헌재 2017. 11. 30. 2016헌마448 [기각,각하]
출처
헌법재판소
국민기초생활보장법 제15조 위헌확인
[2017. 11. 30. 2016헌마448]
판시사항
1. 조건부수급에 대한 대통령령의 제정을 예정하고 있는 국민기초생활 보장법(2012. 2. 1. 법률 제11248호로 개정된 것) 제9조 제5항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)에 대한 심판청구가 적법한지 여부(소극)
2. ‘개별가구 또는 개인의 여건’에 관한 조건 부과 유예 대상자의 범위를 정함에 있어 ‘대학원에 재학 중인 사람’을 제외한 국민기초생활 보장법 시행령(2016. 6. 21. 대통령령 제27240호로 개정된 것) 제8조 제2항 제1호(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)가 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
3. ‘대학원에 재학 중인 사람’과 ‘부모에게 버림받아 부모를 알 수 없는 사람’에 대하여 조건 부과 유예사유를 두지 않은 이 사건 시행령조항이 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1. 이 사건 법률조항은 조건부수급에 대한 대통령령의 제정을 예정하고 있는바, 청구인이 주장하는 기본권 침해는 이 사건 법률조항에 따라 제정된 대통령령에 의하여 발생하는 것이지 이 사건 법률조항에 의하여 직접 발생한다고 볼 수 없으므로, 이 부분 심판청구는 기본권 침해의 직접성 요건을 갖추지 못하였다.
2. 이 사건 시행령조항은 ‘고등교육법 제2조 각 호(제5호는 제외한다)에 따른 학교에 재학 중인 사람’은 조건 부과 유예 대상자로 규정하면서도 ‘대학원에 재학 중인 사람’은 그 대상자로 규정하지 않음으로써, 이들이 모두 ‘학교에 재학 중인 사람’이라는 점에서 본질적으로 동일함에도 이들을 차별하고 있다.
‘대학’ 중에는 졸업 후 직업인이 되기 위한 지식이나 기술을 연마하기 위한 곳도 있는데, ‘대학원’은 대학 졸업생이 고도의 전문지식을 습득하거나 전문적 직업훈련을 받기 위한 과정이다. ‘대학원에 재학 중인 사람’도 자활사업 참가조건의 이행이 사실상 불가능할 수 있으나, 수급자가 자활에 나아갈 수 있도록 돕는 생계급여제도의 취지에 생계급여에 관한 재원의 한계를 고려할 때 조건 부과 유예 대상자를 제한할 수밖에 없는 점, ‘대학원에 재학 중인 사람’은 이미 자활에 나아가기 위한 지식이나 기술을 익힌 자라는 점에서 근로조건의 부과를 유예할 필요성이 낮은 점 등을 종합하여 보면, 입법자가 조건 부과 유예의 대상자를 규정함에 있어 ‘대학원에 재학 중인 사람’을 ‘고등교육법 제2조 각 호(제5호는 제외한다)에 따른 학교에 재학 중인 사람’과 달리 취급하는 데에는 합리적인 이유가 있다.
3. 이 사건 시행령조항은 조건 부과 유예 대상자로 ‘대학원에 재학 중인 사람’과 ‘부모에게 버림받아 부모를 알 수 없는 사람’을 규정하고 있지 않다.
그런데 국민기초생활 보장법은 조건 부과 유예 대상자에 해당하지 않는다고 하더라도, 수급자의 개인적 사정을 고려하여 근로조건의 제시를 유예할 수 있는 제도를 별도로 두고 있으므로, ‘대학원에 재학 중인 사람’ 또는 ‘부모에게 버림받아 부모를 알 수 없는 사람’이 조건 제시 유예사유에 해당하면 자활사업 참여 없이 생계급여를 받을 수 있다. 여기에, 고등교육법과 ‘법학전문대학원 설치･운영에 관한 법률’이 장학금제도를 규정하고 있는 점, 생계급여제도 이외에도 의료급여와 같은 각종 급여제도 등을 통하여서도 인간의 존엄에 상응하는 생활에 필요한 ‘최소한의 물질적인 생활’을 유지하는 데 도움을 받을 수 있는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 시행령조항은 청구인의 인간다운 생활을 할 권리도 침해하지 않는다.
심판대상조문
국민기초생활 보장법(2012. 2. 1. 법률 제11248호로 개정된 것) 제9조 (생계급여의 방법) ①∼④ 생략
⑤ 보장기관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 근로능력이 있는 수급자에게 자활에 필요한 사업에 참가할 것을 조건으로 하여 생계급여를 실시할 수 있다. 이 경우 보장기관은
제28조에 따른 자활지원계획을 고려하여 조건을 제시하여야 한다.
국민기초생활 보장법 시행령(2016. 6. 21. 대통령령 제27240호로 개정된 것) 제8조 (조건부수급자) ① 생략
② 제1항에도 불구하고 시장･군수･구청장은 제7조에 따른 근로능력이 있는 수급자 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에게는 제1항에 따른 조건 부과를 유예할 수 있다. 다만, 제3호에 해당하는 사람의 경우에는 그 유예기간을 3개월로 한정한다.
1. 개별가구 또는 개인의 여건 등으로 자활사업에 참가하기가 곤란한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람
가. 미취학 자녀, 질병･부상 또는 장애 등으로 거동이 곤란한 가구원이나 치매 등으로 특히 보호가 필요한 가구원을 양육･간병 또는 보호하는 수급자(가구별로 1명으로 한정하되, 양육･간병 또는 보호를 할 수 있는 다른 가구원이 있거나 사회복지시설 등에서 보육･간병 또는 보호서비스를 제공받는 경우는 제외한다)
나. ｢고등교육법｣ 제2조 각 호(제5호는 제외한다)에 따른 학교에 재학 중인 사람
다. ｢장애인고용촉진 및 직업재활법｣ 제9조에 따른 장애인 직업재활 실시 기관 및 같은 법 제43조에 따른 한국장애인고용공단이 실시하는 고용촉진 및 직업재활 사업에 참가하고 있는 장애인
라. 임신 중이거나 분만 후 6개월 미만인 여자
마. 사회복무요원 등 법률상 의무를 이행 중인 사람
2.∼4. 생략
③ 생략
참조조문
헌법 제11조 제1항, 제34조 제1항, 제2항
국민기초생활 보장법(2014. 12. 30. 법률 제12933호로 개정된 것) 제19조 (보장기관) ① 이 법에 따른 급여는 수급권자 또는 수급자의 거주지를 관할하는 시･도지사와 시장･군수･구청장[제7조 제1항 제4호의 교육급여인 경우에는 특별시･광역시･특별자치시･도･특별자치도의 교육감(이하 “시･도교육감”이라 한다)을 말한다. 이하 같다]이 실시한다. 다만, 주거가 일정하지 아니한 경우에는 수급권자 또는 수급자가 실제 거주하는 지역을 관할하는 시장･군수･구청장이 실시한다.
②∼④ 생략
국민기초생활 보장법 시행령(2015. 4. 20. 대통령령 제26206호로 개정된 것) 제7조 (근로능력이 있는 수급자) ① 법 제9조 제5항 전단에 따른 근로능력이 있는 수급자는 18세 이상 64세 이하의 수급자로 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 제외한다.
1. ｢장애인고용촉진 및 직업재활법｣ 제2조 제2호에 따른 중증장애인
2. 질병, 부상 또는 그 후유증으로 치료나 요양이 필요한 사람 중에서 근로능력평가를
통하여 시장･군수･구청장이 근로능력이 없다고 판정한 사람
3.∼4. 생략
5. 그 밖에 근로가 곤란하다고 보건복지부장관이 정하는 사람
②∼④ 생략
국민기초생활 보장법 시행령(2016. 6. 21. 대통령령 제27240호로 개정된 것) 제8조 (조건부수급자) ① 법 제9조 제5항에 따라 자활에 필요한 사업(이하 “자활사업”이라 한다)에 참가할 것을 조건으로 부과하여 생계급여를 지급받는 사람(이하 “조건부수급자”라 한다)은 제7조에 따른 근로능력이 있는 수급자로 한다.
② 제1항에도 불구하고 시장･군수･구청장은 제7조에 따른 근로능력이 있는 수급자 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에게는 제1항에 따른 조건 부과를 유예할 수 있다. 다만, 제3호에 해당하는 사람의 경우에는 그 유예기간을 3개월로 한정한다.
1.∼3. 생략
4. 그 밖에 자활사업에 참가할 것을 조건으로 하여 생계급여를 지급하는 것이 곤란하다고 보건복지부장관이 정하는 사람
③ 제2항에 따라 조건 부과를 유예받은 사람은 그 유예기간 동안 조건부수급자로 보지 아니한다.
고등교육법(2007. 10. 17. 법률 제8638호로 개정된 것) 제2조 (학교의 종류) 고등교육을 실시하기 위하여 다음 각 호의 학교를 둔다.
1. 대학
2. 산업대학
3. 교육대학
4. 전문대학
5. 방송대학･통신대학･방송통신대학 및 사이버대학(이하 “원격대학”이라 한다)
6. 기술대학
7. 각종학교
당사자
청 구 인 조○ 국선대리인 변호사 나승철
주문
1. 국민기초생활 보장법 시행령(2016. 6. 21. 대통령령 제27240호로 개정된 것) 제8조 제2항 제1호에 대한 심판청구를 기각한다.
2. 나머지 심판청구를 각하한다.
이유
1. 사건개요
가. 청구인은 ○○대학교와 □□대학교를 졸업한 사람으로서, 2014. 2.경 △△대학교 법과대학 법학과 석사과정에 특별수강생으로 입학하였다가 그 과정을 수료한 후 현재 법학전문대학원 진학을 위한 적성시험을 준비 중이다.
나. 청구인은 2016. 3. 10. 광주광역시 남구청에 국민기초생활 보장법상 생계급여를 신청하였다. 광주광역시 남구청장은 청구인에게 국민기초생활 보장법 제9조 제5항, 구 국민기초생활 보장법 시행령 제7조 제1항, 제8조에 의하여 청구인이 자활에 필요한 사업(이하 ‘자활사업’이라 한다)에 참가할 것을 조건으로 생계급여를 지급받는 사람(이하 ‘조건부수급자’라 한다)에 해당한다는 취지의 설명을 해 주었다. 청구인은 2016. 4. 22.경 생계급여 신청을 취하하였다.
다. 청구인은 2016. 6. 1. 국민기초생활 보장법(2012. 2. 1. 법률 제11248호로 개정된 것) 제9조 제5항, 구 국민기초생활 보장법 시행령(2011. 9. 8. 대통령령 제23128호로 개정되고, 2016. 6. 21. 대통령령 제27240호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1호 나목이 청구인의 평등권 등을 침해한다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
라. 청구인은 2017. 3. 27. 구 국민기초생활 보장법 시행령 제8조 제1호 나목을 현행 국민기초생활 보장법 시행령(2016. 6. 21. 대통령령 제27240호로 개정된 것) 제8조 제2항 제1호 나목으로 변경하는 내용으로 청구취지를 변경하였다.
2. 심판대상
가. 청구인은 국민기초생활 보장법 제9조 제5항, 같은 법 시행령 제8조 제2항 제1호 나목을 대상으로 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
그런데 위 시행령조항에 관한 청구인의 주장취지는 조건부수급자 중 조건 부과를 유예할 수 있는 국민기초생활 보장법 시행령 제8조 제2항 제1호의 ‘개별가구 또는 개인의 여건 등으로 자활사업에 참가하기가 곤란한 사람’에 ‘대학원에 재학 중인 사람’과 ‘부모에게 버림받아 부모를 알 수 없는 사람’도 포함시켜야 한다는 것이다. 이는 국민기초생활 보장법 시행령 제8조 제2항 제1호의 불완전･불충분함을 다투는 취지라고 할 것이므로, 이 부분 심판대상을 국민기초생활 보장법 시행령 제8조 제2항 제1호 전체로 한다.
나. 따라서 이 사건의 심판대상은 ① 국민기초생활 보장법(2012. 2. 1. 법률
제11248호로 개정된 것) 제9조 제5항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), ② ‘대학원에 재학 중인 사람’과 ‘부모에게 버림받아 부모를 알 수 없는 사람’에 대하여 조건 부과 유예사유를 두지 않은 국민기초생활 보장법 시행령(2016. 6. 21. 대통령령 제27240호로 개정된 것) 제8조 제2항 제1호(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다(이하 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다). 심판대상조항은 아래와 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
국민기초생활 보장법(2012. 2. 1. 법률 제11248호로 개정된 것)
제9조(생계급여의 방법) ⑤ 보장기관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 근로능력이 있는 수급자에게 자활에 필요한 사업에 참가할 것을 조건으로 하여 생계급여를 실시할 수 있다. 이 경우 보장기관은 제28조에 따른 자활지원계획을 고려하여 조건을 제시하여야 한다.
국민기초생활 보장법 시행령(2016. 6. 21. 대통령령 제27240호로 개정된 것)
제8조(조건부수급자) ② 제1항에도 불구하고 시장･군수･구청장은 제7조에 따른 근로능력이 있는 수급자 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에게는 제1항에 따른 조건 부과를 유예할 수 있다. 다만, 제3호에 해당하는 사람의 경우에는 그 유예기간을 3개월로 한정한다.
1. 개별가구 또는 개인의 여건 등으로 자활사업에 참가하기가 곤란한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람
가. 미취학 자녀, 질병･부상 또는 장애 등으로 거동이 곤란한 가구원이나 치매 등으로 특히 보호가 필요한 가구원을 양육･간병 또는 보호하는 수급자(가구별로 1명으로 한정하되, 양육･간병 또는 보호를 할 수 있는 다른 가구원이 있거나 사회복지시설 등에서 보육･간병 또는 보호서비스를 제공받는 경우는 제외한다)
나. ｢고등교육법｣ 제2조 각 호(제5호는 제외한다)에 따른 학교에 재학 중인 사람
다. ｢장애인고용촉진 및 직업재활법｣ 제9조에 따른 장애인 직업재활 실시 기관 및 같은 법 제43조에 따른 한국장애인고용공단이 실시하는 고용촉진 및 직업재활 사업에 참가하고 있는 장애인
라. 임신 중이거나 분만 후 6개월 미만인 여자
마. 사회복무요원 등 법률상 의무를 이행 중인 사람
3. 청구인의 주장요지
가. 심판대상조항은 ‘대학원에 재학 중인 사람’에 대하여 조건 부과를 유예할 수 있도록 규정하고 있지 않다. 그로 인해 청구인으로서는 법학전문대학원 진학을 위하여 적성시험을 준비하고 있는 현재에는 물론이고, 진학 이후에도 자활사업 참가조건을 이행하여야 생계급여를 지급받을 수 있다. 그런데 자활사업 참가조건을 이행하면서 적성시험을 준비하거나 학업을 수행하는 것은 불가능하다. 심판대상조항은 청구인으로 하여금 법조인이 될 수 없도록 하는 조항이라 할 것이므로, 청구인의 직업선택의 자유를 침해한다.
나. 심판대상조항은 조건 부과 유예의 대상자에 ‘대학원에 재학 중인 사람’을 포함시키고 있지 않다. 그런데 ‘대학원에 재학 중인 사람’도 자활사업에 참가하기 곤란하다는 점에서 이 사건 시행령조항 나목의 ‘고등교육법 제2조 각 호(제5호는 제외한다)에 따른 학교에 재학 중인 사람’과 본질적으로 동일하다. 그럼에도 심판대상조항은 합리적인 이유 없이 이들을 차별하고 있다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권도 침해한다.
다. 심판대상조항은 ‘대학원에 재학 중인 사람’과 ‘부모에게 버림받아 부모를 알 수 없는 사람’을 자활사업 참가조건 부과 유예의 대상자로 규정하지 않음으로써, 이들로 하여금 자활사업 참가조건을 이행하지 않고서는 생계급여를 지급받을 수 없도록 하여 청구인의 인간다운 생활을 할 권리도 침해한다.
4. 이 사건 법률조항에 관한 판단
법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접 기본권을 침해받아야 한다. 여기서 말하는 집행행위에는 입법행위도 포함되므로 법령규정이 행정입법, 자치조례 등의 위임입법 내지 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법률규정의 직접성은 인정되지 않는다(헌재 2016. 5. 26. 2014헌마374 참조)
이 사건 법률조항은 근로능력이 있는 수급자를 대상으로 한 조건부수급에 관한 대통령령의 제정을 예정하고 있을 뿐이므로 청구인이 주장하는 기본권 침해는 이 사건 법률조항에 따른 대통령령 제정에 의하여 발생하는 것이지 이 사건 법률조항에 의하여 직접 발생한다고 볼 수 없다.
따라서 이 부분 심판청구는 기본권 침해의 직접성 요건을 갖추지 못하였다.
5. 이 사건 시행령조항에 관한 판단
가. 쟁점
(1) 이 사건 시행령조항이 ‘개별가구 또는 개인의 여건’에 관한 조건 부과 유예 대상자의 범위를 정함에 있어 ‘대학원에 재학 중인 사람’을 제외한 것이 합리적 이유를 결여한 것인지가 문제되므로, 이 사건 시행령조항이 청구인의 평등권을 침해하는지에 관하여 본다.
(2) 그리고 이 사건 시행령조항으로 인하여 청구인으로서는 자활사업의 참가조건을 이행하지 않고서는 생계급여를 지급받을 수 없게 되었으므로, 이 사건 시행령조항이 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지에 관하여서도 본다.
(3) 청구인은 이 사건 시행령조항으로 인하여 청구인의 직업선택의 자유가 제한된다고도 주장한다. 그런데 직업선택의 자유란 자신이 원하는 직업 내지 직종을 자유롭게 선택하는 자유를 의미한다(헌재 1995. 7. 21. 94헌마125; 헌재 2011. 10. 25. 2011헌마85 등 참조). 이 사건 시행령조항은 청구인이 일정한 직업 내지 직종을 자유롭게 선택하는 것을 직접적으로 제한하고 있지 않고, 설령 청구인이 특정한 직업 내지 직종을 선택하는 데 있어 지장을 받는다고 하더라도, 이는 이 사건 시행령조항으로 인한 간접적･사실상의 효과에 불과할 뿐이므로, 이에 관하여서는 더 나아가 판단하지 않는다.
나. 조건부수급자에 대한 생계급여
국민기초생활 보장법상 생계급여는 수급자에게 의복, 음식물 및 연료비와 그 밖에 일상생활에 기본적으로 필요한 금품을 지급하여 그 생계를 유지하게 하는 것을 말한다(제8조 제1항). 그런데 생계급여제도는 단지 수급자의 기초적인 생활을 보장하는 것에 그치지 않고 궁극적으로 수급자가 자기 힘으로 살아갈 수 있도록 돕는 것을 목적으로 한다. 그러므로 생계급여를 지급함에 있어서는 수급자로 하여금 자신의 근로능력을 활용할 수 있도록 일정한 근로조건을 부과함으로써 자활을 촉진하는 것이 필요하다. 국민기초생활 보장법 제9조 제5항은 위와 같은 사정을 감안하여 근로능력이 있는 수급자로 하여금 자활사업에 참가하여 그의 근로능력을 활용하는 것을 조건으로 생계급여를 지급받도록 하고 있다.
다만 경우에 따라서는 조건부수급자라고 하더라도 근로조건의 이행이 불가능하거나 또는 근로조건 부과가 불필요한 특별한 사정이 있을 수 있으므로, 이 사건 시행령조항은 이러한 사정을 감안하여 시장･군수･구청장으로 하여금 자활사업 참가조건의 부과를 유예할 수 있도록 하되, 특히 ‘개별가구 또는 개인의 여건 등으로 자활사업에 참가하기가 곤란한 사람’ 가운데 ‘미취학 자녀, 질
병･부상 또는 장애 등으로 거동이 곤란한 가구원이나 치매 등으로 특히 보호가 필요한 가구원을 양육･간병 또는 보호하는 수급자’(가목), ‘｢고등교육법｣ 제2조 각 호(제5호는 제외한다)에 따른 학교에 재학 중인 사람’(나목), ‘｢장애인고용촉진 및 직업재활법｣ 제9조에 따른 장애인 직업재활 실시 기관 및 같은 법 제43조에 따른 한국장애인고용공단이 실시하는 고용촉진 및 직업재활 사업에 참가하고 있는 장애인’(다목), ‘임신 중이거나 분만 후 6개월 미만인 여자’(라목), ‘사회복무요원 등 법률상 의무를 이행 중인 사람’(마목) 등과 같은 일정 범위의 사람에 대하여 자활사업 참가조건의 부과를 유예할 수 있도록 하고 있다.
다. 평등권 침해 여부
(1) 이 사건 시행령조항이 청구인의 평등권을 침해하였는지 여부의 심사에 있어 엄격한 심사기준을 적용할 것인지 아니면 완화된 심사기준에 의할 것인지는 입법자에게 인정되는 입법형성권의 정도 내지 범위에 따라 달라진다(헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328; 헌재 2014. 1. 28. 2012헌마267 등 참조).
이 사건 시행령조항은 국민기초생활 보장법상 생계급여를 지급함에 있어 자활사업 참가조건의 부과를 유예할 일정 범위의 대상자를 규정하는 조항이고, 공공부조제도의 일종으로서 생계급여 지급의 범위, 내용, 방법 등을 정하는 문제는 입법자에게 생계급여제도의 취지, 국가예산 내지 재정능력 등 제반 사정을 고려하여 구체적 내용을 형성할 수 있는 재량이 인정되는 영역이다. 그러므로 이에 관한 입법자의 결정이 명백히 자의적인 것으로서 입법재량을 벗어나지 않는 한 청구인의 평등권을 침해하는 것이라고 볼 수는 없다.
(2) 이 사건 시행령조항에서 ‘｢고등교육법｣ 제2조 각 호(제5호는 제외한다)에 따른 학교에 재학 중인 사람’, 즉 ‘대학, 산업대학, 교육대학, 전문대학, 기술대학, 각종학교에 재학 중인 사람’은 조건 부과 유예의 대상자로 규정하면서도, ‘대학원에 재학 중인 사람’은 그 대상자로 규정하지 않음으로써, 이들이 모두 ‘학교에 재학 중인 사람’이라는 점에서 본질적으로 동일함에도 이들을 차별하고 있다.
‘대학’이란 학술 이론과 응용 방법을 연구하며 인격을 도야하는 과정을 말하지만, 그 가운데는 졸업 후 직업인이 되기 위한 지식이나 기술을 연마하기 위한 곳도 있다. 고등교육법은 ‘대학’의 일종으로서 산업인력을 양성하기 위한 산업대학, 초등학교 교원을 양성하기 위한 교육대학, 전문직업인을 양성하기 위한 전문대학, 전문적인 산업인력을 양성함을 목적으로 하는 기술대학 등에
관하여서도 규정을 두고 있다(제28조 내지 제59조 참조). 그에 반하여 ‘대학원’은 대학을 졸업한 사람이 보다 전문적으로 학술과 기예를 연구하기 위한 과정으로서(고등교육법 제29조의2 제1항 참조), 사회적으로도 대학원 과정은 대학교 교과과정을 기초로 고도의 전문지식을 습득하거나 전문적 직업훈련을 받기 위한 과정으로 인식되고 있다.
그런데 ‘대학원에 재학 중인 사람’도 그 교과과정을 이수함에 있어 자활사업 참가조건의 이행이 사실상 불가능할 수는 있다. 그러나 수급자가 자활에 나아갈 수 있도록 돕는 생계급여제도의 취지에 생계급여에 관한 재원의 한계 등을 고려할 때 조건 부과가 유예되는 대상자를 일정하게 제한할 수밖에 없다. 또한 위에서 본 바와 같이 ‘대학원에 재학 중인 사람’은 이미 자활에 나아가기 위한 지식이나 기술을 익힌 자라는 점에서 ‘｢고등교육법｣ 제2조 각 호(제5호는 제외한다)에 따른 학교에 재학 중인 사람’에 비하여 근로조건의 부과를 유예할 필요성이 낮다. 이러한 사정을 종합하여 보면, 입법자가 조건 부과 유예의 대상자를 정함에 있어 ‘대학원에 재학 중인 사람’을 ‘｢고등교육법｣ 제2조 각 호(제5호는 제외한다)에 따른 학교에 재학 중인 사람’과 달리 취급하는 데에는 합리적인 이유가 있다.
(3) 따라서 이 사건 시행령조항이 조건 부과 유예의 대상자에 ‘대학원에 재학 중인 사람’을 포함시키지 않았다고 하더라도, 그 차별이 현저하게 불합리하거나 자의적인 차별이라고 단정하기는 어려우므로, 이 사건 시행령조항은 청구인의 평등권을 침해하지 않는다.
라. 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부
(1) 생계급여 수급권과 같은 사회보장수급권은 사회적 기본권으로서 헌법 제34조 제1항, 제2항에 의하여 보장된다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333 등 참조). 이러한 생계급여 수급권은 국가에게 적극적으로 급부를 요구할 수 있는 권리를 주된 내용으로 하기 때문에, 국가가 ‘인간다운 생활을 할 권리’를 보장하기 위하여 생계급여 수급권에 관한 입법을 할 경우에는 국가의 재정부담 능력, 전체적인 사회보장수준과 국민감정 등 다양한 요소를 함께 고려해야 한다. 따라서 이는 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당기관의 광범위한 입법재량에 맡겨져 있다고 보아야 한다(헌재 2010. 5. 27. 2009헌마338 등 참조).
그러므로 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적 의무를 다하였는지의 여부가 사법적 심사의 대상이 된 경우에는, 국가가 최저생활보장에 관한
입법을 전혀 하지 아니하였다든지, 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 보아야 한다(헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328; 헌재 2012. 2. 23. 2011헌마123 등 참조).
(2) 이 사건 시행령조항은 조건 부과 유예의 대상자로 ‘대학원에 재학 중인 사람’과 ‘부모에게 버림받아 부모를 알 수 없는 사람’을 규정하고 있지는 않다.
그런데 국민기초생활 보장법은 조건 부과 유예의 대상자에 해당하지 않는다고 하더라도, 수급자의 개인적 사정을 고려하여 조건 이행이 불가능한 일정한 사유가 인정된다고 볼 수 있는 경우 시장･군수･구청장으로 하여금 그 조건의 제시를 유예할 수 있도록 하는 제도를 별도로 두고 있고(국민기초생활 보장법 제9조 제5항 단서, 같은 법 시행령 제11조 등 참조), 이에 따른 보건복지부 지침인 ‘자활사업 안내’는 구체적인 조건 제시 유예의 사유로 ‘도서벽지거주 수급자’, ‘북한이탈주민’, ‘영주귀국 사할린 한인’, ‘12월 이하의 영아의 양육을 위하여 근로가 곤란한 수급자’, ‘사회봉사명령 이행 중인 자’, ‘외국인 수급자’, ‘질병･부상 등의 사유로 자활사업 참여가 곤란하다고 시･군･구청장이 결정한 사람’, ‘시험준비생’, ‘취업을 위한 직업훈련, 학원 수강생’, ‘20세 이상 초･중･고등학교 재학생, 초･중･고･대학교 휴학생’, ‘원격대학, 학점은행제 대학 재학생’, ‘소득활동 유지가 필요한 사람’ 등을 열거하고 있다. 그러므로 ‘대학원에 재학 중인 사람’ 또는 ‘부모에게 버림받아 부모를 알 수 없는 사람’이 위 조건 제시 유예사유에 해당하면 자활사업 참여 없이도 생계급여를 받을 수 있다(청구인도 위 조건 제시 유예사유 중 ‘시험준비생’에 해당한다고 하여 자활사업 참여 없이 생계급여를 받아 왔다).
이러한 사정에 더하여, 고등교육법은 국가로 하여금 학술 또는 학문 연구와 교육 연구를 진흥시키기 위하여 실험실습비･연구조성비･장학금 지급 등 필요한 조치를 마련하도록 의무를 부과하고 있으며(제8조), ‘법학전문대학원 설치･운영에 관한 법률’도 법학전문대학원을 두는 대학으로 하여금 법학전문대학원의 운영에 필요한 재정을 확보하고, 장학금제도 등 학생에 대한 경제적 지원방안을 마련하도록 하고 있는 점(제17조 제2항), 생계급여 수급자와 같은 기초생활을 유지하기 어려운 사람들을 지원하기 위하여 국민기초생활 보장법상 생계급여제도 이외에도 의료급여법상 의료급여제도, 고용보험법상 실업급여제도, 장애인복지법상 각종 급여제도 등이 마련되어 있는바, 이들은 이러한 제도들을 통하여 인간의 존엄에 상응하는 생활에 필요한 ‘최소한의 물질적인 생활’을
유지하는 데 도움을 받을 수 있는 점 등을 종합하여 보면, 입법자가 이 사건 시행령조항을 제정함에 있어 ‘대학원에 재학 중인 사람’과 ‘부모에게 버림받아 부모를 알 수 없는 사람’을 조건 부과 유예의 대상자에 포함시키지 않았다고 하더라도, 그러한 사정만으로 국가가 청구인의 인간다운 생활을 보장하기 위한 조치를 취함에 있어서 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도의 보장에도 이르지 못하였다거나 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고는 보기는 어렵다.
(3) 따라서 이 사건 시행령조항은 청구인의 인간다운 생활을 할 권리도 침해하지 않는다.
6. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구 중 이 사건 법률조항에 관한 부분은 부적법하여 이를 각하하고, 이 사건 시행령조항에 관한 부분은 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 김이수(해외출장으로 행정전자서명 불능) 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애
[별지] 관련조항
국민기초생활 보장법(2014. 12. 30. 법률 제12933호로 개정된 것)
제19조(보장기관) ① 이 법에 따른 급여는 수급권자 또는 수급자의 거주지를 관할하는 시･도지사와 시장･군수･구청장[제7조 제1항 제4호의 교육급여인 경우에는 특별시･광역시･특별자치시･도･특별자치도의 교육감(이하 “시･도교육감”이라 한다)을 말한다. 이하 같다]이 실시한다. 다만, 주거가 일정하지 아니한 경우에는 수급권자 또는 수급자가 실제 거주하는 지역을 관할하는 시장･군수･구청장이 실시한다.
국민기초생활 보장법 시행령(2015. 4. 20. 대통령령 제26206호로 개정된 것)
제7조(근로능력이 있는 수급자) ① 법 제9조 제5항 전단에 따른 근로능력이 있는 수급자는 18세 이상 64세 이하의 수급자로 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 제외한다.
1. ｢장애인고용촉진 및 직업재활법｣ 제2조 제2호에 따른 중증장애인
2. 질병, 부상 또는 그 후유증으로 치료나 요양이 필요한 사람 중에서
근로능력평가를 통하여 시장･군수･구청장이 근로능력이 없다고 판정한 사람
5. 그 밖에 근로가 곤란하다고 보건복지부장관이 정하는 사람
국민기초생활 보장법 시행령(2016. 6. 21. 대통령령 제27240호로 개정된 것)
제8조(조건부수급자) ① 법 제9조 제5항에 따라 자활에 필요한 사업(이하 “자활사업”이라 한다)에 참가할 것을 조건으로 부과하여 생계급여를 지급받는 사람(이하 “조건부수급자”라 한다)은 제7조에 따른 근로능력이 있는 수급자로 한다.
② 제1항에도 불구하고 시장･군수･구청장은 제7조에 따른 근로능력이 있는 수급자 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에게는 제1항에 따른 조건 부과를 유예할 수 있다. 다만, 제3호에 해당하는 사람의 경우에는 그 유예기간을 3개월로 한정한다.
4. 그 밖에 자활사업에 참가할 것을 조건으로 하여 생계급여를 지급하는 것이 곤란하다고 보건복지부장관이 정하는 사람
③ 제2항에 따라 조건 부과를 유예받은 사람은 그 유예기간 동안 조건부수급자로 보지 아니한다.
고등교육법(2007. 10. 17. 법률 제8638호로 개정된 것)
제2조(학교의 종류) 고등교육을 실시하기 위하여 다음 각 호의 학교를 둔다.
1. 대학
2. 산업대학
3. 교육대학
4. 전문대학
5. 방송대학･통신대학･방송통신대학 및 사이버대학(이하 “원격대학”이라 한다)
6. 기술대학
7. 각종학교