헌재 2004. 2. 26. 2003헌바4 [합헌]
출처
헌법재판소
임용결격공무원등에대한퇴직보상금지급등에 관한특례법 제7조 제1항 단서 위헌소원
(2004. 2. 26. 2003헌바4 전원재판부)
판시사항
1. 임용결격공무원등에대한퇴직보상금지급등에관한특례법 제7조 제1항 단서 중 임용결격공무원에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 중 “공무원으로서 요구되는 도덕성을 심히 훼손하는 범죄로 인한 경우등”이란 표현이 헌법상 명확성 원칙에 위배되는지 여부(소극)
2. 이 사건 법률조항이 임용결격공무원에 대한 특별채용 기준의 하나로 ‘공무원으로서의 도덕성’을 요구하는 것이 헌법상 공무담임권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1. 이 사건 법률조항은 공무원임용결격사유로 인하여 임용무효된 사람에 대하여 특별히 채용의 기회를 부여하기 위함을 목적으로 하는 것으로 시혜적인 규정이고, 국가공무원법 및 지방공무원법 등은 국민에 대한 봉사자인 공무원에게 직무상 의무 이외에, 공정한 집무의무, 청렴의무, 품위유지의무 등 직무의 공공성에 상응하는 고도의 윤리성까지 갖출 의무에 관하여 규정하고 있으며, 나아가 원활한 직무수행을 위해서는 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민신뢰가 기본바탕이 되어야 할 것이라는 점 등을 고려하면, 어떠한 범죄가 당해 공무원 내지 공직전체에 대한 국민의 신뢰를 손상시켜 원활한 직무수행을 어렵게 하고 공공의 이익을 해하게 될 지를 예측할 수 있으므로, 이 사건 법률조항은 법관의 보충적인 해석을 통하여 그 규범내용이 확정될 수 있는 것으로 헌법상 명확성 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
2. 공무원은 국민에 대한 봉사자로서 고도의 도덕성이 요구되고
이와 같은 도덕성에 반하는 범죄에 대하여는 사회적 비난이 높아 그와 같은 범죄로 인한 임용결격사유를 가진 자로 하여금 공무를 수행하게 하는 것은 공직에 대한 국민의 신뢰를 손상시켜 원활한 공무수행을 어렵게 하므로, 이 사건 법률조항이 임용결격공무원에 대하여 특별채용이라는 혜택을 부여함에 있어서 이와 같은 자를 그 대상에서 배제한 것이 입법자의 재량을 일탈하여 자의적으로 공무담임권을 침해한 것이라고 볼 수는 없다.
심판대상조문
임용결격공무원등에대한퇴직보상금지급등에관한특례법(1999. 8. 31. 법률 제6008호로 제정된 것) 제7조(특별채용) ① 임용권자 또는 임용제청권자는 임용결격공무원 또는 당연퇴직공무원이 1999년 12월 31일까지 특별채용을 신청하는 경우 특별채용당시 그 임용결격사유 또는 당연퇴직사유가 해소되거나, 형의 집행종료․면제일 또는 징계에 의한 면직처분일부터 5년이 경과한 경우에는 소관 공무원인사관계법령에서 정한 특별채용의 요건과 임용결격사유 또는 당연퇴직사유에도 불구하고 사실상 근무기간의 종료당시 직급으로 특별채용할 수 있다. 다만, 임용결격공무원 또는 당연퇴직공무원으로서 사실상 근무기간이 10년 이상인 사람이 특별채용을 신청하는 경우에는 임용결격사유 또는 당연퇴직사유가 공무원으로서 요구되는 도덕성을 심히 훼손하는 범죄로 인한 경우등 특별한 사정이 없는 한 특별채용하여야 한다.
②～⑤
참조조문
헌법 제7조 제1항, 제25조
임용결격공무원등에대한퇴직보상금지급등에관한특례법(1999. 8. 31. 법률 제6008호로 제정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “공무원”이라 함은 국가공무원법 및 지방공무원법에 의한 공무원과 대통령령이 정하는 국가 또는 지방자치단체의 기타의 직원을 말한다. 다만, 선거에 의하여 취임하는 공무원은 이를 제외한다.
2. “임용결격공무원”이라 함은 공무원으로 임용당시 결격사유에 해당되어 당해임용이 무효(임용결격사유에 해당된 사실로 인하여 임용이 소급하여 취소된 경우를 포함한다)이나 사실상 공무원으로 계속하여 근무한 사람으로서 이 법 시행전까지 사실상 근무기간이 종료되고 1999년 12월 31일까지 퇴직보상금지급 또는 특별채용 신청을 한 사람을 말한다.
3. “당연퇴직공무원”이라 함은 공무원으로 재직중 임용결격사유로 인한 당연퇴직사유가 발생한 이후에도 사실상 공무원으로 계속하여 근무한 사람으로서 이 법 시행전
까지 사실상 근무기간이 종료되고 1999년 12월 31일까지 퇴직보상금지급 또는 특별채용 신청을 한 사람을 말한다.
4. “사실상 근무기간”이라 함은 임용결격공무원이 임용무효이후 계속하여 일정기간 사실상 근무한 기간 또는 당연퇴직공무원이 당연퇴직사유 발생일이후 계속하여 일정기간 사실상 근무한 기간을 말하며, 공무원연금법 또는 군인연금법에 의한 재직기간으로 합산․통산 및 산입된 기간을 포함한다. 다만, 공무원연금법 또는 군인연금법에 의하여 적법하게 급여를 지급하였거나, 지급할 수 있는 기간은 사실상 근무기간에서 이를 제외한다.
임용결격공무원등에대한퇴직보상금지급등에관한특례법(1999. 8. 31. 법률 제6008호로 제정된 것) 제7조(특별채용) ① 임용권자 또는 임용제청권자는 임용결격공무원 또는 당연퇴직공무원이 1999년 12월 31일까지 특별채용을 신청하는 경우 특별채용당시 그 임용결격사유 또는 당연퇴직사유가 해소되거나, 형의 집행종료․면제일 또는 징계에 의한 면직처분일부터 5년이 경과한 경우에는 소관 공무원인사관계법령에서 정한 특별채용의 요건과 임용결격사유 또는 당연퇴직사유에도 불구하고 사실상 근무기간의 종료당시 직급으로 특별채용할 수 있다. 다만, 임용결격공무원 또는 당연퇴직공무원으로서 사실상 근무기간이 10년 이상인 사람이 특별채용을 신청하는 경우에는 임용결격사유 또는 당연퇴직사유가 공무원으로서 요구되는 도덕성을 심히 훼손하는 범죄로 인한 경우등 특별한 사정이 없는 한 특별채용하여야 한다.
② 임용권자 또는 임용제청권자는 제1항의 규정에 의하여 특별채용함에 있어서 임용권자 또는 임용제청권자별로 심사위원회를 구성하여 대통령령이 정하는 바에 따라 특별채용기준을 정하고, 심사위원회의 심사를 거쳐 특별채용여부를 결정하여야 한다.
③ 제2항의 심사위원회는 위원장 1인을 포함한 3인 이상 5인 이내의 위원으로 구성한다.
④ 심사위원회위원장은 임용권자 또는 임용제청권자가 되고 위원은 특별채용 대상계급보다 상위 계급자중에서 위원장이 지명하는 자로 구성한다. 다만, 상위 계급자가 부족한 경우에는 같은 계급자를 포함하여 구성할 수 있다.
⑤ 임용결격공무원 또는 당연퇴직공무원을 특별채용함에 있어서 사실상 근무기간은 경력과 호봉으로 인정되지 아니하며, 퇴직보상금을 반납하여 공무원연금법 또는 군인연금법에 의한 재직기간에 이를 합산할 수 없다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 공무원연금법 또는 군인연금법에 의하여 재직기간으로 합산․통산 및 산입된 기간에 해당하는 퇴직보상금을 반납하여 경력과 호봉을 인정하는 경우
2. 교원등 공무원봉급표상 계급 또는 등급구분이 없는 임용결격공무원과 당연퇴직공무원에 대하여 대통령령이 정하는 바에 따라 사실상 근무경력의 일부를 호봉에 반영하는 경우
국가공무원법 제56조(성실의무) 모든 공무원은 법령을 준수하며 성실히 직무를 수행하여야 한다.
국가공무원법 제57조(복종의 의무) 공무원은 직무를 수행함에 있어서 소속상관의 직무
상의 명령에 복종하여야 한다.
국가공무원법 제59조(친절공정의 의무) 공무원은 국민전체의 봉사자로서 친절공정히 집무하여야 한다.
국가공무원법 제61조(청렴의 의무) ① 공무원은 직무와 관련하여 직접 또는 간접을 불문하고 사례․증여 또는 향응을 수수할 수 없다.
② 공무원은 직무상의 관계 여하를 불문하고 그 소속상관에 증여하거나 소속공무원으로부터 증여를 받아서는 아니된다.
국가공무원법 제63조(품위유지의 의무) 공무원은 직무의 내외를 불문하고 그 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니된다.
지방공무원법 제48조(성실의 의무) 모든 공무원은 법규를 준수하며 성실히 그 직무를 수행하여야 한다.
지방공무원법 제49조(복종의 의무) 공무원은 직무를 수행함에 있어 소속상사의 직무상의 명령에 복종하여야 한다. 다만, 이에 대한 의견을 진술할 수 있다
지방공무원법 제51조(친절․공정의 의무) 공무원은 주민전체의 봉사자로서 친절하고 공정하게 집무하여야 한다.
지방공무원법 제53조(청렴의 의무) ① 공무원은 직무에 관련하여 직접 또는 간접을 불문하고 사례․증여 또는 향응을 수수할 수 없다.
② 공무원은 직무상의 관계 여하를 불문하고 그 소속상사에게 증여하거나 소속공무원으로부터 증여를 받아서는 아니된다.
지방공무원법 제55조(품위유지의 의무) 공무원은 그 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니된다.
임용결격공무원등에대한퇴직보상금지급등에관한특례법시행령 제8조(특별채용) ① 법 제7조 제1항 단서 및 동조 제2항의 규정에 의한 사실상 근무기간이 10년 이상인 자의 특별채용기준은 다음 각호의 사항을 고려하여 법 제7조 제2항의 규정에 의한 심사위원회(이하 “심사위원회”라 한다)에서 정한다.
1. 형법 제129조 내지 제133조 및 제356조에 규정된 죄 등을 범하여 임용결격사유 또는 당연퇴직사유에 해당되고 도덕성을 심히 훼손한 경우등 특별채용대상으로 하기에는 부적합한 사항
2. 기타 특별채용할 수 없는 특별한 사정으로 인정되는 사항
② 법 제7조 제1항 본문 및 동조 제2항의 규정에 의한 사실상 근무기간이 10년 미만인 자의 특별채용기준은 다음 각호의 사항을 고려하여 심사위원회에서 정한다.
1. 제1항 각호의 규정에 의한 특별채용기준
2. 특별채용희망자의 사실상 근무기간중의 근무실적
3. 특별채용희망자의 근무수행능력
4. 특별채용희망자의 취업상황 및 생활정도
5. 기타 당해기관의 인력운영사정등
③ 임용결격공무원 또는 당연퇴직공무원은 제4조 제1항의 규정에 의하여 퇴직보상금의
지급을 신청하는 때에 특별채용 희망여부를 퇴직보상금지급신청서에 표시하여야 한다.
④ 임용권자 또는 임용제청권자는 보상대상자로 결정된 자중 제3항의 규정에 의하여 특별채용을 희망한 자에게 퇴직보상금지급신청서를 접수한 날부터 4월 이내에 특별채용여부를 결정하여 이를 통지하여야 한다. 이 경우 특별채용이 곤란한 경우에는 그 사유를 명시하여야 한다.
⑤ 임용권자 또는 임용제청권자는 제4항의 규정에 의하여 특별채용대상자로 결정된 자를 특별채용하는 때에는 공무원인사관계법령이 정하는 필기시험 및 실기시험등을 면제하고 면접시험 또는 서류전형으로 할 수 있다.
참조판례
1. 헌재 2001. 9. 27. 2000헌마342, 판례집 13-2, 422, 434
헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57, 판례집 14-2, 1, 16
헌재 2003. 12. 18. 2003헌마409, 공보 88, 167, 168
2. 헌재 1997. 11. 27. 95헌바14등, 판례집 9-2, 575, 585
헌재 2002. 8. 29. 2001헌마788등, 판례집 14-2, 219, 227-228
헌재 2003. 12. 18. 2003헌마409, 공보 88, 167, 168
당사자
청 구 인 윤○종
대리인 법무법인 삼덕
담당변호사 김백영 외 2인
당해사건 부산고등법원 2001누3204 임용결격당연퇴직공무원특별채용불가결정취소
주문
임용결격공무원등에대한퇴직보상금지급등에관한특례법(1999. 8. 31. 법률 제6008호로 제정) 제7조 제1항 단서 중 임용결격공무원에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 1981. 7. 1. 지방소방사 시보로 임용되었다가 1982. 1. 1. 지방
소방사로 정규임용되어 근무하여 왔다. 청구인은 1977. 9. 20. 서울형사지방법원에서 위계에 의한 공무집행방해죄 및 위조공문서행사죄로 징역 1년에 집행유예 3년의 선고를 받아 같은 달 28. 그 판결이 확정된 바 있다.
청구 외 경상남도지사는 1998. 6. 13. 청구인에 대하여 청구인은 지방소방사 시보로 임용될 당시 지방공무원법 제31조 제4호 소정의 ‘금고 이상의 형을 받고 그 집행유예의 기간이 만료된 날로부터 2년을 경과하지 아니한 자’로서 임용결격자에 해당한다는 이유로 위 지방소방사 시보임용을 소급하여 취소하는 인사발령을 하였다.
(2) 그 후 임용결격공무원등에대한퇴직보상금지급등에관한특례법(이하 ‘임용특례법’이라 한다)이 1999. 8. 31. 법률 제6008호로 제정되어 시행됨에 따라 청구인은 청구외 경상남도지사에게 임용특례법 제7조에 의한 특별채용신청을 하였으나, 경상남도지사는 특별채용심사위원회의 심사를 거쳐 2000. 3. 31. 청구인에 대하여 청구인의 범죄행위는 임용특례법 제7조 제1항 단서상의 공무원으로서 요구되는 도덕성을 심히 훼손한 경우에 해당한다는 이유로 청구인의 특별채용신청을 거부하는 처분을 하였다.
(3) 이에 청구인은 창원지방법원에 경상남도지사를 상대로 임용결격공무원특별채용불가결정처분의 취소를 구하는 소(2000구1642)를 제기하였으나 위 법원은 이를 기각하였다. 청구인은 부산고등법원에 항소(2001누3204)를 제기하고, 그 소송 계속 중, 공무원으로 임용당시 결격사유에 해당되어 당해 임용이 무효이나 사실상 공무원으로 계속하여 근무하여 오다가 임용특례법 시행 전까지 사실상 근무기간이 종료된 사람(임용특례법 제2조 제2호 참조. 이하, ‘임용결격공무원’이라 한다)의 특별채용에 관하여 규정하고 있는 임용특례법(1999. 8. 31. 법률 제6008호로 제정) 제7조 제1항 단서가 헌법상 명확성 원칙 및 자의금지 원칙에 위배된다고 주장하면서 위 법률조항에 대하여 위헌법률심판제청신청(2002아13)을 하였으나 2002. 12. 20. 당해사건과 함께 기각되었다.
(4) 청구인은 2003. 1. 2. 위헌법률심판제청신청 기각결정정본을 송달받고, 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 같은 해 1. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 청구인은 임용특례법 제7조 제1항 단서 전부에 대하여 헌법소원심판을 청구하고 있으나, 청구인은 임용특례법 소정의 ‘임용결격공무원’에 해
당하는 자로서 이 법 소정의 특별채용을 신청하였다가 거부되자 이 사건 심판청구에 이르게 된 것인 바, 동조항 단서 중 ‘당연퇴직공무원’에 관한 부분은 청구인과는 무관하고 기본적으로 ‘임용결격’과 ‘당연퇴직’은 그 성질을 달리하는 것이므로(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마788등, 판례집 14-2, 219, 228 참조), 이 사건의 심판대상은 임용특례법(1999. 8. 31. 법률 제6008호로 제정) 제7조 제1항 단서 중 임용결격공무원에 관한 부분의 위헌여부로만 한정함이 타당하다.
그러므로 이 사건 심판의 대상은 임용특례법(1999. 8. 31. 법률 제6008호로 제정) 제7조 제1항 단서 중 임용결격공무원에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 규정 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
임용결격공무원등에대한퇴직보상금지급등에관한특례법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
(제1호 및 제3호 생략)
2. “임용결격공무원”이라 함은 공무원으로 임용당시 결격사유에 해당되어 당해임용이 무효(임용결격사유에 해당된 사실로 인하여 임용이 소급하여 취소된 경우를 포함한다)이나 사실상 공무원으로 계속하여 근무한 사람으로서 이 법 시행전까지 사실상 근무기간이 종료되고 1999년 12월 31일까지 퇴직보상금지급 또는 특별채용 신청을 한 사람을 말한다.
4. “사실상 근무기간”이라 함은 임용결격공무원이 임용무효이후 계속하여 일정기간 사실상 근무한 기간 또는 당연퇴직공무원이 당연퇴직사유 발생일 이후 계속하여 일정기간 사실상 근무한 기간을 말하며, 공무원연금법 또는 군인연금법에 의한 재직기간으로 합산․통산 및 산입된 기간을 포함한다. 다만, 공무원연금법 또는 군인연금법에 의하여 적법하게 급여를 지급하였거나, 지급할 수 있는 기간은 사실상 근무기간에서 이를 제외한다.
제7조(특별채용) ① 임용권자 또는 임용제청권자는 임용결격공무원 또는 당연퇴직공무원이 1999년 12월 31일까지 특별채용을 신청하는 경우 특별채용당시 그 임용결격사유 또는 당연퇴직사유가 해소되거나, 형의 집행종료․면제일 또는 징계에 의한 면직처분일부터 5년이 경과한 경우에는 소관 공무원인사관계법령에서 정한 특별채용의 요건과 임용결격사유 또는 당연퇴직사유에도 불구하고 사실상 근무기간의 종료당시 직급으로 특별채용할 수 있다. 다
만, 임용결격공무원 또는 당연퇴직공무원으로서 사실상 근무기간이 10년 이상인 사람이 특별채용을 신청하는 경우에는 임용결격사유 또는 당연퇴직사유가 공무원으로서 요구되는 도덕성을 심히 훼손하는 범죄로 인한 경우등 특별한 사정이 없는 한 특별채용하여야 한다.
② 임용권자 또는 임용제청권자는 제1항의 규정에 의하여 특별채용함에 있어서 임용권자 또는 임용제청권자별로 심사위원회를 구성하여 대통령령이 정하는 바에 따라 특별채용기준을 정하고, 심사위원회의 심사를 거쳐 특별채용여부를 결정하여야 한다.
(제3항 내지 제5항 생략)
임용결격공무원등에대한퇴직보상금지급등에관한특례법시행령 제8조(특별채용) ① 법 제7조 제1항 단서 및 동조 제2항의 규정에 의한 사실상 근무기간이 10년 이상인 자의 특별채용기준은 다음 각호의 사항을 고려하여 법 제7조 제2항의 규정에 의한 심사위원회(이하 “심사위원회”라 한다)에서 정한다.
1. 형법 제129조 내지 제133조 및 제356조에 규정된 죄등을 범하여 임용결격사유 또는 당연퇴직사유에 해당되고 도덕성을 심히 훼손한 경우등 특별채용대상으로 하기에는 부적합한 사항
2. 기타 특별채용할 수 없는 특별한 사정으로 인정되는 사항
(제2항 내지 제5항 생략)
2. 청구인의 주장, 위헌제청신청 기각이유와 관계기관의 의견 요지
가. 청구인의 주장
(1) 이 사건 법률조항상 “도덕성”이라는 용어는 모호하고 애매하여 다의적으로 해석될 소지가 있어 헌법상 명확성 원칙과 자의금지 원칙에 위배된다. 즉, 어떤 범죄가 도덕성을 심히 훼손하는지는 그 내용이 일의적으로 규정될 수 없어 명확성을 결여한다.
(2) 오늘날 사회구조의 변화로 인하여 공직은 더 이상 사회적 엘리트로서의 명예직으로 여겨질 수 없는 상황이고 따라서 ‘모든 범죄로부터 순결한 공직자 집단’이라는 신뢰를 요구하는 것은 지나치게 공익만을 우선한 것이다.
나. 위헌제청신청 기각이유
이 사건 법률조항은 임용결격공무원으로서 사실상 근무기간이 10년 이상인 사람의 경우에는 특별한 사유가 없는 한 특별채용하여야 한다고 규정하여 공무원 임용기관에 부여된 특별채용 재량권을 제한하고 있고, 그 특별한 사유의 예시로서 “도덕성을 심히 훼손하는 범죄로 인한 경우”라고 규정하고 있는 바,
그 규정형식이나 내용에 비추어 명확성 원칙이나 자의금지 원칙을 위배하였다고 보이지 아니한다.
다. 행정자치부장관의 의견
(1) 임용특례법은 임용결격공무원 및 당연퇴직공무원의 생계유지나 생활보장을 위해 마련된 시혜적인 법률로서 명확성 원칙 위배 여부를 판단함에 있어서 상대적으로 완화된 기준이 적용된다. 이 사건 법률조항이 “공무원으로서 요구되는 도덕성”이라고 규정하여 “도덕성”의 개념을 공무원 지위와 밀접히 관련시켜 규정하고 있는 것은 일반적인 도덕성 개념이 아니라 공무원 신분 취득을 위한 자격기준을 제시하는 규정형식이라고 이해된다. 따라서 임용특례법의 입법취지 및 관련 법규정의 형식과 내용에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항이 비록 “도덕성”이라는 비교적 광범위한 뜻을 가지고 있는 개념을 사용하고 있다 할지라도 그 내용이 법관의 보충적인 해석으로 구체화할 수 없을 정도로 애매모호한 개념이라고 단정할 수 없고, 특별채용심사위원회 역시 제한된 재량권의 범위 내에서 어떤 범죄가 공무원 신분을 취득함에 있어서 장애가 되는지에 대하여 충분히 판단할 수 있다고 할 것이며, 일반 국민도 공무원으로 임용되기에 부적합한 ‘도덕성 훼손 범죄’에 대해 충분히 예측할 수 있다할 것이므로, 이 사건 법률조항은 헌법상 명확성 원칙에 위배되지 아니한다.
(2) 헌법 제7조 제1항은 “공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며 국민에 대하여 책임을 진다.”고 규정하고 있고, 이와 관련하여 국가공무원법 및 지방공무원법은 공무원에게 성실의무, 청렴의무, 품위유지의무 등을 부과하고 있다. 이 사건 법률조항이 “공무원으로서 요구되는 도덕성을 심히 훼손하는 범죄로 인한 경우등”에는 특별채용을 하지 않을 수 있도록 한 것은 이와 같은 공무원 지위의 특수성을 고려하여 공무원 신분을 취득하기 곤란한 자를 특별채용시 제외하고자 한 것일 뿐 청구인의 주장과 같이 ‘모든 범죄로부터 순결한 공직자 집단’이라는 신뢰를 요구한 것은 아니다.
라. 경상남도지사의 의견
(1) 임용특례법상 특별채용이 재량행위이자 수익적 행정행위인 점, “도덕성”과 같은 불확정 개념을 사용하는 것은 입법기술상 부득이한 것으로 방송법 제33조 제2항 제4호, 영화진흥법 제22조 제2항 제3호 등 다른 법령들에서도 “도덕성”과 관련된 용어를 사용하고 있는 점등을 고려해 볼 때, 이 사건 법률조항은 헌법상 명확성 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
(2) 공무원은 국민전체에 대한 봉사자로서 고도의 윤리․도덕성을 갖추어야 할 뿐만 아니라 원활한 직무수행을 위해서는 공무원에 대한 국민신뢰가 기본바탕이 되어야 할 것이므로, 공무원이 일정한 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 경우 그 공무원에게 그에 상응하는 신분상의 불이익을 과하는 것은 국민전체의 이익을 위해 적절한 수단이 될 수 있고 공무원에게 공무를 위임한 국민의 일반의사에도 부합한다.
(그 밖의 내용은 행정자치부장관의 의견과 대체로 같다.)
3. 판 단
가. 임용특례법의 제정경위 및 이 사건 법률조항의 의의
(1) 1997년 IMF 사태를 겪으면서 우리 사회는 경쟁력 및 효율성 제고를 목적으로 전반적인 구조조정의 과정을 밟지 않을 수 없게 되었다. 이에 따라 정부기구의 구조조정문제도 자연스럽게 제기되었고, 정부는 정부조직의 축소와 공직사회의 구조조정차원에서 전 공무원에 대한 신원조회작업을 통하여 1998. 3.경부터 임용결격사유가 있는 공무원 2,400여명을 퇴직시키기에 이르렀다. 이로 인하여 퇴직공무원들이 반발하는 등 사회적으로 파문이 확산되자, 정부는 1999. 8. 31. 이 사건 임용특례법을 제정하여(1999. 12. 1. 시행) 일정한 범위 내에서 그들에 대한 구제방안을 모색하게 되었다(이상, 헌재 2001. 9. 27. 2000헌마342, 판례집 13-2, 422, 431 참조).
(2) 임용특례법은 공무원임용결격사유로 인하여 임용무효 또는 당연퇴직된 사람이 사실상 공무원으로서 계속 근무한 경우에 당해 공무원에 대한 퇴직보상금의 지급 및 특별채용에 관한 사항을 규정함을 목적으로 하고 있다(임용특례법 제1조 참조).
구체적으로 특별채용과 관련하여 임용특례법은 임용결격공무원 또는 당연퇴직공무원이 1999. 12. 31.까지 특별채용을 신청하는 경우 특별채용당시 그 임용결격사유 또는 당연퇴직사유가 해소되거나, 형의 집행종료․면제일 또는 징계에 의한 면직처분일부터 5년이 경과한 경우에는 소관 공무원인사관계법령에서 정한 특별채용의 요건과 임용결격사유 또는 당연퇴직사유에도 불구하고 사실상 근무기간의 종료당시 직급으로 특별채용할 수 있는 규정을 마련하고 있다(임용특례법 제7조 제1항 본문 참조).
이 사건 법률조항은 이러한 특별채용 규정에 대한 일종의 특칙으로, 사실상 근무기간이 10년 이상인 사람이 특별채용을 신청하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 특별채용하도록 하면서, 다만 그 소극적 요건으로 “임용결격사유
또는 당연퇴직사유가 공무원으로서 요구되는 도덕성을 심히 훼손하는 범죄로 인한 경우 등”을 규정하고 있는 것이다.
한편 임용권자 또는 임용제청권자는 이 사건 법률조항에 의하여 특별채용함에 있어서 임용권자 또는 임용제청권자별로 심사위원회를 구성하여 대통령령이 정하는 바에 따라 특별채용기준을 정하고, 심사위원회의 심사를 거쳐 특별채용여부를 결정하여야 한다(임용특례법 제7조 제2항 참조).
나. 이 사건 법률조항의 위헌여부
(1) 명확성 원칙 위배여부
(가) 명확성의 원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙이다.
명확성의 원칙에서 명확성의 정도는 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고, 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있으며, 각각의 구성요건의 특수성과 그러한 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 달라질 수 있다고 할 것이다. 일반론으로는 어떠한 규정이 부담적 성격을 가지는 경우에는 수익적 성격을 가지는 경우에 비하여 명확성의 원칙이 더욱 엄격하게 요구되고, 죄형법정주의가 지배하는 형사관련 법률에서는 명확성의 정도가 강화되어 더 엄격한 기준이 적용되지만, 일반적인 법률에서는 명확성의 정도가 그리 강하게 요구되지 않기 때문에 상대적으로 완화된 기준이 적용된다(헌재 2000. 2. 24. 98헌바37, 판례집 12-1, 169, 179 ; 2002. 7. 18. 2000헌바57, 판례집 14-2, 1, 16 참조).
그런데, 모든 법규범의 문언을 순수하게 기술적 개념만으로 구성하는 것은 입법기술적으로 불가능하고 또 바람직하지도 않기 때문에 어느 정도 가치개념을 포함한 일반적, 규범적 개념을 사용하지 않을 수 없다. 또한 당해 법률조항의 입법목적, 당해 법률의 체계 및 다른 규정들과의 상호관계를 고려하거나 이미 확립된 판례를 통한 해석방법을 통하여 그 규정의 해석 및 적용에 대한 신뢰성이 있는 원칙을 도출할 수 있어서 법률조항의 취지를 예측할 수 있는 정도의 내용이라면 그 범위 내에서 명확성의 원칙은 유지되고 있다고 보아야 할 것이고, 또한 법관의 보충적인 가치판단을 통한 법문의 해석으로 그 의미내용을 확인해낼 수 있다면 명확성의 원칙에 반한다고 할 수 없을 것이다(헌재 1992. 2. 25. 89헌가104, 판례집 4, 64, 79 ; 1998. 4. 30. 95헌가16, 판례집 10-1, 327, 342 ; 2001. 6. 28. 99헌바31, 판례집 13-1, 1233, 1239 참조).
(나) 이러한 기준에 입각하여 이 사건 법률조항의 입법목적, 규정형식 및 다른 규정들과의 상호관계 등을 고려하여 볼 때 이 사건 법률조항은 법관의 보충적인 해석을 통하여 그 규범내용이 확정될 수 있는 것으로 헌법상 명확성 원칙에 위배된다고 볼 수 없다고 판단된다.
이에 대하여 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
1) 먼저, 이 사건 법률조항의 성격에 대하여 살펴보건대, 이 사건 법률조항은 오랜 기간 사실상 공무원으로 근무하여 온 임용결격공무원에 대하여, 그들이 법적으로는 공무원으로서의 근무경력을 전혀 인정받을 수 없음에도 불구하고, 그들의 생계유지나 생활보장을 위하여 특별채용의 기회를 부여하는 시혜적인 성격을 띠고 있다. 물론 임용특례법의 제정배경에는 임용결격공무원의 임용결격사유를 밝혀내지 못한 국가에 대하여 법률적 차원에서의 책임은 묻기 어렵다 하더라도 형평상 어느 정도의 책임을 인정하지 않을 수 없다는 점도 고려된 것으로 보이나, 이를 감안한다 하더라도 이 사건 법률조항이 기본적으로 수익적 규정임을 부인하기는 어렵다(헌재 2001. 9. 27. 2000헌마342, 판례집 13-2, 422, 434 참조).
그렇다면 이 사건 법률조항에 대하여는 명확성의 정도가 그리 강하게 요구되지 않기 때문에 상대적으로 완화된 기준이 적용된다고 할 것이다.
2) 다음으로, “도덕성”이란 표현이 가치개념을 포함한 규범적 개념임에는 틀림없지만, 모든 법규범의 문언을 순수하게 기술적 개념만으로 구성하는 것은 입법기술적으로 불가능하고 또 바람직하지도 않다는 점을 지적하지 않을 수 없다. 한편 이 사건 법률조항이 비록 불가피하게 “도덕성”이라는 추상적인 개념을 사용하고는 있지만 단순히 “도덕성”이라 하지 아니하고 “공무원으로서 요구되는”이라는 한정적 수식어구를 사용하여 이 조항이 자의적으로 해석될 수 있는 소지를 어느 정도 봉쇄하고 있다고 보여진다.
3) 무엇보다 이 사건 법률조항상 “공무원으로서 요구되는 도덕성을 심히 훼손하는 범죄”란 개념은 이 사건 법률조항의 입법목적 및 다른 규정들과의 상호관계 등을 고려하여 볼 때 적어도 법관의 보충적인 가치판단을 통하여 법문의 의미내용을 확인할 수 있는 규정으로 보인다.
공무원의 지위와 관련하여 헌법 제7조 제1항은 “공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며 국민에 대하여 책임을 진다.”고 규정하고 있다. 한편, 기본권의 보장 등 헌법이 목표로 하는 가치 즉 공공이익 실현이라는 국가작용을 현실적으로 수행하는 공무원은 직무의 내용인 공무수행 그 자체가 공공의 이익을
위한 활동이라는 근무관계의 특수성 때문에 국가의 공적 사무를 수행할 권리와 이에 따른 신분상, 재산상의 부수적 권리를 향유함과 동시에 이에 상응하는 고도의 윤리, 도덕적 의무를 부담한다(헌재 1997. 11. 27. 95헌바14등, 판례집 9-2, 575, 583 ; 2003. 12. 18. 2003헌마409, 공보 88, 167, 168 등 참조).
이에 공무원에게 적용할 인사행정의 기본기준의 확립을 목적으로 하는 국가공무원법 및 지방공무원법 등은 공무원에게 여러 의무를 부과하고 있다. 즉, 공무원은 법령을 준수하고 소속 상관의 직무상 명령에 복종하여야 할 뿐 아니라, 나아가 전인격과 양심을 바쳐 공공의 이익을 도모하기 위하여 성실히 근무하는 등의 직무상 의무를 다하여야 함은 물론이고(국가공무원법 제56조, 제57조, 지방공무원법 제48조, 제49조), 공익실현이라는 국가작용의 궁극적 목표를 효과적으로 달성하기 위하여 공무원 개개인에 대한 국민의 신뢰가 그 바탕이 되어야 하기 때문에 공무원은 직무수행능력 뿐 아니라, 직무의 내외를 불문하고 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니되고(국가공무원법 제63조, 지방공무원법 제55조), 국민전체의 봉사자로서 친절공정히 집무하여야 하며(국가공무원법 제59조, 지방공무원법 제51조), 직무와 관련하여 직접 또는 간접을 불문하고 사례나 향응 등을 수수하여서는 아니되는 등(국가공무원법 제61조, 지방공무원법 제53조) 직무의 공공성에 상응하는 고도의 윤리성까지 갖추어야 하는 것이다.
따라서 이 사건 법률조항이 공무원임용결격사유로 인하여 임용무효된 사람에 대하여 특별히 채용의 기회를 부여함을 목적으로 하고 있는 것이고, 공무원은 국민에 대한 봉사자로서 고도의 윤리․도덕성을 갖추어야 할 것이며, 나아가 원활한 직무수행을 위해서는 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민신뢰가 기본바탕이 되어야 할 것이라는 점등을 고려하면, 어떠한 범죄가 당해 공무원 내지 공직전체에 대한 국민의 신뢰를 손상시켜 원활한 직무수행을 어렵게 하고 공공의 이익을 해하게 될 지를 예측하는 것이 불가능한 것은 아니다.
구체적으로 “공무원으로서 요구되는 도덕성”과 관련된 범죄로는 강간, 사기 등 파렴치범죄, 뇌물죄 등 공무원의 직무에 관한 죄, 공무방해에 관한 죄 등을 예상할 수 있으며, 이에 반하여 교통사고 등 과실범, 단순한 행정범과 같은 범죄는 일반적으로 이 사건 법률조항의 범주에서 제외될 것으로 보인다.
물론 어떠한 범죄가 공무원에게 요구되는 고도의 윤리성에 반하고 공무원에 대한 국민의 신뢰를 손상시키는 정도에 이를 것인지는 구체적으로 당해 범죄의 보호법익 이외에도 당해 범죄의 동기 및 태양, 피해정도, 상습성 등을
종합적으로 고려하여 결정되어야 할 것이다. 즉, 이 사건 법률조항이 규정하고 있는 범죄에 해당되는지 여부가 단순히 죄명 내지 그 보호법익에 의해서만 좌우된다고는 볼 수 없을 것인바, 여기서 이 사건 법률조항에 문제되는 모든 유형의 범죄들을 미리 구체적으로 열거하여 규정하는 것이 사실상 곤란하다는 입법기술상 어려움이 제기된다. 예컨대, 공무와 관련된 범죄라 할지라도 사안에 따라서는 공무원으로서 요구되는 도덕성을 심히 훼손한다고 보기 어려운 경우도 있을 것이고, 또한 상습도박죄나 상습폭행죄 등과 같은 범죄는 파렴치범죄나 공무관련범죄라 할 수는 없지만 공무원에게 요구되는 윤리성이나 국민의 신뢰를 감안할 때 특별채용의 거부 사유로 삼을 수도 있을 것이다.
이와 관련하여 이 사건 법률조항상 “심히 훼손”한다는 표현이 다소 모호한 측면이 있을지라도, 어떠한 범죄가 이에 해당될지 여부는 행정관청(심사위원회) 내지 법관이 당해 기관의 성격, 공무원의 지위 등을 고려하여 판단하여야 할 것으로 보인다.
그렇다면, 이 사건 법률조항상 “공무원으로서 요구되는 도덕성을 심히 훼손하는 범죄”란 개념은 그 내용을 법관의 보충적인 해석으로 구체화할 수 없을 정도로 애매모호한 개념이라고 단정할 수 없다.
4) 나아가 이 사건 법률조항상 ‘등’이라는 용어는 ‘기타’의 의미로 쓰인 것으로 이러한 표현은 특별한 사정이 없는 한 입법기술상 일반적으로 용인되는 것이다. 여기서는 이 사건 법률조항의 입법취지상 “공무원으로서 요구되는 도덕성을 심히 훼손하는 범죄로 인한 경우”에 준하는 경우로서 당해 임용결격사유가 국민에 대한 봉사자로서 요구되는 고도의 윤리․도덕성에 반하고, 당해 공무원 내지 공직전체에 대한 국민의 신뢰를 손상시켜 원활한 직무수행을 어렵게 하는 경우를 의미하는 것이라 할 것이다.
예컨대, 상습적으로 근무시간에 음주행패를 부려 공무원으로서의 품위를 손상시켰다는 이유로 해임(대법원 1984. 5. 29. 선고 83누266 판결 참조)된 경력으로 인하여 임용무효된 지방공무원(지방공무원법 제31조 제8호, 제69조 제1항 제3호, 제70조 참조)이 특별채용신청을 한 경우, 당시 문제된 행위가 비록 범죄에 해당하는 것은 아니라 할지라도 공무원으로서 요구되는 도덕성을 심히 훼손시켜 국민의 신뢰를 손상시키는 것이라고 판단된다면 이를 이유로 당해 신청을 거부할 수도 있을 것이다.
5) 결론적으로 이 사건 법률조항은, 비록 보다 구체적이고 명확한 형태로 규정할 수 있는 여지는 있었던 것으로는 보이지만, 이 사건 법률조항 성격 내
지 입법목적, 규정형식 그리고 다른 규정들과의 상호관계 등을 고려하여 볼 때 법관의 보충적인 해석을 통하여 그 규범내용이 확정될 수 있는 것으로 헌법상 명확성 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
(2) 공무담임권 침해 여부
(가) 헌법 제25조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다.”고 하여 공무담임권을 기본권으로 보장하고 있다. 공무담임권이란 입법부, 집행부, 사법부는 물론 지방자치단체 등 국가, 공공단체의 구성원으로서 그 직무를 담당할 수 있는 권리를 말한다. 여기서 직무를 담당한다는 것은 모든 국민이 현실적으로 그 직무를 담당할 수 있다고 하는 의미가 아니라, 국민이 공무담임에 관한 자의적이지 않고 평등한 기회를 보장받음을 의미하는 바, 공무담임권의 보호영역에는 공직취임의 기회의 자의적인 배제 뿐 아니라, 공무원 신분의 부당한 박탈까지 포함되는 것이라고 할 것이다(헌재 1997. 3. 27. 96헌바86, 판례집 9-1, 325, 332-333 ; 2002. 8. 29. 2001헌마788등, 판례집 14-2, 219, 224 참조).
(나) 앞에서도 언급한 바와 같이, 공익실현이라는 국가작용을 현실적으로 수행하는 공무원은 직무의 내용인 공무수행 그 자체가 공공의 이익을 위한 활동이라는 근무관계의 특수성 때문에 국가의 공적사무를 수행할 권리와 이에 따른 신분상․재산상의 부수적 권리를 향유함과 동시에 이에 상응하는 고도의 윤리․도덕적 의무를 부담한다. 이에 국가공무원법 및 지방공무원법 등도 공무원에게 직무상 의무 이외에, 친절․공정한 집무의무, 청렴의무, 품위유지의무 등 직무의 공공성에 상응하는 고도의 윤리성까지 갖출 의무에 관하여 규정하고 있는 것이다(국가공무원법 제56조 내지 제63조, 지방공무원법 제48조 내지 제55조 참조).
한편 공무원의 원활한 직무수행을 위해서는 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민의 신뢰가 기본바탕이 되어야 하는바, 사회적으로 비난가능성이 높은 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 자가 공무원이 될 경우 당해 공무원에 대한 국민의 신뢰가 손상되어 원활한 직무수행에 어려움이 생기고 이는 곧바로 공직전체에 대한 신뢰를 실추시켜 공공의 이익을 해하는 결과를 초래하게 되므로, 그와 같은 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 자에게 그에 상응하는 불이익을 과하는 것은 국민전체의 이익을 위해 적절하며 공무원에게 공무를 위임한 국민의 일반의사에도 부합할 것이다(헌재 1997. 11. 27. 95헌바14등, 판례집 9-2, 575, 585 ; 2003. 12. 18. 2003헌마409, 공보 88, 167, 168 등 참조).
비록 산업사회를 거쳐 정보화사회로 이행되어 가는 오늘날의 사회구조의 변화가 일반인의 공직에 대한 인식에도 변화를 가져와 ‘모든 범죄로부터 순결한 공직자 집단’이라는 신뢰를 요구하는 것은 국민의 공직에 대한 신뢰를 과장하여 해석하는 것이라 할지라도, 위와 같은 민주적 공직윤리의 제고가 현실적인 과제로서 요청되고 있는 상황에서 국민에 대한 봉사자로서의 지위를 지니는 공무원에게 공정한 직무수행을 위한 높은 수준의 염결성(廉潔性)은 여전히 강조되는 것이다(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마788등, 판례집 14-2, 219, 227-228 참조).
그렇다면, 이와 같은 점을 감안할 때, 임용결격사유로 인하여 임용무효된 사람에 대하여 특별히 채용의 기회를 부여하는 이 사건 법률조항이 그와 같은 혜택을 부여함에 있어서 당해 임용결격사유가 공무원으로서 요구되는 도덕성을 심히 훼손하는 범죄로 인한 경우 등을 그 대상에서 배제한 것이 입법자의 재량을 일탈하여 자의적으로 청구인의 공무담임권을 침해한 것이라고 볼 수는 없다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 윤영철(재판장) 김영일 권 성 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙(주심)