의 수행을 목적으로 하고, ‘경유차 소유자’라는 특정 부류의 집단에만 특정한 반대급부 없이 강제적ㆍ일률적으로 부과된다. 또한, 징수된 환경개선부담금은 ‘환경개선특별회계’로 편입되어, 별도로 관리ㆍ운영되고(법 제19조, 환경정책기본법 제46조 제14호), 법이 정하는 제한된 용도로만 지출된다(법 제11조). 이러한 점을 종합적으로 고려할 때, 환경개선부담금은 조세와는 그 목적과 기능이 구별되므로, ‘조세’가 아닌 ‘부담금’이라고 볼 수 있다.
(나) 부담금은 부과원인이나 내용에 따라 수익자부담금, 원인자부담금, 손상자부담금으로 나누어진다. 또한, 부담금은 부과목적과 기능에 따라 ① 순수하게 재정조달의 목적만 가지는 재정조달목적 부담금과 ② 재정조달목적뿐만 아니라 부담금 부과 자체로 추구되는 특정한 사회ㆍ경제정책을 실현하기 위한 정책실현목적 부담금으로 구분된다. 전자의 경우에는 공적 과제가 부담금 수입의 지출 단계에서 비로소 실현되나, 후자의 경우에는 공적 과제의 전부 혹은 일부가 부담금의 부과 단계에서 이미 실현된다. 한편, 정책실현목적 부담금은 부담금이라는 경제적 부담을 지우는 것 자체가 국민의 행위를 일정한 정책적 방향으로 유도하는 수단이 되는 경우(유도적 부담금) 또는 특정한 공법적 의무를 이행하지 않은 사람과 그것을 이행한 사람 사이 혹은 공공의 출연(出捐)으로부터 특별한 이익을 얻은 사람과 그 외의 사람 사이에 발생하는 형평성 문제를 조정하는 수단이 되는 경우(조정적 부담금)로 구별할 수 있다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42 참조).
환경개선부담금은 경유차가 유발하는 대기오염으로 인해 발생하는 사회적 비용을 오염원인자인 경유차 소유자에게 부과함으로써 경유차 소비 및 사용 자제를 유도하는 한편, 징수된 부담금으로 환경개선을 위한 투자재원을 합리적으로 조달하는 것에 그 주된 목적이 있다.
그렇다면, 환경개선부담금은 내용상으로는 ‘원인자부담금’으로 분류될 수 있다. 목적 및 기능상으로는 ‘환경개선을 위한 투자재원의 합리적 조달’이라는
재정조달목적뿐 아니라 정책실현목적도 갖는다고 볼 수 있다. 환경개선부담금은 경유차의 소유ㆍ운행 자체를 직접적으로 금지하는 대신 납부의무자에게 일정한 금전적 부담을 지움으로써 위와 같은 행위를 간접적ㆍ경제적으로 규제하고 억제하려는 유도적 수단의 성격을 가지고 있고, 경유차 소유 및 운행 자제를 통한 대기오염물질 배출의 자발적 저감이라는 정책적 효과가 환경개선부담금의 부과 단계에서 행위자의 행위선택에 영향을 미침으로써 이미 실현되기 때문이다. 따라서 환경개선부담금은 정책실현목적의 유도적 부담금으로 분류될 수 있다.
다. 정책실현목적 부담금의 헌법적 정당화 요건
정책실현목적 부담금은 개별행위에 대한 명령ㆍ금지와 같은 직접적인 규제수단을 사용하는 대신 부담금이라는 금전적 부담의 부과를 통하여 간접적으로 국민의 행위를 유도하고 조정함으로써 사회적ㆍ경제적 정책목적을 달성하고자 하는 것이므로, 부담금의 정당화 요건 중 ‘재정조달 대상인 공적 과제와 납부의무자 집단 사이에 존재하는 관련성’ 자체보다 ‘재정조달 이전 단계에서 추구되는 특정 사회적ㆍ경제적 정책목적과 부담금의 부과 사이에 존재하는 상관관계’가 더 중요한 의미를 지닌다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42; 헌재 2007. 5. 31. 2005헌바47 참조).
라. 쟁점 정리
환경개선부담금과 같은 부담금은 국민의 재산권을 제한하는 성격을 가지고 있으므로 부담금을 부과할 때도 과잉금지원칙과 같은 기본권 제한의 한계는 준수되어야 한다. 한편, 앞서 살펴본 부담금의 헌법적 정당화 요건은 기본권 제한의 한계를 심사함으로써 자연히 고려될 수 있다(헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20; 헌재 2019. 12. 27. 2017헌가21; 헌재 2020. 8. 28. 2018헌바425 참조).
이 사건 법률조항은 경유차 소유자에게는 환경개선부담금을 부과하면서, 휘발유차 소유자에게는 환경개선부담금을 부과하지 않고 있으므로 이 사건 법률조항이 휘발유차 소유자와 경유차 소유자를 합리적 이유 없이 차별 취급하여 평등원칙에 위배되는지 여부도 살펴본다.
청구인은 교통ㆍ에너지ㆍ환경세법이 이미 경유를 과세물품으로 규정하여 교통ㆍ에너지ㆍ환경세를 부과하고 있음에도 불구하고, 경유차 소유자에게 환경개선부담금을 부과하는 것은 이중과세금지원칙에 위배된다고 주장한다. 그런데 앞서 살펴본 바와 같이 환경개선부담금은 조세가 아닌 부담금에 해당하므로, 이중과세금지원칙에 위배된다는 청구인의 주장은 이유 없다. 다만, 환경
개선부담금이 조세가 아니라고 하더라도 과도한 경우 경유차 소유자의 재산권을 침해할 수 있으므로 이와 관련된 주장은 재산권 침해 여부와 함께 살펴본다.
그 외 청구인은 행복추구권, 양심의 자유 등 재산권 외 다른 기본권 침해도 주장하나 이와 관련한 구체적 주장이 없으므로 별도로 판단하지 아니한다.
마. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 입법목적의 정당성
헌법 제35조 제1항은 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.”라고 규정하여, 국민의 환경권을 보장함과 아울러 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있다.
이 사건 법률조항의 입법목적은 경유차가 유발하는 대기오염으로 인해 발생하는 경제적 비용을 환경오염 원인자인 경유차 소유자에게 부과함으로써 경유차 소유 및 운행의 자제를 유도하는 한편, 징수된 부담금으로 환경개선을 위한 투자재원을 합리적으로 조달하여, 궁극적으로 국가의 지속적인 발전의 기반이 되는 쾌적한 환경을 조성하는 데 이바지하기 위한 것이다(법 제1조 참조). 이러한 입법목적은 헌법 제35조 제1항에 따라 국가에게 부여된 환경보전이라는 헌법적 과제실현을 위한 것이므로 그 입법목적의 정당성이 인정된다.
(2) 수단의 적합성
경유차 운행 시에 연료가 연소하면서 일산화탄소(CO), 탄화수소(HC), 질소산화물(NOx), 입자상물질(PM) 등 대기오염물질이 발생한다. 국내 대기오염물질 배출량 중 상당 부분을 자동차 배출가스가 차지하고 있고, 그 중에서도 경유차로 인한 배출가스가 큰 비중을 차지하는 것으로 분석되고 있다[환경부, 대기정책지원시스템(Clean Air Policy Support System, CAPSS) 참조]. 특히 수도권의 경우 노후 경유차의 배출가스가 주된 대기오염원으로 지목된다.
대기오염은 다양한 인체피해를 비롯하여 시정거리 감소, 구조물 부식, 동ㆍ식물 피해, 농작물 소출 감소 등 광범위한 피해를 가져오고, 이는 헌법상 보장되는 국민의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리에 직접적인 영향을 미친다. 특히, 자동차에 의한 대기오염물질 배출은 인구밀집지역 및 도로변 주거지역 등에서 집중적으로 이루어지기 때문에 오염체감도가 높고, 생명과 건강에 대한 피해도 더 직접적이고 클 수밖에 없다는 특징을 가지고 있다. 경유차 운행으로 인한 이와 같은 환경오염 악화는 필연적으로 사회적ㆍ경제적 피해비용
및 그에 상응하는 환경개선비용의 증가를 초래할 수밖에 없다.
이 사건 법률조항에 따라 징수한 환경개선부담금은 조세와는 달리 국가의 일반 세입으로 들어가지 않고, 환경개선특별회계 세입으로 편입된다.
이러한 사정들을 종합적으로 고려하면, 경유차 운행의 책임자에 해당하는 경유차 소유자들에게 환경개선부담금을 부과하는 것은 경유차의 소유와 운행을 억제하도록 간접적으로 유도함으로써 궁극적으로는 대기오염물질 배출을 저감시켜 쾌적한 환경을 조성하고자 하는 입법목적 내지 정책목적을 실현하기 위한 적합한 수단이라 할 것이다.
(3) 침해의 최소성
환경개선부담금이 위와 같이 헌법적으로 허용될 수 있는 수단이라 하더라도 목적 달성에 필요한 정도 내에서 부과되어야 한다.
(가) 산정기준
경유차는 엔진 배기량, 노후화 정도에 비례하여 오염물질 배출정도가 늘어나는 특성이 있고 대기오염은 인구밀도가 높은 지역일수록 그로 인한 피해가 커지는 특성을 가지므로, 법은 [대당 기본 부과금액 × 오염유발계수 × 차령계수 × 지역계수]의 계산식으로 환경개선부담금을 산정하도록 정하고 있다(법 제10조 제2항).
다만 이와 관련하여 개별 경유차의 차량관리 상태를 정확하게 측정하고 주행거리를 확인하여 개별 경유차의 오염물질 배출량에 따라 차등적으로 부담금을 부과하는 것이 원인자부담금이라는 환경개선부담금의 성격과 부과 취지에 더 부합하는 것으로 볼 여지가 있다. 그러나 증가하는 경유차의 수 대비 제한된 행정력, 현재 부과되는 환경개선부담금의 액수(2022년 기준 반기별 최소 8,513원에서 최대 377,726원), 개별 경유차의 차량관리상태 측정 및 주행거리 확인을 위해 소요되는 시간적ㆍ경제적 비용 등을 고려할 때, 부담금 부과 시마다 개별 경유차 차량관리 상태를 정확히 측정하고, 주행거리를 일일이 확인하여 그에 비례하는 부과금을 산정하는 것은 현실적으로 어렵다. 따라서 대기오염물질 배출량을 반영할 수 있는 일정한 기준들을 통해 일률적으로 부과금을 산정하는 것은 어느 정도 불가피한 측면이 있다. 이에 법은 환경개선부담금 산정 시 대기오염물질 배출량 및 피해정도를 고려하기 위하여 엔진 배기량, 차령, 차량 등록지의 인구 등을 기준으로 두고 있는 것이다. 법은 부담금 계산 시 개별 경유차의 정확한 차량관리 상태를 계수화하여 이를 반영하고 있지는 않지만, 일반적으로 차령의 증가에 따라 차량의 상태가 노후화되어 오염물질 배
출량이 증가함을 전제로 차령계수를 계산식에서 반영하고 있다. 또한 주행거리를 부과금 산정 시 고려하고 있지 않지만, 전시용 자동차와 같이 주행거리가 거의 없을 수밖에 없는 경유차에 대해 부담금을 감면할 수 있도록 정하고 있는 한편(법 제9조 제3항 제8호), 대통령령에서 휴업 중인 화물자동차 및 여객자동차 등을 부담금 부과 제외 대상으로 정하고 있다(법 제9조 제2항, 법 시행령 제4조 제2항 단서). 이와 같이 법은 주행거리와 관련하여 각 경유차의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 가능성을 열어두고 있다.
(나) 면제가능성
법은 일정한 요건을 갖춘 경유차에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경개선부담금을 감면(減免)할 수 있다고 규정하여, 환경개선부담금 면제가능성을 열어두고 있다(제9조 제3항). 특히, 법 제9조 제3항 제8호는 “배출가스가 현저히 적게 배출되는 자동차로서 대통령령으로 정하는 것”에 대해 환경개선부담금을 감면할 수 있도록 하고 있다. 실제로 위 조항의 위임을 받은 법 시행령은 “경유에 다른 연료를 혼합하여 사용하거나 매연여과장치를 부착하는 등 배출가스가 현저하게 줄어든다고 환경부장관이 인정하여 고시하는 자동차”에 대하여 환경개선부담금을 면제할 수 있도록 규정하고 있다(제6조 제5항 제1호, 제7조 제1항 제4호). 위 시행령 조항의 위임을 받은 ‘환경개선부담금 면제대상 자동차 등에 관한 규정’(2015. 8. 26. 환경부고시 제2015-150호)은 ‘저공해자동차’, ‘유로5 경유차’, ‘유로6 경유차’에 대하여 환경개선부담금을 면제하고 있다(제4조). ‘유로5 경유차’란 대기환경보전법 제46조 제1항 및 동법 시행규칙 제62조 별표17 제2호 바목의 2009. 9. 1. 이후 적용되는 제작차 배출허용기준을 충족하는 자동차를, ‘유로6 경유차’란 대기환경보전법 제46조 제1항 및 동법 시행규칙 제62조 별표17 제2호 사목의 2014. 1. 1. 이후 적용되는 제작차 배출허용기준을 충족하는 자동차를 말한다(위 고시 제2조 제5호, 제6호). 즉, 2009. 9. 1. 이후 출고되어 유로5 기준 또는 유로6 기준을 적용받고 이를 충족하는 경유차에 대해서는 환경개선부담금이 부과되지 아니하여, 현재 환경개선부담금은 유로5 기준이 적용되기 전 출고된 경유차(2022년 현재 기준 차령이 약 12년 이상)에 대하여만 부과되고 있는 것이다. 이에 해당하지 않는 노후 경유차인 경우도 배출가스저감장치를 부착하거나 저공해엔진으로 개조 또는 교체하는 방법으로 일정기간 동안 환경개선부담금을 면제받을 수 있다(위 고시 제5조).
(다) 교통ㆍ에너지ㆍ환경세와의 관계
교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 경우 경유에 리터당 부과되므로(교통ㆍ에너지ㆍ환경세법 제2조 제1항 제2호) 경유 소비량에 비례하여 부담이 증가할 뿐, 개별 경유차의 상태로 인한 오염유발 수준을 고려하지 않는다. 그리하여 환경개선부담금 부과 없이 교통ㆍ에너지ㆍ환경세만 부과하는 경우 노후 경유차나 대도시 등록차량 등 오염유발 수준이 높은 차량이 얻는 혜택이 상대적으로 크게 나타나고, 오염유발 수준이 상대적으로 낮은 친환경경유차 소유자의 부담은 상대적으로 커지게 되어, 오염원인자부담원칙이나 친환경차량으로의 전환을 통해 환경개선 효과를 얻고자 한 정책적 방향과 차이가 날 수 있다. 따라서 환경개선부담금은 교통ㆍ에너지ㆍ환경세가 규율하지 못하는 별도의 정책적 목적도 수행한다고 볼 수 있다.
그렇다면, 경유차 소유자가 교통ㆍ에너지ㆍ환경세 외 환경개선부담금을 추가 부담한다고 하더라도 그 부담이 지나치다고 보기 어렵다.
(라) 소결
친환경 기술의 발전, 연료 세제개편을 통한 연료의 상대가격 조정, 제작차 배출허용기준의 강화, 운행차 대상의 배출저감장치 장착 지원 사업 등으로 경유차의 대기오염물질 배출이 과거에 비해 상당부분 개선된 것이 사실이다. 그러나 여전히 경유차가 미세먼지(PM-10), 초미세먼지(PM-2.5), 질소산화물(NOx) 등 대기오염물질의 주된 요인으로 조사되고 있고, 경유차가 유발하는 환경피해비용이 기타 연료 사용 자동차에 비해 월등히 높은 것으로 분석되고 있다. 이러한 배경 하에서 위와 같은 정책만으로는 입법목적 달성에 충분하지 않다는 입법자의 판단에 따라 경유차 소유자에 대하여 환경개선부담금을 부과하게 된 것이므로 이것이 조세 이외의 특별한 경제적 부담이라 하더라도 필요 이상의 과도한 제한이라 보기는 어렵다.
위와 같은 점을 종합하면, 이 사건 법률조항은 침해의 최소성에 위배되지 않는다.
(4) 법익의 균형성
이 사건 법률조항은 대기오염물질을 다량 배출하는 경유차의 소유ㆍ운행을 직접 규제하지 아니하고 경제적 유인수단을 통해 간접적으로 규제하는 것에 그치고 있다. 또한 그 간접적 규제로 부과되는 경제적 부담(2022년 기준 반기별 최소 8,513원에서 최대 377,726원)이 사실상 경유차의 소유ㆍ운행을 직접 규제한다고 볼 수 있을 정도로 과도한 액수라고 보기도 어렵다. 반면, 국가의 지속적인 발전의 기반이 되는 쾌적한 환경 조성이라는 공익은 경유차 소유자
가 받는 위와 같은 불이익에 비해 결코 작다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 법익의 균형성에 반한다고 할 수 없다.
(5) 소결
그렇다면, 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
바. 평등원칙 위반 여부
(1) 심사기준과 차별취급의 존재
부담금은 국민의 재산권을 제한하여 일반 국민이 아닌 특별한 의무자집단에 대하여 부과되는 특별한 재정책임이므로, 납부의무자들을 일반 국민이나 다른 집단과 달리 취급하여 이들을 불리하게 대우함에 있어서 합리적인 이유가 있어야 하며 자의적인 차별은 납부의무자들의 평등권을 침해한다(헌재 2007. 12. 27. 2006헌바25 참조).
자동차의 주된 연료인 휘발유, 경유는 모두 대기오염물질을 배출한다. 그런데 환경개선부담금은 휘발유차, 경유차에 대해 각 오염물질 배출량에 상응하는 정도로 부과되는 것이 아니라 경유차 소유자에게만 부과된다.
이와 같은 차별취급이 정당화되기 위해서는 경유차가 휘발유차에 비하여 대기오염물질을 더 많이 발생시키고, 대기오염의 환경피해비용(즉, 사회적 비용)을 더 많이 초래하여, 대기오염물질 및 환경피해비용 저감을 위해 휘발유차보다 경유차의 소유ㆍ운행을 억제하는 것이 더 효과적이라고 인정되는 경우여야 할 것이다.
(2) 판단
(가) 최근 환경부의 대기정책지원시스템(CAPSS)의 조사 결과에 따르면, 경유차는 휘발유차에 비해 미세먼지(PM-10), 초미세먼지(PM-2.5), 질소산화물(NOx), 황산화물(SOx), 총부유먼지(TSP), 블랙카본(BC)을 더 많이 배출하는 것으로 조사되고 있고, 특히 전체 자동차의 미세먼지(PM-10), 초미세먼지(PM-2.5), 질소산화물(NOx) 배출량은 극히 일부를 제외하고는 전부 경유차에서 배출되고 있어, 경유차가 위 오염물질 발생의 가장 주된 원인인 것으로 분석되고 있다.
최근 가장 시급한 환경문제로 대두된 미세먼지(PM-10)의 경우 발암물질로 인정되고 있으며, 천식 등 호흡기계 질병을 악화시키고, 폐 기능, 면역기능 저하를 초래한다고 알려져 있다. 특히 초미세먼지(PM-2.5)는 코 점막을 통해 걸러지지 않아 흡입 시 폐포까지 직접 침투하여 천식이나 폐질환, 심혈관 질환을
일으킬 수 있고, 조기사망률을 증가시킨다고 한다. 질소산화물(NOx)은 그 자체로도 기관지염증ㆍ천식ㆍ폐렴ㆍ폐수종 등 건강 위해성을 갖지만, 다른 물질과 반응하여 오존, 산성비를 증가시키며, 대표적인 ‘미세먼지 생성물질’에도 해당하여(미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법 제2조 제2호 가목), 미세먼지 및 초미세먼지 배출 증가에 미치는 영향이 큰 것으로 밝혀졌다.
(나) 환경피해비용은 경유, 휘발유 등 연료의 사용으로 인하여 발생하는 오염물질별 환경피해를 화폐가치로 환산한 것을 말하며, 건강 위해, 수명 단축, 농작물 손실, 건물 피해 등이 고려된다.
대기오염물질의 환경피해비용은 유럽연합 집행위원회(European Commission, EC)의 ExternE(Externality of Energy) project에서 추정한 방법과 결과가 널리 활용되고 있다. 위 연구 결과를 활용한 국내외 연구들에 따르면, 대기오염물질별로 환경피해비용을 수치화한 결과, 경유차에 비하여 휘발유차에서 더 많이 배출되는 것으로 조사된 일산화탄소(CO), 휘발성유기화합물(VOCs), 암모니아(NH₃)보다 경유차가 주된 원인이 되는 초미세먼지(PM-2.5), 질소산화물(NOx)이 초래하는 환경피해비용이 훨씬 더 큰 것으로 연구되고 있다.
한국조세재정연구원, 한국환경연구원 등에서 최근 출간된 「수송용 에너지 상대가격 합리적 조정방안 연구」, 「수송용 에너지 전환을 위한 세제개편의 사회적 수용성 제고방안 연구」 등과 같은 연구결과들은 위와 같은 대기오염물질별 환경피해비용과 온실가스가 초래하는 환경피해비용을 기초로 연료별 환경피해비용을 산정하였는데, 이에 따르면, 전체 휘발유차가 초래하는 총 환경피해비용에 비해 전체 경유차가 초래하는 총 환경피해비용이 월등히 높은 것으로 추정되고 있다. 연료 단위당 환경피해비용도 마찬가지로 휘발유가 초래하는 환경피해비용보다 경유가 초래하는 환경피해비용이 훨씬 높은 것으로 추정되고 있다. 경유의 연비가 휘발유에 비해 다소 높은 것이 사실이나 이를 감안하더라도 위 연료별 환경피해비용의 차이를 상쇄할 정도는 아닌 것으로 보인다.
(다) 입법자는 위와 같은 과학적 조사ㆍ연구결과 등을 토대로 자동차의 운행으로 인한 대기오염물질 및 환경피해비용을 저감하기 위해서는 환경개선부담금의 부과를 통해 휘발유차보다 경유차의 소유ㆍ운행을 억제하는 것이 더 효과적이라고 판단한 것으로 보이고, 위와 같은 입법자의 판단은 합리적인 이유가 있다.
(라) 청구인은 기술발달로 인해 최근 경유차의 대기오염물질 발생량이 절대
적으로 감소하였음에도 경유차에만 환경개선부담금을 부과하는 것이 평등원칙 위반이라는 취지로 주장한다. 청구인의 주장대로 기술발달 및 제작차 배출허용기준의 강화로 인해 비교적 최근 출시된 ‘유로5 경유차’, ‘유로6 경유차’의 경우 과거 제작된 경유차에 비하여 대기오염물질을 적게 발생시키는 것이 사실이다. 이에 법은 앞서 살펴본 바와 같이, 환경개선부담금 부과대상 중에서도 “배출가스가 현저히 적게 배출되는 자동차”에 부담금을 면제할 수 있도록 하는 근거를 마련하고 있고(제9조 제3항 제8호), 실제로 위 조항에 근거하여 ‘저공해자동차’, ‘유로5 경유차’, ‘유로6 경유차’ 등 배출가스가 현저히 적게 배출되는 자동차에 대하여 환경개선부담금이 면제되고 있다[환경개선부담금 면제대상 자동차 등에 관한 규정(2015. 8. 26. 환경부고시 제2015-150호) 제4조, 제5조]. 즉, 환경개선부담금은 휘발유차와 비교했을 때 환경피해비용이 훨씬 더 많이 유발되는 노후 경유차를 중심으로 부과되고 있으므로, 환경개선부담금이 최근 기술발달을 고려하지 않고 일률적으로 부과되고 있다는 취지의 청구인 주장은 타당하지 않다.
(3) 소결
결론적으로, 대기오염물질 배출 저감 및 쾌적한 환경조성이라는 목적을 고려할 때, 환경개선부담금을 경유차 소유자에게만 부담시키는 것은 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다.
5. 결론
그렇다면, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[별지] 관련조항
환경개선비용 부담법(2010. 5. 25. 법률 제10316호로 개정된 것)
제1조(목적) 이 법은 환경오염의 원인자로 하여금 환경개선에 필요한 비용을 부담하게 하여 환경개선을 위한 투자재원을 합리적으로 조달함으로써 국가의 지속적인 발전의 기반이 되는 쾌적한 환경을 조성하는 데 이바지하는 것을 목적으로 한다.
환경개선비용 부담법(2015. 1. 20. 법률 제13039호로 개정된 것)
제9조(환경개선부담금의 부과ㆍ징수) ② 제1항에 따른 개선부담금의 부과 대상이 되는 자동차의 범위는 대통령령으로 정한다.
③ 제2항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자동차에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 개선부담금을 감면(減免)할 수 있다.
1. 외국정부 및 국제기구의 소유인 자동차(외국정부의 공관원 및 국제기구의 직원이 소유하는 자동차를 포함한다). 다만, 해당 국가가 대한민국정부의 소유인 자동차(대한민국정부의 공관원이 소유하는 자동차를 포함한다)에 대하여 개선부담금과 유사한 성격의 부담금을 부과하는 경우에는 그러하지 아니할 수 있다.
8. 전시용 자동차나 배출가스가 현저히 적게 배출되는 자동차로서 대통령령으로 정하는 것
9. 다음 각 목에 해당하는 사람이 보철용ㆍ생업활동용으로 사용하기 위하여 등록한 자동차 1대
가. 「국민기초생활 보장법」 제2조 제1호에 따른 수급권자
나. 대통령령으로 정하는 국가유공자나 장애인
제10조(개선부담금의 산정기준) ② 제9조 제2항에 따른 자동차에 대한 개선부담금은 다음의 계산식에 따라 산정한다.
대당(臺當) 기본 부과금액 × 오염유발계수 × 차령계수(車齡係數) × 지역계수
③ 제2항에 따른 대당 기본 부과금액, 오염유발계수, 차령계수 및 지역계수는 대통령령으로 정한다.
환경개선비용 부담법(2021. 1. 5. 법률 제17857호로 개정된 것)
제11조(개선부담금의 용도) 제9조에 따라 징수된 개선부담금은 다음 각 호의 용도에만 사용한다.
1. 「환경정책기본법」 제14조에 따른 국가환경종합계획(같은 법 제16조의2 제1항에 따라 정비한 국가환경종합계획을 포함한다)에 따라 시행하는 대기 및 수질 환경 개선사업비의 지원
2. 사업자가 시행하는 대기 및 수질 환경 개선사업비의 융자 및 저공해기술 개발연구비의 지원
3. 자연환경보전사업이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 용도
환경개선비용 부담법 시행령(2014. 1. 14. 대통령령 제25085호로 개정된 것)
제6조(개선부담금 감면 대상 시설물ㆍ자동차) ⑤ 법 제9조 제3항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 것”이란 다음 각 호의 자동차를 말한다.
1. 경유에 다른 연료를 혼합하여 사용하거나 매연여과장치를 부착하는 등 배출가스가 현저하게 줄어든다고 환경부장관이 인정하여 고시하는 자동차
2. 「자동차관리법」에 따른 자동차매매업자가 팔 목적으로 전시하고 있는 자동차(자동차매매업자 명의로 등록한 자동차로서 자동차관리법 제59조 제1항 제1호에 따라 제시된 기간으로 한정한다)
환경개선비용 부담법 시행령(2015. 6. 9. 대통령령 제26309호로 개정된 것)
제7조(개선부담금 감면) ① 법 제9조 제3항에 따라 다음 각 호의 자동차에 대해서는 개선부담금을 면제한다. 다만, 제4호의 자동차에 대하여 환경부장관이 면제기간을 정하여 고시하는 경우에는 해당 기간에 한정하여 개선부담금을 면제한다.
1. 법 제9조 제3항 제1호에 해당하는 자동차
4. 법 제9조 제3항 제8호에 따른 자동차
5. 법 제9조 제3항 제9호에 따른 자동차 1대