헌재 2019. 12. 27. 2015헌바45 [합헌]
출처
헌법재판소
구 수도권 대기환경개선에 관한 특별법 제26조의4 제3항 등 위헌소원
[2019. 12. 27. 2015헌바45]
판시사항
가. 보조금 지원을 받아 배출가스저감장치를 부착한 자동차소유자가 자동차 등록을 말소하려면 배출가스저감장치 등을 서울특별시장등에게 반납하여야 한다고 규정한 구 ‘수도권 대기환경개선에 관한 특별법’ 제26조의4 제3항 중 ‘배출가스저감장치’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 소유자의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
나. 심판대상조항이 신설되기 전에 이미 배출가스저감장치를 부착하였던 소유자들에 대한 관계에서 위 조항이 소급입법으로서, 혹은 신뢰보호원칙에 위배하여 재산권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
가. 심판대상조항은 더 이상 보조금 지원 목적에 사용되지 않는 배출가스저감장치를 회수함으로써 대기환경개선에 소요되는 자원을 재활용하고 그에 투입되는 예산을 절감하며, 나아가 대기오염이 심각한 수도권지역의 대기환경을 개선하고 대기오염원을 체계적으로 관리함으로써 지역주민의 건강을 보호하고 쾌적한 생활환경을 조성하기 위한 것이다. 이러한 공익은 제한되는 자동차 소유자의 사익에 비하여 크다고 할 것이므로, 이 조항이 과잉금지원칙을 위반하여 자동차 소유자의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
나. 심판대상조항은 이미 종료된 사실⋅법률관계가 아니라, 현재 진행 중인 사실관계, 즉 특정경유자동차에 배출가스저감장치를 부착하여 운행하고 있는 소유자에 대하여 심판대상조항의 신설 또는 개정 이후에 ‘폐차나 수출 등을 위한 자동차등록의 말소’라는 별도의 요건사실이 충족되는 경우에 배출가스저감장치를 반납하도록 한 것으로서 부진정소급입법에 해당하며, 이 조항이 신설되기 전에 이미
배출가스저감장치를 부착하였던 소유자들이 자동차 등록 말소 후 경제적 잔존가치가 있는 장치의 사용 및 처분에 관한 신뢰를 가졌다고 하더라도, 위와 같은 공익의 중요성이 더 크다고 할 것이므로, 이 조항이 신뢰보호원칙을 위반하여 재산권을 침해한다고 보기도 어렵다.
심판대상조문
구 수도권 대기환경개선에 관한 특별법(2007. 1. 26. 법률 제8290호로 개정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8954호로 개정되기 전의 것) 제26조의4 제3항 중 ‘배출가스저감장치’에 관한 부분
구 수도권 대기환경개선에 관한 특별법(2008. 3. 21. 법률 제8954호로 개정되고, 2008. 3. 28. 법률 제9036호로 개정되기 전의 것) 제26조의4 제3항 중 ‘배출가스저감장치’에 관한 부분
구 수도권 대기환경개선에 관한 특별법(2008. 3. 28. 법률 제9036호로 개정되고, 2009. 6. 9. 법률 제9768호로 개정되기 전의 것) 제26조의4 제3항 중 ‘배출가스저감장치’에 관한 부분
구 수도권 대기환경개선에 관한 특별법(2009. 6. 9. 법률 제9768호로 개정되고, 2013. 3. 22. 법률 제11664호로 개정되기 전의 것) 제26조의4 제3항 중 ‘배출가스저감장치’에 관한 부분
참조조문
헌법 제13조 제2항, 제23조
구 수도권 대기환경개선에 관한 특별법(2013. 3. 22. 법률 제11664호로 개정되고, 2015. 1. 20. 법률 제13034호로 개정되기 전의 것) 제25조, 제27조
참조판례
가. 헌재 1999. 4. 29. 94헌바37등, 판례집 11-1, 289, 306 헌재 2012. 7. 26. 2011헌마169, 판례집 24-2상, 285, 300-301
나. 헌재 1999. 4. 29. 94헌바37등 판례집 11-1, 289, 318
당사자
청 구 인 ○○ 주식회사 대표이사 박○○
대리인 법무법인(유한) 율촌 담당변호사 윤용섭 외 2인
당해사건 서울중앙지방법원 2014가합502679 소유물반환청구의 소
주문
구 수도권 대기환경개선에 관한 특별법(2007. 1. 26. 법률 제8290호로 개정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8954호로 개정되기 전의 것) 제26조의4 제3항 중 ‘배출가스저감장치’에 관한 부분, 구 수도권 대기환경개선에 관한 특별법(2008. 3. 21. 법률 제8954호로 개정되고, 2008. 3. 28. 법률 제9036호로 개정되기 전의 것) 제26조의4 제3항 중 ‘배출가스저감장치’에 관한 부분, 구 수도권 대기환경개선에 관한 특별법(2008. 3. 28. 법률 제9036호로 개정되고, 2009. 6. 9. 법률 제9768호로 개정되기 전의 것) 제26조의4 제3항 중 ‘배출가스저감장치’에 관한 부분, 구 수도권 대기환경개선에 관한 특별법(2009. 6. 9. 법률 제9768호로 개정되고, 2013. 3. 22. 법률 제11664호로 개정되기 전의 것) 제26조의4 제3항 중 ‘배출가스저감장치’에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가. 청구인은 자동차 배기가스에 포함된 오염물질을 포집⋅연소⋅산화⋅환원 등의 방법으로 저감시키는 장치인 배출가스저감장치를 제조⋅공급 또는 판매하는 회사이다.
나. ‘수도권 대기환경개선에 관한 특별법’ 제25조 제1항, 제4항, 제6항에 의하면 수도권지역 중 대기오염이 심각하다고 인정되는 지역에 등록된 경유자동차 중 대기환경보전법 제46조의 규정에 의한 배출가스보증기간이 지난 자동차(이하 ‘특정경유자동차’라 한다)의 소유자는 배출가스저감장치를 부착하거나 저공해엔진으로 개조 또는 교체하여야 하고, 특정경유자동차의 소유자가 배출가스저감장치를 부착하거나 저공해엔진으로 개조 또는 교체하는 경우에는 환경부장관이나 서울특별시장, 인천광역시장, 경기도지사(이하 ‘서울특별시장등’이라 한다)는 그 경비를 지원할 수 있다. 이에 따라 서울특별시장등은 특정경유자동차의 소유자들에게 배출가스저감장치 부착비용의 70% 내지 95%를 보조금으로 지원하였고, 차량소유자들은 보조금을 제외한 나머지 비용(이하 ‘본인부담금’이라 한다)을 부담하였다.
다. 청구인은 2006. 6.경부터 차량소유자들과 배출가스저감장치 중 매연여과장치를 차량소유자들의 특정경유자동차에 부착하는 계약을 체결하면서 차량
소유자가 본인부담금을 지급하지 않는 대신, 이른바 상계처리 방식, 즉 차량소유자가 추후 위 장치를 청구인에게 반환하면 청구인은 위 장치로부터 추출한 백금 등을 현금화한 금액과 차량소유자의 본인부담금을 상계하여 본인부담금 상당액을 충당하기로 약정하였다. 그런데 2007. 1. 26. 법률 제8290호로 개정된 ‘수도권 대기환경개선에 관한 특별법’에 신설된 제26조의4 제3항에 따라 차량소유자들은 서울특별시장등에게 배출가스저감장치를 반납하였다.
라. 이에 청구인은 2014. 1. 15. 서울특별시 등을 상대로 위 장치의 소유권이 청구인에게 있다는 전제 하에, 서울특별시 등이 위 장치를 반납 받은 뒤 처분함으로써 청구인의 소유권을 침해하는 불법행위를 하였거나 청구인의 소유권을 침해하여 부당이득을 얻었다고 주장하며, 서울특별시 등이 처분한 장치의 매각대금 상당액의 지급을 구하는 소를 제기하였다(서울중앙지방법원 2014가합502679).
마. 청구인은 위 소송 계속 중이던 2014. 8. 8. 구 ‘수도권 대기환경개선에 관한 특별법’(2009. 6. 9. 법률 제9768호로 개정되기 전의 것) 제26조의4 제3항과 구 ‘수도권 대기환경개선에 관한 특별법’(2013. 3. 22. 법률 제11664호로 개정되기 전의 것) 제26조의4 제3항에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울중앙지방법원 2014카기51092), 2014. 12. 5. 위 신청이 각하되자, 2015. 1. 30. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 구 ‘수도권 대기환경개선에 관한 특별법’(2009. 6. 9. 법률 제9768호로 개정되기 전의 것) 제26조의4 제3항 및 구 ‘수도권 대기환경개선에 관한 특별법’(2013. 3. 22. 법률 제11664호로 개정되기 전의 것) 제26조의4 제3항에 대하여 심판청구를 하였다. 그러나 당해 사건은 청구인이 차량소유자들에게 공급한 배출가스저감장치의 회수와 관련된 사안이므로, 심판대상을 청구인과 관련된 부분으로 한정하고, 심판대상 법률의 연혁은 당해 사건에 적용되는 부분으로 특정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘수도권 대기환경개선에 관한 특별법’(2007. 1. 26. 법률 제8290호로 개정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8954호로 개정되기 전의 것) 제26조의4 제3항 중 ‘배출가스저감장치’에 관한 부분, 구 ‘수도권 대기환경개선에 관한 특별법’(2008. 3. 21. 법률 제8954호로 개정되고, 2008. 3. 28. 법률 제9036호로 개정되기 전의 것) 제26조의4 제3항 중 ‘배출가스저감장치’에 관한 부분, 구 ‘수도권 대기환경개선에 관한 특별법’(2008. 3. 28. 법률 제9036호로
개정되고, 2009. 6. 9. 법률 제9768호로 개정되기 전의 것) 제26조의4 제3항 중 ‘배출가스저감장치’에 관한 부분, 구 ‘수도권 대기환경개선에 관한 특별법’(2009. 6. 9. 법률 제9768호로 개정되고, 2013. 3. 22. 법률 제11664호로 개정되기 전의 것) 제26조의4 제3항 중 ‘배출가스저감장치’에 관한 부분(이하 위 조항들을 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
[심판대상조항]
구 수도권 대기환경개선에 관한 특별법(2007. 1. 26. 법률 제8290호로 개정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8954호로 개정되기 전의 것)
제26조의4(배출가스저감장치의 관리) ③ 소유자가 당해 배출가스저감장치 또는 저공해엔진의 보증기간 이내에 폐차 혹은 수출 등을 위하여 자동차 등록을 말소하고자 하는 경우 환경부령이 정하는 바에 따라 부착된 배출가스저감장치 또는 저공해엔진을 서울특별시장등에게 반납하여야 한다.
구 수도권 대기환경개선에 관한 특별법(2008. 3. 21. 법률 제8954호로 개정되고, 2008. 3. 28. 법률 제9036호로 개정되기 전의 것)
제26조의4(배출가스저감장치의 관리) ③ 소유자가 당해 배출가스저감장치 또는 저공해엔진의 보증기간 이내에 폐차 혹은 수출 등을 위하여 자동차 등록을 말소하고자 하는 경우 환경부령이 정하는 바에 따라 부착된 배출가스저감장치 또는 저공해엔진을 서울특별시장등 또는 서울특별시장등이 정하는 자에게 반납하여야 한다.
구 수도권 대기환경개선에 관한 특별법(2008. 3. 28. 법률 제9036호로 개정되고, 2009. 6. 9. 법률 제9768호로 개정되기 전의 것)
제26조의4(배출가스저감장치의 관리) ③ 소유자가 해당 배출가스저감장치나 저공해엔진의 보증기간에 폐차나 수출 등을 위하여 자동차 등록을 말소하려면 환경부령으로 정하는 바에 따라 부착된 배출가스저감장치나 개조 또는 교체된 저공해엔진을 서울특별시장등 또는 서울특별시장등이 정하는 자에게 반납하여야 한다.
구 수도권 대기환경개선에 관한 특별법(2009. 6. 9. 법률 제9768호로 개정되고, 2013. 3. 22. 법률 제11664호로 개정되기 전의 것)
제26조의4(배출가스저감장치의 관리) ③ 소유자가 폐차나 수출 등을 위하여 자동차 등록을 말소하려면 환경부령으로 정하는 바에 따라 부착된 배출가스저감장치나 개조 또는 교체된 저공해엔진을 서울특별시장등
또는 서울특별시장등이 정하는 자에게 반납하여야 한다.
[관련조항]
별지 참조
3. 청구인의 주장
가. 청구인은 차량소유자들과의 배출가스저감장치 부착계약에 따라 배출가스저감장치에 대하여 소유권을 그대로 유지하였거나 양도담보권을 취득하였다. 심판대상조항은 기존에 청구인이 부착한 배출가스저감장치에 대하여 사후입법으로 차량소유자의 반납의무를 규정함으로써 배출가스저감장치에 대한 청구인의 소유권 또는 양도담보권을 소급하여 박탈하는 진정소급입법에 해당하고, 진정소급입법을 허용할 만한 예외적인 사유도 없으므로, 재산권을 보장한 헌법 제23조 제1항에 위반된다.
나. 심판대상조항은 ‘배출가스저감장치의 재활용’보다는 ‘예산손실의 최소화’만을 목적으로 한 것으로 그 목적의 정당성이 인정되지 않고, 소급입법에 의하여 재산권을 박탈⋅제한하는 것으로서 수단의 적합성도 갖추지 못하였다. 배출가스저감장치 활용의 태양이나 방법 등을 규제함으로써 입법목적을 달성할 수 있음에도, 예외 없이 배출가스저감장치의 반납의무를 규정함으로써 재활용 의사와 능력이 있어 국가에 대한 반납이 불필요한 경우에 대해서도 일률적으로 반납의무를 부과하여 침해의 최소성을 충족하지 못하였으며, 아무런 보상 없이 상당한 경제적 가치가 있는 배출가스저감장치에 대한 권리(소유권, 양도담보권)를 박탈하는 것으로 법익의 균형성도 갖추지 못하였다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 재산권을 침해한다.
다. 심판대상조항은 배출가스저감장치에 대하여 객관적 가치에 상응한 완전보상은커녕 아무런 보상도 없이 그에 대한 재산권을 수용 또는 제한하는 것으로 헌법 제23조 제3항에 위배된다.
4. 재판의 전제성
청구인은 당해 사건의 1심에서 해당 배출가스저감장치에 대한 소유권이 자신에게 있음을 전제로 서울특별시 등을 상대로 손해배상 또는 부당이득반환을 청구하였으나, 항소심에서는 소유권 외에 양도담보권을 가진다는 주장과 함께 채권자대위권에 기하여 차량소유자의 부당이득반환청구권 또는 손해배상청구권을 대위 행사한다는 주장도 하고 있다.
서울특별시 등은 심판대상조항에 근거하여 해당 배출가스저감장치를 회수하였으므로, 심판대상조항이 위헌으로 선언되는 경우 서울특별시 등이 해당
배출가스저감장치를 회수할 정당한 권리가 있는지에 관한 판단이 달라져 당해 사건 재판의 내용과 효력이 달라지는 경우에 해당한다. 따라서 재판의 전제성이 인정된다.
5. 판 단
가. 심판대상조항의 의의
(1) ‘수도권 대기환경개선에 관한 특별법’의 자동차배출가스 규제
‘수도권 대기환경개선에 관한 특별법’(이하 ‘법’이라 한다)은 수도권의 대기환경을 효율적으로 개선하는 데 필요한 제도를 마련하기 위하여 2003. 12. 31. 제정되고 2005. 1. 1.부터 시행되었으며, 사업장 오염물질 총량관리 및 휘발성유기화합물 배출 억제 등에 관한 내용을 비롯하여 자동차배출가스의 억제에 관하여 규율하고 있다. 특히 수도권 대기오염의 주된 원인인 자동차 배출가스가 증가하고, 그 중에서도 차령이 일정기간 이상 경과한 노후 경유차에서 배출되는 오염물질이 대부분을 차지하고 있는 문제를 개선하기 위하여 특정경유자동차에 대한 관리를 규정하고 있는데, 구체적으로는 특정경유자동차에 대하여 강화된 배출가스허용기준을 설정하고 특정경유자동차의 소유자에게 그 자동차에서 배출되는 배출가스가 배출허용기준에 맞는지 검사를 받도록 하였으며(제25조 제1항, 제2항), 배출가스가 배출허용기준에 맞게 유지되도록 배출가스저감장치를 부착하거나 저공해엔진으로 개조 또는 교체하도록 하는 한편 그에 소요되는 경비를 국가나 지방자치단체가 지원할 수 있도록 규정하였다(같은 조 제4항, 제6항). 그 밖에도 노후차량에 대한 조기폐차 권고 및 지원(제27조)과 법 제25조 제4항의 규정에 의한 배출가스저감장치 부착의무 등의 불이행에 대한 벌칙(제44조 제2호, 2013. 7. 16. 법률 제11909호 개정 시 삭제) 등의 규정을 두었다.
(2) 배출가스저감장치에 대한 보조금 지원
배출가스저감장치는 자동차에서 배출되는 대기오염물질을 줄이기 위한 장치로서, 백금 등의 귀금속이 재료로 들어가 고액이라는 점을 고려하여 차량소유자들의 경제적 부담을 덜어주고 배출가스저감장치 부착을 활성화하기 위하여 법은 환경부장관 등이 특정경유자동차의 소유자에게 배출가스저감장치 부착에 소요되는 경비를 지원할 수 있도록 규정하였다(제25조 제6항).
이에 2005. 12. 30. 제정된 ‘특정경유자동차 검사사후조치 및 보조금지급 등에 관한 규정’(환경부고시 제2005-185호)은 배출가스저감장치 부착에 대한 보조금 지원과 차량소유자의 본인부담금에 관하여 규정하였고, 이에 따라 서울
특별시장 등은 특정경유자동차의 소유자들에게 배출가스저감장치 부착비용의 70% 내지 95%를 보조금으로 지원하였다.
(3) 심판대상조항의 신설 및 개정 경위
법 제정 이후 특정경유자동차에 대한 배출가스저감장치 부착 등을 위한 배출가스저감사업에 막대한 국고와 지방비가 소요되었음에도 불구하고 부착된 배출가스저감장치에 대한 사후관리가 미흡하다는 지적에 따라, 2007. 1. 26. 법률 제8290호로 개정된 법은 차량소유자가 당해 배출가스저감장치의 보증기간 이내에 폐차 혹은 수출 등을 위하여 자동차 등록을 말소하고자 하는 경우 부착된 배출가스저감장치를 서울특별시장등에게 반납하도록 하였다(제26조의4 제3항).
그 후 2009. 6. 9. 법률 제9768호로 개정된 법에서는 배출가스저감장치의 보증기간 내인지 여부에 관계없이 차량소유자가 폐차나 수출 등을 위하여 자동차 등록을 말소하려면 부착된 배출가스저감장치를 반납하도록 규정하였다(제26조의4 제3항). 이는 배출가스저감장치 부착에 소요되는 경비의 거의 대부분을 국가 또는 지방자치단체의 보조금으로 지원하고 있음을 고려할 때, 위 장치를 부착한 특정경유자동차의 등록이 폐차 또는 수출 등으로 말소될 경우 부착된 장치를 회수하여 국가적 차원에서 자원을 재사용 또는 재활용하고 예산손실을 최소화할 필요성이 있으며, 이를 위해서는 보증기간에 관계없이 반납의무를 부여할 필요가 있기 때문이다.
나. 이 사건의 쟁점
심판대상조항이 보조금 지원을 받아 배출가스저감장치를 부착한 특정경유자동차의 소유자로 하여금 폐차 등을 위하여 자동차 등록을 말소하는 경우에 배출가스저감장치를 반납하도록 하는 것은 위 장치에 관한 소유자의 자유로운 사용⋅처분을 금지함으로써 재산권을 제한하므로, 이러한 제한이 헌법적으로 허용될 수 있는지 여부가 문제된다.
먼저, 청구인은 심판대상조항이 헌법 제23조 제3항에 따른 정당한 보상이 없는 수용이라고 주장하는바, 심판대상조항에 의한 재산권 제한의 성격과 그에 따른 위헌심사 기준이 문제되므로 이를 살펴보고, 나아가 심판대상조항이 재산권을 침해하는지 살펴본다.
다음으로, 심판대상조항은 종전에 부착된 배출가스저감장치라 하더라도 심판대상조항이 신설된 이후에 자동차 등록을 말소하는 경우에는 그 장치를 반납하도록 하거나, 2009. 6. 9. 법 개정 전에 보증기간이 경과하여 배출가스저감
장치 반납의무가 없었던 소유자에 대하여도 법 개정 이후에 자동차 등록을 말소하는 경우에는 보증기간 경과에 관계없이 배출가스저감장치를 반납하도록 하고 있는바, 심판대상조항의 신설 또는 개정 전에 배출가스저감장치를 부착한 차량소유자에 대한 관계에서 심판대상조항이 소급입법으로서 배출가스저감장치에 대한 재산권을 침해하는지 여부를 살펴본다.
마지막으로, 심판대상조항이 소급입법금지원칙에 위배되지 않는다 하더라도, 심판대상조항의 신설이나 개정 전에는 반납의무를 부담하지 않았던 소유자로 하여금 새로이 반납의무를 부담하게 함으로써 종래의 법적 상태에 대한 소유자의 신뢰를 침해하여 신뢰보호원칙에 위배되는지 살펴본다.
다. 재산권 침해 여부
(1) 재산권 제한의 성격
심판대상조항은 수도권 대기환경개선을 위한 특정경유자동차 배출가스저감사업의 일환으로 국가와 지방자치단체의 경비 지원을 받아 부착된 배출가스저감장치의 사후관리를 위하여, 그 배출가스저감장치를 부착한 소유자가 폐차 등을 위하여 자동차 등록을 말소하는 경우에 그 장치를 서울특별시장등에게 반납하도록 하는 입법수단을 선택하고 있다.
이러한 입법수단의 선택이 헌법상 재산권 제한 제도 내에서 어떠한 법적 성격을 가지는지를 판단함에 있어서는 개개의 수범자에 대한 제한의 효과를 개별적으로 분석할 것이 아니라 전체적인 수범자에 대한 제한의 효과를 종합적이고 유기적으로 파악하여 그 제한의 성격을 이해하여야 한다(헌재 2003. 8. 21. 2000헌가11등; 헌재 2012. 7. 26. 2011헌마169 참조).
심판대상조항은 규율목적의 면에서 부착비용의 대부분을 국가 및 지방자치단체에서 지원한 배출가스저감장치에 대하여 그 사용종료시의 처리 및 귀속관계를 정하는 것이다. 심판대상조항의 적용을 받는 소유자는 앞서 본 바와 같이 대기관리권역에 등록된 경유자동차 중 대기환경보전법상의 배출가스보증기간이 지나 강화된 배출가스허용기준이 적용되는 특정경유자동차의 소유자로서(제25조 제1항), 이러한 특정경유자동차는 법령에 정해진 바에 따라 배출가스저감장치 경비를 지원받아 배출가스저감장치를 부착할 의무를 부담하고(제25조 제4항), 배출가스저감장치의 보증기간 내에는 배출가스 배출허용기준 적합성 검사를 면제받으며(제25조 제2항, 제5항), 배출허용기준을 유지할 수 없을 경우 폐차 권고 및 지원을 받을 수 있다(제27조). 이러한 소유자에 대하여 법령이 정하는 바에 따라 지원받은 배출가스저감장치 사용종료시의 처리 및 귀
속관계를 정하는 것은, 장래에 있어서 추상적이고 일반적인 형식으로 재산권의 내용을 형성하고 확정하는 규정이라고 보아야 한다.
그러므로 심판대상조항은 전체적인 수범자에 대한 제한의 효과를 종합적이고 유기적으로 파악할 때 재산권의 내용과 한계를 정한 것으로 이해함이 타당하다.
(2) 심사기준
입법자는 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서 헌법 제23조 제1항 제1문에 의한 사적 재산권의 보장과 함께 헌법 제23조 제2항의 재산권의 사회적 제약을 동시에 고려하여 양 법익이 균형을 이루도록 입법하여야 한다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214; 헌재 2000. 6. 29. 98헌마36).
재산권의 내용을 새로이 형성하는 법률이 합헌적이기 위하여서는 장래에 적용될 법률이 헌법에 합치하여야 할 뿐만 아니라, 과거의 법적 상태에 의하여 부여된 구체적 권리에 대한 침해를 정당화하는 이유가 존재하여야 한다(헌재 1999. 4. 29. 94헌바37등). 심판대상조항은 재산권을 새로이 형성하는 동시에 과거의 법적 상태에 의하여 부여된 구체적 권리를 제한하므로, 과잉금지원칙을 기준으로 심사하여야 한다(헌재 2003. 8. 21. 2000헌가11등; 헌재 2012. 7. 26. 2011헌마169 참조).
(3) 과잉금지원칙 위배 여부
(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
오늘날 산업화와 도시화로 인한 대기오염의 악화는 헌법상 보장되는 국민의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리에 직접적인 영향을 미치고 국가의 환경보전의무와도 직결되는 문제이다. 특히 수도권의 대기오염은 날로 악화되어 국민들의 건강과 생활에 현실적이고 가시적인 피해를 야기하고 있으며, 그 주요한 원인으로 자동차 배출가스가 문제되고, 그 중에서도 노후된 경유자동차의 배출가스가 오염원인의 상당 부분을 차지하고 있는 상황으로서 이러한 대기오염의 개선을 위한 국가의 정책수립 및 추진의무가 인정된다.
심판대상조항은 수도권 대기환경개선을 위한 배출가스저감사업에 필요한 자원의 재활용 및 예산의 효율적 집행을 위한 법률적 근거를 마련하기 위한 것으로서 목적의 정당성이 인정된다. 그리고 특정경유자동차의 소유자가 국가 및 지방자치단체의 보조금 지원으로 특정경유자동차에 배출가스저감장치를 부착한 이후 폐차 등을 위하여 자동차 등록을 말소하여 해당 장치가 더 이상 보조금을 지원한 목적인 배출가스저감사업에 사용되지 않는 경우, 그 장치를
회수하여 국가 및 지방자치단체가 이를 배출가스저감사업에 활용할 수 있도록 하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단이다.
(나) 침해최소성
다른 방법으로 배출가스저감장치에 대한 사후관리를 하는 것, 예를 들어 배출가스저감장치 제조⋅판매 회사에 장치를 반납하도록 하는 방안도 생각해 볼 수 있으나, 반납된 장치 가운데 사용이 가능한 장치를 분류하여 재활용되도록 공급하거나 재사용이 불가능한 장치를 매각하는 일 등을 제조⋅판매회사가 수행하는 것을 기대하기 어려운 점, 심판대상조항이 신설되기 이전에는 차량에 부착된 배출가스저감장치가 차량 폐차 시 회수되지 않고 대부분 방치되었던 것으로 조사된 점에 비추어 보더라도, 사용이 종료된 배출가스저감장치를 보조금을 지급한 국가 및 지방자치단체에 일괄적으로 반납하도록 함으로써 국가 및 지방자치단체가 이를 배출가스저감사업에 활용할 수 있도록 하는 것보다 효율적인 관리 방법을 찾기 어렵다. 그러므로 심판대상조항은 필요한 조치라고 할 것이며, 달리 덜 제한적인 수단을 상정하기 어렵다.
배출가스저감장치의 부착비용 중 대부분이 보조금으로 지원되나 차량소유자도 그 중 일부를 부담하는데, 그러한 본인부담금 부분에 대하여 적절한 보상조치 없이 배출가스저감장치를 반납하도록 하는 것이 필요한 정도를 넘어 과도한지 여부가 문제될 수 있다. 그러나 자동차 등록 말소 시 회수되는 배출가스저감장치의 잔존가치 중 본인부담금 비율에 해당하는 부분이 크지 않은 점, 특정경유자동차의 소유자는 그 자동차에서 배출되는 배출가스가 강화된 배출허용기준에 맞는지 검사를 받아야 하는데, 배출가스저감장치를 부착한 특정경유자동차의 소유자는 해당 장치의 보증기간 동안 위 검사가 면제되어(제25조 제1항, 제2항, 제5항) 상당액의 검사비용을 절감하는 효과를 보는 점 등을 고려하면, 심판대상조항에서 자동차등록 말소 시 배출가스저감장치를 반납하도록 하였다고 하여 과도한 재산권에 대한 제약이라고 단정하기 어렵다.
(다) 법익균형성
심판대상조항으로 인하여 차량소유자는 폐차 등을 위하여 자동차 등록을 말소하고자 하는 경우 부착된 배출가스저감장치를 반납할 의무를 부담함으로써 경제적 가치가 잔존하는 배출가스저감장치를 자유로이 사용하거나 처분할 수 있는 권한을 제약받는다.
이에 비하여 심판대상조항을 통하여 달성하고자 하는 공익은, 더 이상 보조금 지원 목적에 사용되지 않는 배출가스저감장치를 회수함으로써 대기환경개
선에 소요되는 자원을 재활용하고 그에 투입되는 공적 예산을 절감하고, 더 나아가서는 대기오염이 심각한 수도권지역의 대기환경을 개선하며, 대기오염원을 체계적으로 관리함으로써 지역주민의 건강을 보호하고 쾌적한 생활환경을 조성하는 것이다. 이와 같은 공익은 차량소유자의 제약되는 사익에 비하여 결코 작다고 볼 수 없으므로 심판대상조항은 법익균형성을 갖추었다.
(라) 소결
그러므로 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 차량소유자들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
(4) 소급입법에 의한 재산권 침해 여부
(가) 과거의 사실관계 또는 법률관계를 규율하기 위한 소급입법의 태양에는 이미 과거에 완성된 사실⋅법률관계를 규율의 대상으로 하는 이른바 진정소급입법과 이미 과거에 시작하였으나 아직 완성되지 아니하고 진행과정에 있는 사실⋅법률관계를 규율의 대상으로 하는 부진정소급입법이 있다. 헌법 제13조 제2항이 금하고 있는 소급입법은 전자, 즉 진정소급효를 가지는 법률만을 의미하는 것으로서, 이에 반하여 후자, 즉 부진정소급입법은 원칙적으로 허용된다. 다만 이 경우에 있어서도 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호의 요청 사이의 비교형량 과정에서, 신뢰보호의 관점이 입법자의 형성권에 제한을 가하게 된다(헌재 1999. 4. 29. 94헌바37등 참조).
(나) 배출가스저감장치 부착사업과 그에 대한 보조금 지원 제도는 수도권 대기오염의 주된 원인이 되는 특정경유자동차의 배출가스를 저감시킴으로써 수도권 대기환경을 개선하기 위한 것이다. 이에 관한 규정들이 규율하고자 하는 사실관계는 단순히 특정경유자동차에 배출가스저감장치를 부착하는 것으로 완결되는 것이 아니라, 특정경유자동차에 배출가스저감장치를 부착하여 배출가스를 허용기준 이하로 유지한 상태에서 운행하도록 하려는 것이고, 심판대상조항은 위와 같이 부착된 배출가스저감장치의 사후관리 규정이 미비한 점을 고려하여 신설된 것이다.
따라서 심판대상조항은 이미 종료된 사실⋅법률관계, 즉 특정경유자동차에 배출가스저감장치를 부착한 사실을 사후적으로 규율하려는 것이 아니라, 현재 진행 중인 사실관계, 즉 특정경유자동차에 배출가스저감장치를 부착하여 운행하고 있는 소유자에 대하여 심판대상조항의 신설 또는 개정 이후에 ‘폐차나 수출 등을 위한 자동차등록의 말소’라는 별도의 요건사실이 충족되는 경우에 배출가스저감장치를 반납하도록 한 것으로서 부진정소급입법에 해당한다. 그러
므로 신뢰보호원칙 위배 여부만이 문제될 수 있다.
(5) 신뢰보호원칙 위배 여부
심판대상조항이 신설되거나 개정되기 전에 배출가스저감장치 반납의무를 부담하지 않았던 차량소유자들은 자동차등록을 말소하는 경우 경제적 가치가 잔존하는 배출가스저감장치를 자유로이 사용하거나 처분할 수 있는 기대 내지 신뢰를 가졌다고 볼 수 있다.
그러나 앞서 본 바와 같이 법은 특정경유자동차의 소유자에게 배출가스저감장치 부착을 의무화하는 한편, 그로 인한 차량소유자의 경제적 부담을 완화하기 위하여 부착비용의 대부분을 국고 및 지방자치단체의 예산으로 지원하고 있는 점, 자동차 등록 말소 시 반납되는 배출가스저감장치의 잔존가치 중 본인부담금 비율에 해당하는 부분이 크지 않은 점, 오히려 배출가스저감장치를 부착한 특정경유자동차의 소유자는 해당 장치의 보증기간 동안 배출허용기준에 관한 검사를 면제받아 상당액의 검사비용을 절감하는 점 등을 종합하면 심판대상조항으로 인한 신뢰의 침해 정도는 중하지 않다.
그에 반하여, 심판대상조항으로써 달성하고자 하는 공익은 앞서 본 것처럼 대기환경개선에 소요되는 자원을 재활용하고 그에 투입되는 공적 예산을 절감하는 것에서 나아가 대기오염이 심각한 수도권지역의 대기환경을 개선하고, 대기오염원을 체계적으로 관리함으로써 지역주민의 건강을 보호하고 쾌적한 생활환경을 조성하는 것으로서, 위와 같은 공익의 중요성은 차량소유자가 가진 신뢰에 비하여 크다고 할 것이다.
한편 청구인은 차량소유자들과 앞서 본 바와 같은 상계처리 방식으로 계약을 하고 배출가스저감장치를 공급하면서 추후 배출가스저감장치를 반환 받아 이를 차량소유자들의 본인부담금 상당액에 충당하고자 하였는데, 심판대상조항은 이와 같이 실제로 배출가스저감장치 비용을 부담한 제작사에 대한 고려 없이 신설되어 환경부 등의 정책을 신뢰하고 상당한 부담을 떠안은 청구인의 신뢰를 침해하였다고 주장한다.
그러나 국가 및 지방자치단체가 지원한 배출가스저감장치 보조금은 위 장치의 제조, 보급, 사후관리 및 이윤 등 모든 경비를 계상하여 책정한 금액인 데 비하여, 본인부담금은 차량소유자에게 책임감을 부여하기 위한 목적으로 장치 제조, 보급 등의 비용과 무관하고 차량소유자의 부담능력을 고려하여 장치 가액의 극히 일부로 책정된 것인 점, 본인부담금은 차량소유자와 제작사 사이의 약정에 따라 차량소유자가 제작사에게 장치 부착 전에 납부하거나 해당 자동
차의 등록 말소 시에 반납하는 장치로 대납하는 방법 중 선택할 수 있는 사항인 점, 청구인과 같은 제작사는 차량소유자가 납부하도록 되어 있는 본인부담금을 받지 않고 배출가스저감장치를 더 많이 부착하는 것이 이익이 된다는 경영상 판단에 따라 정부 보조금만을 받고 장치를 부착한 측면이 있는 점 등을 고려할 때, 청구인이 주장하는 신뢰가 보호할 만한 가치가 있는 신뢰라고 보기는 어렵다.
그러므로 심판대상조항이 신뢰보호원칙을 위반하여 재산권을 침해하는 정도에 이른다고 보기 어렵다.
6. 결 론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[별지] 관련조항
구 수도권 대기환경개선에 관한 특별법(2003. 12. 31. 법률 제7041호로 제정되고, 2008. 3. 28. 법률 제9036호로 개정되기 전의 것)
제25조(특정경유자동차의 관리) ④ 특정경유자동차의 소유자는 당해 자동차에서 배출되는 배출가스가 제1항의 규정에 의한 특정경유자동차의 배출허용기준에 적합하게 유지되도록 환경부령이 정하는 바에 따라 배출가스저감장치를 부착하거나 저공해엔진으로 개조 또는 교체하여야 한다.
⑥ 환경부장관 또는 서울특별시장등은 특정경유자동차의 소유자 또는 대기관리권역 외의 지역을 관할하는 지방자치단체에 등록된 사업용 경유자동차 중 대기관리권역을 대통령령이 정하는 기간 이상 운행하는 자동차의 소유자가 제4항의 규정에 의한 배출가스저감장치를 부착하거나 저공해엔진으로 개조 또는 교체하는 경우에는 이에 소요되는 경비를 지원할 수 있다.
구 수도권 대기환경개선에 관한 특별법(2007. 1. 26. 법률 제8290호로 개정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8954호로 개정되기 전의 것)
제26조의4 (배출가스저감장치의 관리) ① 환경부장관은 제25조 제6항의 규정에 따라 경비를 지원받은 자동차의 소유자(당해 소유자로부터 소유권을 이전받은 자를 포함한다. 이하 이 조에서 “소유자”라 한다)에게 보증기간의 범위 안에서 당해 자동차의 의무운행 기간을 설정할 수 있다.
② 환경부장관은 제1항의 의무운행 기간을 충족하지 못한 자동차의 소유자에 대하여는 환경부령이 정하는 바에 따라 제25조 제6항의 규정에 따른 경비 지원을 중단할 수 있다.
구 수도권 대기환경개선에 관한 특별법(2013. 3. 22. 법률 제11664호로 개정되고, 2015. 1. 20. 법률 제13034호로 개정되기 전의 것)
제26조의4(배출가스저감장치 등의 관리) ① 환경부장관은 제24조 제3항 또는 제25조 제6항에 따라 경비를 지원받은 자동차의 소유자(그 소유자로부터 소유권을 이전받은 자를 포함한다. 이하 이 조에서 “소유자”라 한다)에게 환경부령으로 정하는 기간의 범위에서 그 자동차의 의무운행기간을 설정할 수 있다.
② 환경부장관 또는 서울특별시장등은 자동차의 소유자가 제1항의 의무운행 기간을 충족하지 못한 경우 환경부령으로 정하는 바에 따라 제24조 제3항 또는 제25조 제6항에 따라 지원된 경비의 일부를 회수할 수 있다.
③ 소유자가 폐차나 수출 등을 위하여 자동차 등록을 말소하려면 환경부령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 장치 및 부품 등을 서울특별시장등 또는 서울특별시장등이 정하는 자에게 반납하여야 한다. 다만, 「환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률」 제2조 제3호에 따른 전기자동차를 수출하기 위하여 자동차 등록을 말소하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 부착 또는 교체된 배출가스저감장치
2. 개조 또는 교체된 저공해엔진
3. 제24조 제3항 또는 제25조 제6항에 따라 경비를 지원받은 자동차(제24조 제3항에 따라 경비를 지원받은 천연가스자동차는 제외한다)로서 환경부령으로 정하는 자동차의 배터리, 그 밖의 장치⋅부품
④ 환경부장관 또는 서울특별시장등은 제3항에 따라 반납받은 배출가스저감장치 등을 재사용 또는 재활용하여야 한다.
⑤ 환경부장관 또는 서울특별시장등은 제3항에 따라 반납받은 배출가
스저감장치 등이 재사용⋅재활용이 불가능하다고 환경부령으로 정한 사유에 해당하는 경우에는 매각하여 이를 「환경정책기본법」에 따른 환경개선특별회계의 세입으로 하고, 제24조 제3항⋅제25조 제6항에 따른 지원 및 저공해자동차 개발⋅연구사업에 필요한 경비 등 환경부령으로 정하는 경비에 충당할 수 있다.
⑥ 배출가스저감장치나 저공해엔진을 제조⋅공급 또는 판매하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 자동차에 부착한 배출가스저감장치 또는 저공해엔진으로 개조한 자동차의 성능을 점검하고, 그 결과를 환경부장관과 서울특별시장등에게 제출하여야 한다. 다만, 배출가스저감장치진단 및 관리 체계를 통하여 배출가스저감장치의 성능이 유지되는지를 확인할 수 있는 경우에는 점검결과를 제출하지 아니할 수 있다.