헌재 2020. 3. 26. 2018헌마331 [기각]
출처
헌법재판소
독립유공자예우에 관한 법률 제12조 제2항 위헌확인
[2020. 3. 26. 2018헌마331]
판시사항
‘독립유공자예우에 관한 법률’(2014. 5. 21. 법률 제12668호로 개정된 것) 제12조 제2항 단서 제1호 중 보상금을 받을 권리가 다른 손자녀에게 이전되지 않도록 하는 것에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
독립유공자 유족에 대한 예우의 제공대상, 범위 및 내용 등은 국가의 재정능력, 국민의 경제생활 수준, 전반적인 사회보장 수준, 국민감정 등을 종합적으로 고려하여 결정할 입법정책 문제로서, 심판대상조항이 평등권을 침해하는지는 그 차별이 현저히 불합리한 것인지에 따라 결정된다.
독립유공자 손자녀의 경우, 유공자의 사망이나 장해에 따른 영향이 자녀와 비교하여 덜 직접적이며 물질적⋅정신적 고통의 정도가 동등하다고 보기 어려우므로, 그에 대한 보호와 예우 필요성은 유공자의 자녀와 비교하여 상대적으로 적다. 독립유공자 손자녀는 자녀와 비교하여 다수이며 평균연령이 낮으므로, 심판대상조항과 같은 제한을 두지 않고 손자녀 사이에 보상금을 받을 권리의 이전을 인정하면 국가 재정부담이 계속 증가할 여지가 있다. 독립유공자 손자녀 중 보상금을 받지 않는 사람에게는 생활수준 등을 고려하여 ‘생활안정을 위한 지원금’이 지급될 수 있다. 또한, 독립유공자 손자녀에게는 교육지원, 취업지원 등 비금전적 예우가 제공될 수 있으므로, 그 손자녀가 아무런 예우를 받지 못한다고 할 수 없다.
그러므로 심판대상조항이 보상금을 받을 권리의 이전과 관련하여 독립유공자의 손자녀를 달리 취급하고 있더라도 이것이 현저하게 합리성을 잃은 자의적인 차별이라 할 수 없으며, 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하지 않는다.
【심판대상조항】
독립유공자예우에 관한 법률(2014. 5. 21. 법률 제12668호로 개정된 것) 제12조 제2항 단서 제1호 중 보상금을 받을 권리가 다른 손자녀에게 이전되지 않도록 하는 것에 관한 부분
참조조문
헌법 제11조, 제37조 제2항
독립유공자예우에 관한 법률(2019. 12. 10. 법률 제16828호로 개정된 것) 제5조, 제11조, 제12조, 제14조의5
참조판례
헌재 2005. 10. 27. 2004헌바37, 판례집 17-2, 274, 287
헌재 2010. 6. 24. 2009헌바111, 판례집 22-1하, 529, 541, 543
헌재 2016. 12. 29. 2016헌바263, 판례집 28-2하, 629, 642
헌재 2018. 1. 25. 2016헌마319, 판례집 30-1상, 161, 170-171
헌재 2018. 6. 28. 2015헌마304, 판례집 30-1하, 635, 641
당사자
청 구 인윤○○
대리인 변호사 박선우 외 1인
주문
이 사건 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건개요
청구인과 청구인의 형 윤□□은 2006. 11. 17. 건국훈장(애국장)을 받은 순국선열 망 윤△△의 손자녀이다. 이들은 2006. 11. 22. ‘독립유공자예우에 관한 법률’에 따라 독립유공자 망 윤△△의 유족으로 등록되었다. 윤□□은 그 무렵부터 2017. 12. 11. 사망할 때까지 위 법률 제12조 제2항 본문에 따라 독립유공자 유족 중 선순위자로서 보상금을 받았다. 청구인은 윤□□의 사망 후 유족 중 선순위자가 되어 2018. 1. 5. 보상금 지급을 신청하였으나, 국가보훈처는 위 법률 제12조 제2항 단서가 ‘1945년 8월 14일 이전에 사망한 독립유공자의 손자녀 1명에 한정하여 보상금을 지급하고 이 보상금을 받을 권리가 다른 손자녀에게 이전되지 아니한다’라고 규정하고 있다는 이유로 보상금 지급을 거절하였다.
청구인은 위 법률 제12조 제2항 단서 중 ‘이 보상금을 받을 권리는 다른 손자녀에게 이전되지 아니한다’
부분이 자신의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2018. 3. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인의 주장 요지는 보상금을 받던 독립유공자의 손자녀 중 1인이 사망 등 사유로 더는 보상금을 받지 못하는 경우, 보상금을 받을 권리가 다른 손자녀에게 이전되지 않도록 하는 규정이 독립유공자의 손자녀인 자신의 기본권을 침해한다는 것이다. 다만 청구인은 ‘1945. 8. 14. 이전에 사망한 독립유공자의 손자녀’에 해당하므로 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ‘독립유공자예우에 관한 법률’(2014. 5. 21. 법률 제12668호로 개정된 것, 이하 ‘독립유공자법’이라 한다) 제12조 제2항 단서 제1호 중 보상금을 받을 권리가 다른 손자녀에게 이전되지 않도록 하는 것에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 아래와 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
독립유공자예우에 관한 법률(2014. 5. 21. 법률 제12668호로 개정된 것)
제12조(보상금) ② 독립유공자와 그 유족 중 선순위자(先順位者) 1명에게는 보상금을 지급한다. 다만, 손자녀일 경우에는 대통령령으로 정하는 생활수준 등을 고려하여 다음 각 호의 사람으로 한정하여 보상금을 지급하고, 이 보상금을 받을 권리는 다른 손자녀에게 이전되지 아니한다.
1. 1945년 8월 14일 이전에 사망한 독립유공자의 손자녀 1명
3. 청구인의 주장
가. 심판대상조항은 독립유공자의 손자녀가 유족 중 선순위자로서 보상금을 받은 경우 다른 손자녀에게 보상금을 받을 권리가 이전되지 않도록 규정함으로써 합리적인 이유 없이 보상금을 받은 손자녀와 다른 손자녀를 차별하고, ‘최초등록이 독립유공자의 손자녀인 유족’을 ‘최초등록이 독립유공자 본인이거나 그 유족 중 자녀인 경우의 손자녀인 유족’과 차별하므로, 청구인의 평등권을 침해한다. 또한, ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’의 적용을 받는 국가유공자 유족의 보상금을 받을 권리는 이전되는 반면, 심판대상조항은 독립유공자 손자녀의 보상금을 받을 권리의 이전을 인정하지 않고 있어, 합리적인 이유 없이 청구인과 같은 ‘최초등록이 독립유공자의 손자녀인 유족’을 국가유공자의 유족과 차별하여 평등권을 침해한다.
나. 심판대상조항은 국가의 재정부담 경감이라는 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이 아니며, 보상금을 받을 권리의 이전을 절대적으로 금지하는 것은 침해의 최소성에도 반하고, 권리 이전을 인정하지 않는 데 따르는 독립유공자 유족의 사익 침해가 국가의 재정부담 경감이라는 공익보다 크기 때문에 법익의 균형성에도 반하므로 과잉입법금지 원칙에 위반된다.
다. 청구인과 같이 보상금을 받지 못하는 손자녀의 경우 독립유공자 유족으로서 최소한의 합리적 예우도 받지 못하고 있으므로 사회보장수급권이 침해된다.
4. 판 단
가. 쟁점의 정리
(1) 청구인은 심판대상조항으로 인한 평등권 침해를 주장하면서, ‘보상금을 받은 손자녀’와 ‘이를 받지 못하는 다른 손자녀’ 사이의 차별, ‘최초등록이 독립유공자 본인이거나 그 유족 중 자녀인 경우의 손자녀인 유족’과의 차별 취급을 언급하고 있다. 그런데 청구인은 독립유공자와 그 유족 중 선순위자 1명에게만 보상금이 지급되는 것을 다투는 것이 아니라, 심판대상조항으로 인하여 독립유공자의 손자녀가 유족 중 선순위자로서 보상금을 받은 경우에는 그 손자녀가 사망하여도 다른 손자녀에게 보상금을 받을 권리가 이전되지 않는 데에서 발생하는 부당함 또는 차별을 다투고 있다. 따라서 이 사건에서는 심판대상조항이 독립유공자의 자녀 사이 또는 자녀와 손자녀 사이와는 다르게 독립유공자의 손자녀인 유족 사이에서는 보상금을 받을 권리가 이전되지 않도록 정하고 있는 것이 문제되므로, 이것이 청구인의 평등권을 침해하는지 살펴본다.
(2) 한편 청구인은 보상금을 받을 권리의 이전이 인정되는 ‘국가유공자의 유족’과의 차별에 관해서도 지적하고 있으나, 독립유공자 외 다른 국가유공자의 예우 등에 관하여 규율하는 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’은 보상을 받는 국가유공자의 유족 또는 가족의 범위에 ‘손자녀’를 포함하고 있지 않다(제5조 참조). 이에 반해 독립유공자법은 독립유공자의 희생을 높이 평가하고 그에 대한 보상과 예우를 제도화할 무렵에는 이미 자녀마저도 고령인 경우가 많은 사정을 고려하여 그 밖의 국가유공자에게는 제공하지 않는 ‘그 손자녀인 유족’에 대한 예우까지 더 제공하고 있는바, 심판대상조항이 청구인에게 그 밖의 국가유공자 유족과 비교하여 상대적 불이익을 초래한다고 볼 수 없으므로 이에 대해서는 별도로 판단하지 않는다.
또한, 독립유공자의 손자녀인 유족들 사이에서 보상금을 받을 권리의 이전을 인정하지 않는 것은 국가의 재정부담을 고려하더라도 ‘과잉입법금지 원칙 위반’이
라는 주장은 심판대상조항으로 인한 차별 취급에 합리성이 없다는 취지이므로 별도로 판단하지 않는다.
(3) 청구인은 자신과 같이 보상금을 받지 못하는 손자녀의 경우, 독립유공자 유족으로서 최소한의 합리적 예우도 받지 못하고 있으므로 사회보장수급권이 침해된다고 한다. 그러나 청구인이 보상금을 받지 못하는 것은 근본적으로 독립유공자와 그 유족 중 선순위자 1명에게만 보상금을 지급하도록 하는 독립유공자법 제12조 제2항 본문으로 인하여 발생하는 문제이고, 독립유공자의 손자녀 사이에서 보상금을 받을 권리의 이전을 인정하지 않는 심판대상조항이 직접 초래한 문제가 아니므로 이에 대하여 판단하지 않는다.
(4) 따라서 이하에서는 심판대상조항이 독립유공자의 유족으로서 보상금을 받았던 선순위자가 손자녀인 경우를 그 밖의 경우와 다르게 취급하는 것이 청구인의 평등권을 침해하는 것인지 살펴본다.
나. 평등권 침해 여부
(1) 심사기준
독립유공자의 유족을 예우하는 경우, 그러한 예우의 제공대상, 범위 및 내용 등은 국가의 재정능력, 국민의 경제생활 수준, 전반적인 사회보장 수준, 국민감정 등을 종합적으로 고려하여 결정할 입법정책 문제로서, 심판대상조항이 평등권을 침해하는지 여부는 그 차별이 현저히 불합리한 것인지 여부에 따라 결정된다(헌재 2005. 10. 27. 2004헌바37; 헌재 2010. 6. 24. 2009헌바111; 헌재 2016. 12. 29. 2016헌바263 등 참조).
(2) 독립유공자에 대한 예우 및 보상금 지급의 의의
독립유공자는 대부분 법률상⋅직업상 의무 없이 오로지 조국의 자주독립을 위하여 자발적으로 희생하였다는 점에서, 독립유공자와 그 유족에 대한 예우는 역사적 의의, 사회적 영향 및 후세대에 대한 교육 효과 등 측면에서 특별한 가치를 가진다(헌재 2010. 6. 24. 2009헌바111 참조). 대한민국 정부가 수립되어 독립유공자 등에 대한 보상과 예우를 제도화할 무렵에는 이미 독립유공자는 물론, 그의 자녀마저도 고령인 경우가 많은 현실적 사정을 고려하여, 입법자는 독립유공자 유족 중 손자녀에 대한 예우를 시행하고, 이를 계속 확대하였다.
독립유공자법이 조국의 자주독립에 직접 공헌⋅희생한 것이 아닌 독립유공자 유족에 대하여 보상금을 지급하는 것은, 독립유공자의 공헌⋅희생에 대하여 보은과 예우를 하는 하나의 방법으로 채택된 것이다(헌재 2018. 1. 25. 2016헌마319 참조). 독립유공자법 제12조 제2항 본문에 따라, 보상금은 독립유공자와 그 유족 중 선순위자 1명에게만 지급된다. 선순위자인 독립유공자의 유족이 손자녀인 경우, 위 같은 항 단서에 따라 생활수준 등을 고려하여 손자녀 중 1명에게만 보상금을 지급하며, 보상금을 받는 손자녀가 사망 등의 사유로 더는 보상금을 받을 수 없는 경우에도 다른 손자녀에게 보상금을 받을 권리가 이전되지 않는다.
(3) 심판대상조항에 대한 판단
(가) 일반적으로 국가를 위하여 공헌⋅희생한 유공자의 자녀는 유공자의 사망이나 신체적⋅정신적 장해에 따르는 생계 곤란 등의 어려움을 매우 직접적으로 겪게 되며, 그 기간도 비교적 길다. 이들에 대한 예우는 이러한 경험적 사실로 정당화된다.
그러나 유공자의 손자녀의 경우, 유공자의 사망이나 장해에 따른 영향이 자녀와 비교하여 덜 직접적이며 물질적⋅정신적 고통의 정도가 동등하다고 보기 어렵다. 따라서 유공자의 손자녀에 대한 보호와 예우 필요성은 유공자의 자녀와 비교하여 상대적으로 적다. 독립유공자를 제외한 나머지 국가유공자의 경우, 유공자의 손자녀에 대하여 원칙적으로 예우 차원에서의 금전적 급부가 제공되지 않고 있는데, 이는 위와 같은 차이를 고려한 것이라 할 수 있다.
(나) 독립유공자의 손자녀는 자녀와 비교하여 다수이며 평균연령이 낮으므로, 손자녀 중 1인에 대하여 보상금을 지급하는 것에서 더 나아가, 심판대상조항과 같은 제한을 두지 않고 손자녀 사이에 보상금을 받을 권리의 이전을 인정하면 국가 재정부담이 계속 증가할 여지가 있다.
또한, 2018. 4. 6. 법률 제15550호로 개정된 독립유공자법 제14조의5는 독립유공자 손자녀 중 제12조에 따른 보상금을 받지 않는 사람에게는 생활수준 등을 고려하여 ‘생활안정을 위한 지원금’을 지급할 수 있도록 규정하고 있는바, 보상금을 받지 못하는 손자녀들에 대한 최소한의 생활보호 대책이 마련되어 있다. 이 제도의 도입으로, 독립유공자의 손자녀가 독립유공자의 희생을 바탕으로 세워진 국가에서 제대로 예우를 받지 못하고 생계에 큰 어려움을 겪는 일이 발생할 수 있다는 우려는 상당 부분 해소되었다고 할 수 있다(헌재 2018. 6. 28. 2015헌마304 참조).
나아가, 독립유공자법은 독립유공자의 손자녀에 대한 교육지원(제15조), 취업지원(제16조) 등 비금전적 예우에 대해서도 규정하고 있는바, 보상금을 받을 권리를 이전 받지 못한다고 하여 그 손자녀가 아무런 예우를 받지 못한다고 할 수 없다.
(4) 소결
이상에서 살펴본 것과 같이, 심판대상조항은 독립유공자의 사망이나 장해가 그 손자녀에게 미치는 영향력과 국가재정 측면에서의 차이를 고려하여, 보상금을 받았던 선순위자가 손자녀인 경우에는 그 밖의 경우와 달리 보상금을 받을 권리의 이전을 인정하지 않는다. 독립유공자의 유족인 손자녀가 보상금을 받지 못하더라도 일정한 요건 아래 생활안정을 위한 지원금을 받거나 교육지원 제도 등을 통하여 예우를 받을 수 있다. 그러므로 심판대상조항이 보상금을 받을 권리의 이전과 관련하여 독립유공자의 손자녀를 달리 취급하고 있더라도, 이것이 현저하게 합리성을 잃은 자의적인 차별이라고 할 수 없다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하지 않는다.
5. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[별지] 관련조항
독립유공자예우에 관한 법률(2019. 12. 10. 법률 제16828호로 개정된 것)
제5조(유족 또는 가족의 범위) ① 이 법에 따라 보상을 받는 독립유공자의 유족 또는 가족의 범위는 다음과 같다.
1. 배우자
2. 자녀
3. 손자녀(孫子女). 다만, 독립유공자의 유족으로 최초로 등록할 당시 이미 자녀 및 손자녀까지 사망한 경우에는 독립유공자의 가장 가까운 직계비속 중 1명을 손자녀로 본다.
4. 며느리로서 1945년 8월 14일 이전에 구호적에 기재된 자
제11조(보훈급여금) ① 보훈급여금(報勳給與金)은 보상금, 사망일시금(死亡一時金) 및 생활조정수당으로 구분한다.
제12조(보상금) ② 독립유공자와 그 유족 중 선순위자(先順位者) 1명에게는 보상금을 지급한다. 다만, 손자녀일 경우에는 대통령령으로 정하는 생활수준 등을 고려하여 다음 각 호의 사람으로 한정하여 보상금을 지급하고, 이 보상금을 받을 권리는 다른 손자녀에게 이전되지 아니한다.
2. 1945년 8월 15일 이후에 사망한 독립유공자의 유족으로 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 손자녀 1명
가. 최초로 등록할 당시 자녀까지 모두 사망한 경우
나. 최초로 등록할 당시 생존 자녀가 있었으나 보상금을 지급받지 못하고 사망한 경우
③ 보상금을 받을 유족의 순위는 제5조 제1항 각 호의 순위에 따른다.
④ 제3항에 따라 보상금을 받을 유족 중 같은 순위자가 2명 이상이면 다음 각 호의 구분에 따라 보상금을 지급한다.
1. 나이가 많은 사람을 우선하되, 독립유공자를 주로 부양한 사람이 있는 경우에는 그 사람을 우선한다.
2. 제1호에도 불구하고 같은 순위 유족 간의 협의에 의하여 같은 순위 유족 중 1명을 보상금을 받을 자로 지정한 경우에는 그 자에게 보상금을 지급한다. 이 경우 유족간 협의의 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
⑤ 보상금을 받을 유족이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 제5조 제1항 각 호에 규정된 그 다음 순위의 유족에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상금을 지급한다.
1. 사망한 경우
2. 제5조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하게 된 경우
3. 삭제
4. 1년 이상 계속하여 행방불명인 경우
제14조의5(생활안정을 위한 지원금의 지급 등) ① 국가보훈처장은 독립유공자의 자녀 또는 손자녀 중 제12조에 따른 보상금을 받지 아니하는 사람에게는 기준 중위소득 등 생활수준을 고려하여 생활안정을 위한 지원금을 지급할 수 있다.