헌재 2019. 8. 29. 2018헌바4 [합헌,각하]
출처
헌법재판소
도로교통법 제93조 제1항 제6호 등 위헌소원
[2019. 8. 29. 2018헌바4]
판시사항
가. 교통사고로 사람을 사상한 후 필요한 조치를 하지 아니한 경우 운전면허를 취소 또는 정지시킬 수 있도록 한 구 도로교통법(2016. 1. 27. 법률 제13829호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 제6호 중 ‘교통사고로 사람을 사상한 후 제54조 제1항에 따른 필요한 조치를 하지 아니한 경우’ 부분(이하 ‘이 사건 취소조항’이라 한다)이 법률유보원칙에 위배되는지 여부(소극)
나. 이 사건 취소조항이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
다. 이 사건 취소조항이 과잉금지원칙에 반하여 일반적 행동의 자유 또는 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극)
결정요지
가. 자동차 등 운전자가 교통사고로 사람을 사상한 후 필요한 조치를 취하지 아니한 경우의 구체적 유형은 사고의 경중이나 경위, 피해의 정도 및 위법성의 정도 등에 따라 다양하므로, 운전면허 취소 또는 정지처분의 요건으로서 구호조치를 취하지 않은 경우의 개별적 유형을 입법자가 반드시 법률로 규율하여야 하는 것은 아니다. 따라서 이 사건 취소조항이 기본권 제한의 본질적인 사항을 하위법령에 위임함으로써 법률유보원칙에 위배된다고 할 수 없다.
나. 교통사고로 인한 다양한 도로교통상 위험과 장해 등에 따라 운전면허의 취소 또는 정지를 적절히 규율하기 위해서는 전문성을 가진 행정기관이 유연하게 규율할 필요가 있으므로 운전면허의 취소 또는 정지의 기준에 관하여 행정자치부령에 위임할 필요성을 인정할 수 있다. 도로교통법의 입법목적, 운전면허제도 및 그 취소의 취지, 이 사건 취소조항의 문언적 의미 등을 유기적⋅체계적으로 종합하면, 이 사건 취소조항에 의하여 행정자치부령에 규정될 내용은 운전자가 구호조치를 이행하지 않음으로써 추가적으로 발생할 수 있는 도로교통상 위험 내지 장해의 정도에 따른 행정처분의 기준이 될 것임을 예측할 수도 있다. 따라서 이 사건 취소조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다.
다. 이 사건 취소조항은 교통사고로 타인의 생명 또는 신체를 침해하고도 구호조치를 하지 아니한 사람이 계속하여 교통에 관여하는 것을 금지함으로써 궁극적으로 국민의 생명⋅신체를 보호하고 도로교통에 관련한 공공의 안전을 확보하고자 하는 입법목적을 가진다. 이러한 입법목적은 정당하고, 수단의 적합성 또한 인정된다. 교통사고로 인하여 사람을 사상한 후 교통상의 위험과 장해를 제거하거나 방지하기 위한 구호조치를 하지 않은 사람은 자동차 등 운전에 요구되는 안전의식 및 책임의식이 결여되어 있음을 징표하는 행위를 한 사람이므로 이러한 자들을 교통 관여에서 배제하는 것은 일응 불가피한 측면이 있다. 나아가 이 사건 취소조항은 사상 후 미조치를 운전면허의 임의적 취소사유로 규정하여 구체적⋅개별적 사정을 고려할 수 있는 길을 열어 두고 있으므로, 위 조항이 침해최소성 원칙에 반한다고 할 수 없다. 이 사건 취소조항으로 인하여 제한되는 사익에 상응하는 정도 이상의 중대한 공익이 인정되므로, 법익균형성 요건 또한 충족하였다. 그렇다면 이 사건 취소조항이 과잉금지원칙에 반하여 일반적 행동의 자유 또는 직업의 자유를 침해한다고 할 수 없다.
심판대상조문
구 도로교통법(2016. 1. 27. 법률 제13829호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 제6호 중 ‘교통사고로 사람을 사상한 후 제54조 제1항에 따른 필요한 조치를 하지 아니한 경우’ 부분
도로교통법(2015. 8. 11. 법률 제13458호로 개정된 것) 제82조 제2항 제4호
도로교통법 시행규칙(2006. 5. 30. 행정자치부령 제329호로 전부개정된 것) 제91조 제1항 [별표 28] 중 2. 취소처분 개별기준 일련번호란 1 부분
참조조문
헌법 제10조, 제15조, 제37조 제2항, 제75조, 제95조
헌법재판소법 제41조 제1항, 제68조, 제69조 제1항
구 도로교통법(2016. 12. 2. 법률 제14356호로 개정되기 전의 것) 제54조 제1항
도로교통법 시행규칙(2006. 5. 30. 행정자치부령 제329호로 전부개정된 것) 제91조 제1항 [별표 28] 중 3. 정지처분 개별기준
참조판례
가. 헌재 2014. 4. 24. 2013헌가4, 판례집 26-1상, 587, 595
헌재 2015. 5. 28. 2013헌가6, 판례집 27-1하, 176, 183
헌재 2018. 4. 26. 2015헌가13, 판례집 30-1상, 516, 524
나. 헌재 2013. 10. 24. 2012헌바368, 판례집 25-2하, 203, 209-210
헌재 2014. 9. 25. 2013헌마411등, 판례집 26-2상, 609, 618
헌재 2015. 5. 28. 2013헌가6, 판례집 27-1하, 176, 184
헌재 2018. 4. 26. 2015헌가13, 판례집 30-1상, 516, 525
다. 헌재 2002. 4. 25. 2001헌가19등, 판례집 14-1, 235, 243
헌재 2005. 4. 28. 2004헌바65, 판례집 17-1, 528, 541-545
헌재 2017. 12. 28. 2016헌바254, 판례집 29-2하, 323, 330-333
당사자
청 구 인 백○○
대리인 법무법인 은율
담당변호사 김민규
당해사건 서울고등법원 2017누74162 자동차운전면허취소처분취소
주문
1. 구 도로교통법(2016. 1. 27. 법률 제13829호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 제6호 중 ‘교통사고로 사람을 사상한 후 제54조 제1항에 따른 필요한 조치를 하지 아니한 경우’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
2. 청구인의 나머지 심판청구를 각하한다.
이유
1. 사건개요
가. 청구인은 2017. 2. 7. 승용차를 운전하던 중 업무상 과실로 교통사고를 일으켜 피해자들에게 각 약 2주간의 치료를 요하는 상해를 입게 하고도 즉시 정차하여 피해자들을 구호하는 등 필요한 조치를 취하지 아니한 채 그대로 도주하였다. 서울지방경찰청장은 2017. 3. 10. 청구인이 교통사고로 사람을 사상케 한 후 필요한 조치 등을 하지 않았다는 이유로 청구인의 운전면허를 취소하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
나. 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 기각되었고(서울행정법원 2017구단68571) 이에 항소하여 그 항소심 계속 중(서울고등법원 2017누74162) 운전면허 취소⋅정지에 관하여 규정한 도로교통법 제93조 제1항 제6호 및 운전면허가 취소된 날부터 4년간 운전면허를 받을 수 없도록 한 도로교통법 제82조 제2항 제4호에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2017. 12. 7. 그 신청이 기각(제93조 제1항 제6호) 및 각하(제82조 제2항 제4호)되었다(서울고등법원 2017아1530).
다. 이에 청구인은 2018. 1. 5. 위 두 도로교통법 조항들에 대하여 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판을 청구함과 동시에, 운전면허 취소처분의 기준을 정한 도로교통법 시행규칙 제91조 제1항 [별표 28] 중 2. 취소처분 개별기준 일련번호란 1 부분이 위헌이라고 주장하며 헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 교통사고로 사람을 사상한 후 조치를 하지 아니하거나 또는 신고를 하지 아니한 경우 운전면허를 취소하거나 정지할 수 있도록 한 도로교통법 제93조 제1항 제6호 전부를 심판대상으로 기재하고 있으나, 당해사건에서 쟁점이 된 부분은 교통사고로 사람을 사상한 후 제54조 제1항에 따른 필요한 조치를 하지 아니한 경우(이하 ‘사상후 미조치’라 한다)에 한하고, 청구인이 이 사건 심판청구에서 사상후 미조치와 관련한 운전면허 취소처분 기준을 정한 도로교통법 시행규칙 제91조 제1항 [별표 28] 중 해당부분을 함께 심판대상으로 삼고 있는 점 등을 고려할 때 실질적으로 다투고자 하는 부분 또한 사상후 미조치에 한하므로, 심판대상을 이에 한정한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 구 도로교통법(2016. 1. 27. 법률 제13829호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 제6호 중 ‘교통사고로 사람을 사상한 후 제54조 제1항에 따른 필요한 조치를 하지 아니한 경우’ 부분(이하 ‘이 사건 취소조항’이라 한다) 및 도로교통법(2015. 8. 11. 법률 제13458호로 개정된 것) 제82조 제2항 제4호(이하 ‘이 사건 결격조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부, 도로교통법 시행규칙(2006. 5. 30. 행정자치부령 제329호로 전부개정된 것) 제91조 제1항 [별표 28] 중 2. 취소처분 개별기준 일련번호란 1 부분(이하 ‘이 사건 시행규칙조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항은 아래와 같다.
[심판대상조항]
구 도로교통법(2016. 1. 27. 법률 제13829호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것)
제93조(운전면허의 취소⋅정지) ① 지방경찰청장은 운전면허(연습운전면허는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 행정자치부령으로 정하는 기준에 따라 운전면허(운전자가 받은 모든 범위의 운전면허를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 취소하거나 1년 이내의 범위에
서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제2호, 제3호, 제7호부터 제9호까지(정기 적성검사기간이 지난 경우는 제외한다), 제12호, 제14호, 제16호부터 제18호까지, 제20호의 규정에 해당하는 경우에는 운전면허를 취소하여야 한다.
6. 교통사고로 사람을 사상한 후 제54조 제1항 또는 제2항에 따른 필요한 조치 또는 신고를 하지 아니한 경우
도로교통법(2015. 8. 11. 법률 제13458호로 개정된 것)
제82조(운전면허의 결격사유) ② 다음 각 호의 어느 하나의 경우에 해당하는 사람은 해당 각 호에 규정된 기간이 지나지 아니하면 운전면허를 받을 수 없다. 다만, 다음 각 호의 사유로 인하여 벌금 미만의 형이 확정되거나 선고유예의 판결이 확정된 경우 또는 기소유예나 「소년법」 제32조에 따른 보호처분의 결정이 있는 경우에는 각 호에 규정된 기간 내라도 운전면허를 받을 수 있다.
4. 제43조부터 제46조까지의 규정에 따른 사유가 아닌 다른 사유로 사람을 사상한 후 제54조 제1항 및 제2항에 따른 필요한 조치 및 신고를 하지 아니한 경우에는 운전면허가 취소된 날부터 4년
도로교통법 시행규칙(2006. 5. 30. 행정자치부령 제329호로 전부개정된 것)
제91조(운전면허의 취소⋅정지처분 기준 등) ① 법 제93조에 따라 운전면허를 취소 또는 정지시킬 수 있는 기준(교통법규를 위반하거나 교통사고를 일으킨 경우 그 위반 및 피해의 정도 등에 따라 부과하는 벌점의 기준을 포함한다)과 법 제97조 제1항에 따라 자동차등의 운전을 금지시킬 수 있는 기준은 별표 28과 같다.
[별표 28] 운전면허 취소⋅정지처분 기준
2. 취소처분 개별기준
일련
번호
위반사항
적용법조
(도로교통법)
내 용
1
교통사고를 일으키고 구호조치를 하지 아니한 때
제93조
○ 교통사고로 사람을 죽게 하거나 다치게 하고, 구호조치를 하지 아니한 때
[관련조항]
구 도로교통법(2016. 12. 2. 법률 제14356호로 개정되기 전의 것)
제54조(사고발생 시의 조치) ① 차의 운전 등 교통으로 인하여 사람을 사상하거나 물건을 손괴(이하 “교통사고”라 한다)한 경우에는 그 차의 운전자나 그 밖의 승무원(이하 “운전자등”이라 한다)은 즉시 정차하여 사상자를 구호하는 등 필요한 조치를 하여야 한다.
도로교통법 시행규칙(2006. 5. 30. 행정자치부령 제329호로 전부개정된 것)
제91조(운전면허의 취소⋅정지처분 기준 등) ① 법 제93조에 따라 운전면허를 취소 또는 정지시킬 수 있는 기준(교통법규를 위반하거나 교통사고를 일으킨 경우 그 위반 및 피해의 정도 등에 따라 부과하는 벌점의 기준을 포함한다)과 법 제97조 제1항에 따라 자동차등의 운전을 금지시킬 수 있는 기준은 별표 28과 같다.
[별표 28] 운전면허 취소⋅정지처분 기준
3. 정지처분 개별기준
나. 자동차등의 운전 중 교통사고를 일으킨 때
(2) 조치 등 불이행에 따른 벌점기준
불이행사항
적용법조
(도로교통법)
벌점
내용
교통사고 야기시
조치불이행
제54조
제1항
15
30
60
1. 물적 피해가 발생한 교통사고를 일으킨 후 도주한 때
2. 교통사고를 일으킨 즉시(그때, 그 자리에서 곧) 사상자를 구호하는 등의 조치를 하지 아니하였으나 그 후 자진신고를 한 때
가. 고속도로, 특별시⋅광역시 및 시의 관할구역과 군(광역시의 군을 제외한다)의 관할구역 중 경찰관서가 위치하는 리 또는 동 지역에서 3시간(그 밖의 지역에서는 12시간) 이내에 자진신고를 한 때
나. 가목에 따른 시간 후 48시간 이내에 자진신고를 한 때
3. 청구인의 주장
가. 이 사건 취소조항은 국민의 자유와 권리를 제한함에 있어 본질적 요소인 운전면허 취소사유에 관한 기본적인 사항을 하위법령에서 정하도록 위임하여 법률유보원칙에 위배되며, 사상후 미조치의 구체적 유형을 구분하지 않고 광범위하게 규정하여 포괄위임금지원칙 등에 위배된다. 이 사건 취소조항은 하위법령과 결합하여 사상후 미조치를 사실상 필요적 취소사유로
규율함으로써 구체적 사안의 개별성⋅특수성을 고려하지 않고 일률적으로 운전면허를 취소하도록 하고 있는바, 단기간의 면허정지 등을 통해서도 충분히 공익 달성이 가능함에도 일률적으로 운전면허를 취소하는 것은 운전을 생업으로 하는 자의 생계에 큰 타격을 주므로 침해최소성 및 법익균형성 원칙에 반한다.
나. 이 사건 결격조항은 이 사건 처분에 적용된 조항이고, 이 조항이 위헌으로 판단될 경우 이 사건 처분의 결격기간이 과도하다고 판단되어 처분 자체가 위법해질 수 있으므로 재판의 전제성이 인정된다. 이 사건 결격조항은 사고의 경중이나 경위, 피해의 정도 및 위법성의 정도 등을 고려하지 않고 일률적으로 4년 동안 운전면허를 취득할 수 없게 하므로 침해최소성 및 법익균형성 원칙에 위배된다.
다. 이 사건 취소조항은 사상후 미조치를 임의적 취소사유로 규정하고 있음에 반해 이 사건 시행규칙조항은 상위법령으로부터 위임받은 범위를 일탈하여 이를 필요적 취소사유로 정하였으므로 법률유보원칙 등에 위배되고, 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 직업의 자유 및 일반적 행동의 자유를 침해한다.
4. 적법요건에 대한 판단
가. 이 사건 결격조항에 대한 심판청구
헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원에 있어서는 법원에 계속 중인 구체적 사건에 적용할 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 당해 사건의 재판의 전제로 되어야 한다. 이 경우 재판의 전제가 된다고 하려면 우선 그 법률이 당해 사건에 적용되는 것이어야 하고, 그 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우여야 한다(헌재 2003. 5. 15. 2001헌바90 참조).
이 사건 결격조항은 사상후 미조치 등을 이유로 운전면허 취소처분을 받은 경우 그 면허취소일로부터 4년이 지나지 아니하면 운전면허를 받을 수 없다고 규정하고 있는바, 운전면허 취소처분인 이 사건 처분은 이 사건 결격조항을 근거법률로 하여 이루어진 것이 아니다. 또 위 조항이 위헌으로 선고된다 하더라도 운전면허 취소처분 이후의 법률효과가 달라질 뿐 운전면허 취소처분 자체의 효력에 어떠한 영향이 있는 것은 아니므로, 그 위헌 여부에 따라 운전면허 취소처분 취소소송인 당해 사건의 주문 또는 재판의 내용과 효력에 영향을 미치지 아니한다.
그렇다면 이 사건 결격조항은 재판의 전제성이 인정되지 않으므로 이 부분 심판청구는 부적법하다.
나. 이 사건 시행규칙조항에 대한 심판청구
청구인은 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판과 동시에 이 사건 시행규칙조항에 대하여 헌법재판소법 제68조 제1항의 심판청구를 병합하여 제기하였다.
법령에 대한 헌법소원은 그 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 헌법소원을 제기하여야 한다(헌재 2004. 4. 29. 2003헌마484; 헌재 2012. 6. 27. 2010헌마716).
이 사건 기록에 의하면, 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2017. 9. 25. 기각되어(서울행정법원 2017구단68571) 그 판결문이 2017. 9. 27. 청구인에게 송달되었으며, 청구인이 2017. 9. 28. 항소를 제기한 사실이 인정된다. 그리고 위 서울행정법원 2017구단68571 판결의 이유에는 “이 사건 처분은 도로교통법 시행규칙 제91조 제1항 [별표 28] ‘운전면허 취소⋅정지처분 기준’에 부합하는 것인데, 위 처분기준이 헌법 또는 법률에 합치되지 아니한다고 볼 합리적인 이유는 없는 점”이라는 판단 내용이 포함되어 있다. 그렇다면 청구인으로서는 늦어도 항소를 제기한 2017. 9. 28.경에는 자신에게 이 사건 시행규칙조항에 해당하는 사유가 발생하였음을 알았다고 할 것인데, 그로부터 90일이 경과한 이후인 2018. 1. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였으므로 청구기간을 준수하지 못하였다.
따라서 이 사건 시행규칙조항에 대한 심판청구 또한 부적법하다.
5. 이 사건 취소조항에 대한 판단
가. 관련조항의 내용 및 입법연혁 등
구 도로교통법(2016. 1. 27. 법률 제13829호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 본문은 ‘각 호의 어느 하나에 해당하면 행정자치부령으로 정하는 기준에 따라 운전면허를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다’고 규정하여 운전면허의 임의적 취소⋅정지를 규정하고 있다. 다만 위 조항 단서는 일정한 경우 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하고 있는데, 필요적 취소사유에 해당하는 것으로는 3회 이상
음주운전, 음주측정거부, 운전면허 부정발급, 자동차 등을 빼앗은 경우, 교통단속 경찰관 폭행, 미등록차량 운전 등이 있다. 이 사건 취소조항이 규정한 교통사고 사상후 미조치는 단서 적용 대상에 포함되지 아니하므로, 운전면허의 임의적 취소⋅정지사유에 해당한다.
사상후 미조치는 1999. 1. 29. 법률 제5712호로 개정된 도로교통법에서 면허 취소사유로 신설될 당시에는 필요적 면허취소사유였다가(제78조 제1항 제12호), 2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정된 도로교통법 제78조 제1항 단서에서 제12호를 삭제함으로써 임의적 취소사유로 변경되었다. 도로교통법이 2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부개정 시 운전면허의 취소⋅정지에 관한 조항이 제78조 제1항에서 제93조 제1항으로 변경되면서 사상후 미조치는 같은 조항 제5호로 그 편제가 바뀌기는 하였지만 임의적 취소⋅정지사유에 해당하는 내용은 그대로 유지되었다. 이후 사상후 미조치는 같은 조항 제5호에서 제6호로 위치만 변경되었을 뿐 실질적인 내용상 변경 없이 현재에 이르고 있다.
한편 이 사건 취소조항은 사상후 미조치의 경우 ‘행정자치부령으로 정하는 기준에 따라’ 운전면허를 취소하거나 정지시킬 수 있다고 하여 그 위임에 따라 도로교통법 시행규칙 제91조 제1항 [별표 28]에서 구체적인 기준을 정하고 있는데, ‘2. 취소처분 개별기준’에서는 구호조치 불이행의 경우 운전면허를 취소하도록 하면서도 ‘3. 정지처분 개별기준’에서 사상후 구호조치를 불이행하였더라도 일정 시간 내에 자진신고를 하였다면 해당 운전자의 운전면허를 바로 취소 또는 정지하지 않고 벌점만 부과할 수 있도록 규정하고 있다. 이와 같은 부령 형식의 ‘운전면허 취소⋅정지처분 기준’의 법적 성격에 관하여 대법원은, 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 불과하므로 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 힘이 없는 것으로 보고 있다(대법원 1997. 5. 30. 선고 96누5773 판결, 대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조). 따라서 제재적 행정처분의 기준이 부령으로 정해진 경우 해당 처분의 적법 여부는 부령에 정해진 기준에의 적합 여부에 따라 판단하는 것이 아니라 관계 법령의 규정 및 그 취지에 적합한 것인지 여부에 따라 개별적, 구체적으로 판단하여야 한다(대법원 1995. 4. 7. 선고 94누14360 판결, 대법원 1995. 10. 17. 선고 94누14148 판결 참조). 즉 이 사건 취소조항에서 사고후 미조치를 임의적 취소⋅정지사유로 정하고 있는 이상 처분청으로서는 구체적⋅개별적 사안을 고려하여 이 사건 시행규칙조항 등에서 정한 기준과 달리 처분을 할 수 있는 것이다.
나. 이 사건 취소조항의 위헌 여부
(1) 쟁점의 정리
이 사건 취소조항은 교통사고로 사람을 사상한 후 필요한 조치를 하지 않은 경우 ‘행정자치부령으로 정하는 기준에 따라’ 운전면허를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다고 규정하여 제재적 행정처분의 기준을 부령인 시행규칙에 위임하고 있으므로, 먼저 형식적인 측면에서 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙 위배 여부가 문제된다.
이 사건 취소조항은 자동차 등의 운전면허를 취소함으로써 자유롭게 자동차를 운전할 자유를 제한하게 되므로 일반적 행동의 자유 침해 여부가 문제되고, 위 조항의 수범자 가운데 자동차 등의 운전을 필수불가결한 요소로 하는 일정한 직업군의 사람들에 대하여는 종래의 직업을 계속 유지하는 것을 불가능하게 하는 효과를 발생시키므로 이들에 대한 직업의 자유 침해 여부 역시 문제된다(헌재 2017. 12. 28. 2016헌바254 참조). 이와 같이 일반적 행동의 자유 및 직업의 자유 침해 여부를 판단함에 있어서는 헌법 제37조 제2항의 비례원칙 준수 여부가 그 기준이 될 것이다(헌재 2017. 5. 25. 2016헌가6 참조).
한편 청구인은 이 사건 취소조항이 지나치게 광범위한 교통사고를 대상으로 하며 사고의 중함의 정도나 피해의 중함 정도, 고의성 여부 등을 전혀 고려하지 않아 명확성원칙에 반한다고도 주장하나, 이러한 주장은 결국 위 조항이 구체적 사안의 개별성⋅특수성을 고려하지 않아 공익에 대한 위해가 미약한 경우까지 제재대상에 포함시키는 것이 지나치다는 주장으로서 과잉금지원칙 중 침해최소성 또는 법익균형성 침해 여부에서 함께 판단될 수 있으므로, 명확성원칙 위배 여부에 대해서는 별도로 판단하지 않는다.
(2) 법률유보원칙 위배 여부
오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역에 관하여 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항을 결정하여야 한다는 요구로 이해되고 있다. 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 구체적인 사례에서 다양한 요소들을 고려하여 개별적으로 결정할 수밖에 없다(헌재 2018. 4. 26. 2015헌가13; 헌재 2014. 4. 24. 2013헌가4 참조).
도로교통법은 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위
험과 장해를 방지⋅제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보하고자 함에 그 목적이 있는바(제1조), 운전면허는 일정한 자격의 취득으로 도로교통에 위험과 장해를 줄 염려가 없다고 인정되는 자에게 행정청이 운전금지를 해제하여 자동차 등을 운전할 수 있도록 허가하는 제도이다(제80조). 따라서 운전면허를 취득한 이후에도 운전자가 장차 자동차 등의 운전으로 인적⋅물적 침해를 야기하여 도로에서의 안전한 운행을 방해할 가능성이 객관적으로 드러나는 경우에는 행정청이 언제든지 일정한 절차를 밟아 해당 운전자의 운전자격, 즉 운전면허를 취소할 수 있는 것이다.
이와 같이 도로교통법 위 조항 등에 의하면 운전자가 교통사고로 사람을 사상한 후 즉시 정차하여 사상자를 구호하는 등 필요한 조치를 취하지 아니하였다면 도로에서의 안전한 운행을 방해할 가능성이 객관적으로 드러나는 경우로서 운전 적성이 흠결된 것으로 볼 수 있다는 점에서 운전면허의 임의적 취소⋅정지사유에 대한 일응의 일반적 기준이 제시되어 있다. 나아가 운전자가 교통사고로 사람을 사상한 후 필요한 조치를 하지 않은 경우의 구체적 유형은 사고의 경중이나 경위, 피해의 정도 및 위법성의 정도 등에 따라 매우 다양하므로 사고후 미조치의 모든 유형이 기본권 제한의 본질적인 사항으로서 입법자가 반드시 법률로써 규율하여야 하는 사항이라고 볼 수 없고, 이를 일일이 법률에 열거하는 것이 입법기술상 바람직하지도 아니하다(헌재 2015. 5. 28. 2013헌가6 참조).
그렇다면 이 사건 취소조항이 기본권 제한의 본질적인 사항을 하위법령에 위임함으로써 법률유보원칙을 위배하였다고 할 수 없다.
(3) 포괄위임금지원칙 위배 여부
헌법은 제75조에서 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항 ……에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정함으로써 위임입법의 근거를 마련함과 동시에, 입법상 위임은 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하도록 함으로써 그 한계를 제시하고 있다. 한편 헌법 제95조는 “국무총리 또는 행정각부의 장은 소관사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임 또는 직권으로 총리령 또는 부령을 발할 수 있다.”고 규정하고 있으므로, 법률의 직접적인 위임을 통하여 부령을 발할 수 있음은 헌법 제95조의 문언상 명백하다(헌재 2015. 5. 28. 2013헌가6; 헌재 2014. 9. 25. 2013헌마411등). 헌법상 위임입법의 한계인 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’이라 함은 법률에 이미 하위법령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 하위법령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한다. 예측가능성의 유무는 관련 법 조항 전체를 유기적⋅체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적⋅개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2018. 4. 26. 2015헌가13; 헌재 2013. 10. 24. 2012헌바368 참조).
현대 생활에서 자동차 등 이용이 일상생활에서 보편화되면서 자동차 등에 대한 의존도가 높아짐에 따라 도로교통상의 위험과 장해의 유형 또한 다양해지고 있다. 이러한 현실의 변화에 대응하여 운전면허의 취소 또는 정지에 관한 구체적 기준을 적절히 규율하기 위해서는 전문성을 가진 행정기관이 사회적⋅경제적 여건의 변화 및 교통 관련 정책의 변화 등을 고려하여 유연하게 규율할 필요가 있다. 그렇다면 이 사건 취소조항이 운전면허의 취소 또는 정지의 기준에 관하여 행정자치부령에 위임할 필요성을 인정할 수 있다.
또한 앞서 본 바와 같은 운전면허 및 그 취소 제도의 취지, 도로교통법의 입법목적, 운전면허 취소 또는 정지사유를 정한 도로교통법 제93조 제1항 각 호의 규율내용 및 이 사건 취소조항의 ‘교통사고로 사람을 사상한 후 제54조 제1항에 따른 필요한 조치를 하지 아니한 경우’라는 문언적 의미 등을 유기적⋅체계적으로 종합하면, 이 사건 취소조항에 의하여 행정자치부령에 규정될 내용은, 운전자가 교통사고로 타인의 생명 또는 신체를 침해하는 결과를 발생케 하였다면 이로써 이미 도로교통상 위험 내지 장해를 초래한 것이므로 그로 인한 피해 확대를 방지할 의무가 있다는 전제 하에, 해당 운전자가 의무를 이행하지 않음으로 인하여 추가적으로 발생할 수 있는 도로교통상 위험 내지 교통에의 장해의 정도에 따른 행정청의 처분 기준이 될 것임을 충분히 예측할 수 있다.
따라서 이 사건 취소조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.
(4) 일반적 행동의 자유 및 직업의 자유 침해 여부
(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
이 사건 취소조항은 교통사고로 타인의 생명 또는 신체를 침해하고도 이에 따른 피해자의 구호조치의무를 위반한 사람이 계속하여 교통에 관여하는 것을 금지함으로써 국민의 생명⋅신체를 보호하고 도로교통에 관련된 공공의 안전을 확보함과 동시에, 교통사고 발생 시 운전자가 구호조치의무를 이행하여 도로교통상의 위험과 피해의 확대를 방지하게 함으로써 궁극적으
로 안전하고 원활한 교통을 확보하고자 하는 입법목적을 가지고 있다. 이러한 입법목적은 정당하고, 그 수단의 적합성 또한 인정된다(헌재 2017. 12. 28. 2016헌바254; 헌재 2002. 4. 25. 2001헌가19등 참조).
(나) 침해의 최소성
1) 자동차 등 운전은 그 본질상 국민의 생명⋅신체⋅재산 및 공공의 안전에 위해를 가할 수 있는 위험성을 가지고 있으며, 이와 같은 위험성에 비추어 볼 때 자동차 등 운전면허를 취득하기 위해서는 일정 수준 이상의 교통관련법규에 대한 준법의식 및 사고발생 시 책임 있는 태도를 기본 자격으로 요구하게 된다. 그런데 이와 같은 의식 및 태도 등에 대한 평가는 현실적으로 운전면허를 취득하여 실제 교통에 관여하고 있는 사람들 가운데 그와 같은 자격을 갖추지 못하였음을 징표하는 행위를 한 사람들을 교통 관여에서 배제하는 방법으로 이루어질 수밖에 없다(헌재 2005. 4. 28. 2004헌바65 참조). 교통사고로 인하여 사람을 사상한 후 교통상의 위험과 장해를 제거⋅방지하고 2차 피해를 방지하기 위한 구호조치를 하지 아니한 자는 자동차 등 운전에 요구되는 안전의식 및 책임의식이 결여되었음을 징표하는 행위를 한 사람에 해당한다. 그러므로 이러한 자들을 교통 관여에서 배제하는 것은 어느 정도 불가피한 수단으로 볼 수 있고, 입법목적을 동일한 정도로 달성할 수 있는 다른 수단이 있다고 보기도 어렵다.
2) 이 사건 취소조항은 교통사고로 사람을 사상한 후 구호조치의무를 하지 않은 경우 운전면허를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다고 규정하여 사상후 미조치를 임의적 취소⋅정지 사유로 규정하고 있다. 이와 같이 법률에서 사상후 미조치를 임의적 취소⋅정지사유로 규정하고 있는 이상, 앞서 본 바와 같이 처분청이 도로교통법 시행규칙 제91조 제1항 [별표 28] 운전면허 취소⋅정지처분 기준과 달리 처분을 할 수도 있고, 운전면허 취소처분을 받은 국민으로서도 구체적⋅개별적 사정을 들며 법원이나 도로교통법 제142조에 의한 전심절차 등에서 그 처분의 위법성 등을 주장할 수 있다.
헌법재판소는 교통사고로 사람을 사상한 후 구호조치 및 신고를 하지 아니한 때를 운전면허의 필요적 취소사유로 규정하였던 구 도로교통법(2001. 1. 26. 법률 제6392호로 개정되기 전의 것) 제78조 제1항 단서 중 제12호 부분에 대해서 합헌으로 결정하면서(헌재 2002. 4. 25. 2001헌가19등), 우리나라의 교통현실 등을 감안할 때 면허정지처분의 여지를 두지 않았다 하더라도 기본권 제한의 필요 최소한의 범위를 넘었다고 볼 수 없다고 판단한 바 있다. 이 사건 취소조항은 사상후 미조치를 임의적 면허 취소⋅정지사유로 규정함으로써 합헌으로 선고된 위 구 도로교통법 조항에 비하여 기본권 제한을 완화하고 있으므로, 침해최소성 원칙에 위반된다고 보기 어렵다.
(다) 법익균형성
자동차 등의 운전은 항상 국민의 생명⋅신체에 중대한 침해를 가할 수 있는 위험성을 내재하고 있고, 그와 같은 위험이 현실화하는 것을 방지하기 위하여 국가는 여러 가지 예방조치를 강구하고 있다. 특히 교통사고를 일으켜 인적 피해가 발생하였을 때 피해자를 구호하기 위한 조치를 취하는 것은 국민의 생명⋅신체를 보호하고 교통안전을 보장하기 위한 행위로서 도로교통법이 부과하는 기본적인 의무에 해당한다. 이와 같은 운전자의 기본적인 의무를 위반하여 국민의 생명⋅신체를 침해하고 교통상의 위해를 초래한 사람이 교통에 계속 관여하는 것을 금지하여 공공의 안전을 확보하는 한편, 그와 같은 행위를 억제하는 예방적 효과를 달성하고자 하는 공익은 매우 중대하다고 할 수 있다(헌재 2017. 12. 28. 2016헌바254; 헌재 2005. 4. 28. 2004헌바65 참조).
한편 이 사건 취소조항은 자동차를 운전할 일반적 행동의 자유를 제한할 뿐만 아니라 자동차 등의 운전을 불가결의 요건으로 하는 직업을 수행하는 사람들에게는 직업을 박탈하는 것과 다름없는 효과를 발생시킨다. 이는 해당 개인의 생계 수단을 제한하는 의미가 있으므로, 제한되는 사익의 정도가 크다고 할 수 있다. 그렇지만 운전면허를 불가결의 요소로 하는 직업은 상시 자동차의 운전을 담당하는 직업이므로, 도로교통과 관련한 공공의 안전에 미치는 효과가 다른 직업의 경우에 비하여 더 크다고 할 수 있다. 따라서 이 사건 취소조항의 요건에 해당하는 사람들 중 자동차 등 운전을 불가결의 요건으로 하는 직업을 수행하는 자들에 대하여 교통 관여를 배제할 필요성 내지 공익은 다른 운전자의 경우에 비하여 더욱 크다. 그렇다면 이 사건 취소조항에 의한 기본권의 제한에는 그 제한되는 사익에 상응하는 정도 이상의 중대한 공익이 존재한다고 인정된다(헌재 2017. 12. 28. 2016헌바254; 헌재 2005. 4. 28. 2004헌바65 참조).
결국 이 사건 취소조항이 교통사고로 인하여 발생할 국민의 생명, 신체에 대한 위험을 예방하고 교통질서확립을 위하여, 도로를 사용하여 운행하는 혜택을 누리고 그것을 영업의 수단으로 하는 국민의 이익을
제한함에 있어서 법익균형성을 위배하였다고 보기 어렵다.
(라) 소결
이 사건 취소조항은 과잉금지원칙에 반하여 일반적 행동의 자유 또는 직업의 자유를 침해하지 아니한다.
6. 결 론
그렇다면 이 사건 취소조항은 헌법에 위반되지 아니하고, 청구인의 나머지 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선