헌재 2024. 6. 27. 2021헌가19 [헌법불합치]
출처
헌법재판소
의료급여법 제11조의5 위헌제청
[2024. 6. 27. 2021헌가19]
판시사항
1. 의료급여기관이 의료법 제33조 제2항을 위반하였다는 사실을 수사기관의 수사 결과로 확인한 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 해당 의료급여기관이 청구한 의료급여비용의 지급을 보류할 수 있도록 규정한 의료급여법 제11조의5 제1항 중 ‘의료법 제33조 제2항’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 의료급여기관 개설자의 재산권을 침해하는지 여부(적극)
2. 헌법불합치결정을 선고하면서 계속 적용을 명한 사례
결정요지
1. 지급보류처분은 잠정적 처분이고, 그 처분 이후 사무장병원에 해당하지 않는다는 사실이 밝혀져서 무죄판결의 확정 등 사정변경이 발생할 수 있으므로, 지급보류처분의 ‘처분요건’뿐만 아니라 위와 같은 사정변경이 발생할 경우 잠정적인 지급보류상태에서 벗어날 수 있는 ‘지급보류처분의 취소’에 관하여도 명시적인 규율이 필요하고, 그 ‘취소사유’는 ‘처분요건’과 균형이 맞도록 규정되어야 한다. 또한 사정변경사유가 발생할 경우 지급보류처분이 취소될 수 있도록 한다면, 이와 함께 지급보류기간동안 의료기관의 개설자가 수인해야 했던 재산권 제한상황에 대한 적절하고 상당한 보상으로서의 이자 내지 지연손해금의 비율에 대해서도 규율이 필요하다. 이러한 사항들은 심판대상조항으로 인한 기본권 제한이 입법목적 달성에 필요한 최소한도에 그치기 위해 필요한 조치들이지만, 현재 이에 대한 어떠한 입법적 규율도 없다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 의료급여기관 개설자의 재산권을 침해한다.
2. 지급보류처분의 취소 사유나, 의료급여기관 개설자의 재산권 제한 정도를 완화하기 위한 보상으로서의 이자 내지 지연손해금 등 제도적 대안 등을 어떠한 내용으로 형성할 것인지에 관하여는, 입법자
에게 폭넓은 재량이 부여되어 있다. 심판대상조항에 대하여 단순위헌결정을 하여 당장 그 효력을 상실시키는 경우 의료급여기금 재정의 건전성 확보라는 입법목적을 달성하기 어려운 법적 공백이 발생할 수 있다. 따라서 심판대상조항에 대하여 2025. 6. 30.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용을 명하는 헌법불합치결정을 한다.
심판대상조문
의료급여법(2015. 12. 29. 법률 제13657호로 개정된 것) 제11조의5 제1항 중 ‘의료법 제33조 제2항’에 관한 부분
참조조문
헌법 제23조 제1항, 제27조 제4항, 제37조 제2항
구 의료법(2009. 1. 30. 법률 제9386호로 개정되고, 2020. 3. 4. 법률 제17069호로 개정되기 전의 것) 제33조 제2항
의료급여법(2013. 6. 12. 법률 제11878호로 개정된 것) 제11조 제1항, 제2항, 제3항
의료급여법(2015. 12. 29. 법률 제13657호로 개정된 것) 제11조의5 제3항
의료급여법 시행령(2020. 12. 29. 대통령령 제31337호로 개정된 것) 제13조의2 제4항, 제5항, 제6항
참조판례
1. 헌재 2023. 3. 23. 2018헌바433등, 판례집 35-1상, 671, 682-689
당사자
제청법원 대구지방법원
제청신청인 ○○의료재단
대표자 이사 우○○
대리인 법무법인(유한) 백송 담당변호사 안희준
당해사건 대구지방법원 2020구합21083 의료급여비용지급보류처분취소
주문
의료급여법(2015. 12. 29. 법률 제13657호로 개정된 것) 제11조의5 제1항 중
‘의료법 제33조 제2항’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률조항은 2025. 6. 30.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용된다.
이유
1. 사건개요
가. 제청신청인은 2012. 2. 17. 경상북도지사로부터 의료법인 설립허가를 받아 설립된 의료법인으로, 2013. 6. 7. 경상북도지사로부터 의료기관 개설허가를 받아 ○○병원(이하 ‘이 사건 병원’이라 한다)을 개설ㆍ운영해왔다.
나. 경상북도지방경찰청 사법경찰관은 2019. 11. 21. 제청신청인의 전 대표이사 조○○에 대하여 ‘조○○는 2013. 7. 5.부터 현재까지 의사 등 의료인이 아님에도 형식적인 제청신청인을 설립하여 이 사건 병원 상호의 의료기관을 개설ㆍ운영하였고, 이 사건 병원이 속칭 사무장병원이어서 국민건강보험법상 요양급여비용을 청구할 수 없음에도 마치 적법한 의료기관인 것처럼 국민건강보험공단(이하 ‘공단’이라 한다)에게 요양급여비용을 청구하여 이에 속은 공단으로부터 2013. 7. 8.부터 2019. 10. 17.까지 4,766,849,930원 상당의 요양급여비 및 의료급여비를 지급받았다’는 의료법위반, 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(사기) 혐의로 대구지방검찰청 검사에게 송치하였고, 경산시장은 2019. 12. 11. 위와 같은 내용의 수사결과를 통보받았다(이하 ‘관련 형사사건’이라 한다).
다. 경산시장은 2019. 12. 26. 제청신청인에게 수사기관의 수사결과 이 사건 병원이 의료법 제33조 제2항을 위반한 것으로 확인되었으므로, 의료급여법 제11조의5, 의료급여법 시행령 제13조의2에 따라 의료급여법에서 정한 의료급여기관임이 확인될 때까지 지급보류 시행일 이후 지급될 진료비 일체에 해당하는 의료급여비용을 지급보류한다고 통보하였다(이하 ‘이 사건 지급보류처분’이라 한다).
라. 제청신청인은 2020. 2. 18. 경산시장을 상대로 이 사건 지급보류처분의 취소를 구하는 소를 제기하였다(대구지방법원 2020구합21083).
마. 제청신청인은 위 소송 계속 중인 2020. 5. 12. 의료급여법 제11조의5에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다. 제청법원은 위 신청을 받아들여 2021. 5. 10. 위 조항에 대하여 위헌법률심판을 제청하였다(대구지방법원 2020아10199).
바. 한편, 당해 사건은 2024. 1. 18. 청구인의 소취하로 종료되었다.
2. 심판대상
제청법원은 의료급여법 제11조의5 전체에 대해 위헌제청을 하였으나, 당해 사건에 적용되는 부분은 그 중 ‘의료법 제33조 제2항’에 관한 부분이므로 심판대상을 이에 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 의료급여법(2015. 12. 29. 법률 제13657호로 개정된 것) 제11조의5 제1항 중 ‘의료법 제33조 제2항’에 관한 부분이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
의료급여법(2015. 12. 29. 법률 제13657호로 개정된 것)
제11조의5(급여비용의 지급 보류) ① 제11조 제3항에도 불구하고 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 급여비용의 지급을 청구한 의료급여기관이 「의료법」 제33조 제2항 또는 「약사법」 제20조 제1항을 위반하였다는 사실을 수사기관의 수사결과로 확인한 경우에는 해당 의료급여기관이 청구한 급여비용의 지급을 보류할 수 있다.
[관련조항]
의료급여법(2013. 6. 12. 법률 제11878호로 개정된 것)
제11조(급여비용의 청구와 지급) ① 의료급여기관은 제10조에 따라 의료급여기금에서 부담하는 급여비용의 지급을 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 청구할 수 있다. 이 경우 제2항에 따른 심사청구는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에 대한 급여비용의 청구로 본다.
② 제1항에 따라 급여비용을 청구하려는 의료급여기관은 급여비용심사기관에 급여비용의 심사청구를 하여야 하며, 심사청구를 받은 급여비용심사기관은 이를 심사한 후 지체 없이 그 내용을 시장ㆍ군수ㆍ구청장 및 의료급여기관에 알려야 한다.
③ 제2항에 따라 심사의 내용을 통보받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지체 없이 그 내용에 따라 급여비용을 의료급여기관에 지급하여야 한다. 이 경우 수급권자가 이미 납부한 본인부담금(제10조에 따라 수급권자가 부담하여야 하는 급여비용을 말한다. 이하 같다)이 과다한 경우에는 의료급여기관에 지급할 금액에서 그 과다하게 납부된 금액을 공제하여 수급권자에게 반환하여야 한다.
구 의료법(2009. 1. 30. 법률 제9386호로 개정되고, 2020. 3. 4. 법률 제17069
호로 개정되기 전의 것)
제33조(개설 등) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 아니면 의료기관을 개설할 수 없다. 이 경우 의사는 종합병원ㆍ병원ㆍ요양병원 또는 의원을, 치과의사는 치과병원 또는 치과의원을, 한의사는 한방병원ㆍ요양병원 또는 한의원을, 조산사는 조산원만을 개설할 수 있다.
1. 의사, 치과의사, 한의사 또는 조산사
2. 국가나 지방자치단체
3. 의료업을 목적으로 설립된 법인(이하 “의료법인”이라 한다)
4.「민법」이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인
5.「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 준정부기관, 「지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률」에 따른 지방의료원, 「한국보훈복지의료공단법」에 따른 한국보훈복지의료공단
3. 제청법원의 위헌법률심판제청이유
심판대상조항은 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 수사기관의 수사결과 통보만으로 일방적으로 지급보류처분을 할 수 있도록 하여 의료급여기관이 급여비용지급을 청구할 수 있는 권리를 전면적으로 제한하고 있다. 나아가 위 조항은 지급보류처분의 해제사유에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하여, 관련 형사사건에서 무죄판결을 선고받더라도 그 판결이 확정되지 않는 한 지급보류처분은 그대로 유지된다. 추후 의료법 제33조 제2항을 위반한 혐의가 입증되지 아니하여 지급보류된 기간 동안의 이자를 가산함에 있어서도 일반 법정이자율보다 낮은 이자율이 적용되어, 의료기관의 개설자가 부담해야 할 피해를 완화ㆍ조정하기에 충분한 보상규정을 마련하고 있다고 보기도 어렵다. 더욱이 장차 무죄판결이 확정되더라도 그 때는 이미 의료기관이 폐업하는 등으로 돌이킬 수 없는 불이익을 입게 될 수 있다.
이러한 점을 종합하면, 심판대상조항은 재판청구권을 형해화하고, 의료급여기관 개설자의 직업수행의 자유와 재산권 등을 침해하며, 무죄추정의 원칙에도 반한다고 볼 상당한 이유가 있다.
4. 적법요건 판단
헌법 제107조 제1항과 헌법재판소법 제41조 제1항에 의하면 법률에 대한 위헌심판제청이 적법하기 위해서는 문제가 된 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 되어야 한다. 여기에서 재판의 전제성이라 함은 원칙적으로 구체적인 사건이 법원에 계속 중이어야 하고, 위헌 여부가 문제 되는 법률이 당해 소송사건의 재
판에 적용되는 것이어야 하며, 그 법률이 헌법에 위반되는지의 여부에 따라 당해 사건을 담당하는 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우를 말한다. 그리고 재판의 전제성은 법률의 위헌여부심판제청 시만 아니라 심판 시에도 갖추어져야 함이 원칙이다. 당해 사건이 소취하로 말미암아 종료된 경우에는 구체적인 사건이 법원에 계속 중인 경우라 할 수 없어 재판의 전제성이 인정되지 않는다(헌재 2016. 7. 28. 2015헌가34; 헌재 2022. 11. 24. 2021헌가12 등 참조). 그런데 당해 사건이 2024. 1. 18. 제청신청인의 소취하로 종료되었음은 앞서 본 바와 같은바, 이 사건 위헌법률심판제청은 재판의 전제성이 인정되지 않는다.
한편, 헌법재판소는 재판의 전제성이 없는 경우에도 헌법적 해명이 긴요히 필요하거나 당해 조항으로 인한 기본권 침해가 반복될 우려가 있는 경우에는 헌법질서의 수호자로서의 사명을 다하기 위하여 예외적으로 본안판단에 나아갈 수 있다(헌재 2022. 3. 31. 2019헌바520 등 참조). 심판대상조항에 의한 의료급여비용 지급보류처분의 문제는 모든 의료급여기관에 이해관계가 있고, 이로 인한 기본권의 침해가 반복될 위험성이 있음에도 아직까지 이에 대한 헌법적 해명이 없었다. 더욱이 헌법재판소는 2023. 3. 23. 2018헌바433등 결정을 통해 심판대상조항과 유사한 내용의 구 국민건강보험법(2014. 5. 20. 법률 제12615호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정되기 전의 것) 제47조의2 제1항 중 ‘의료법 제33조 제2항’에 관한 부분 및 국민건강보험법(2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정된 것) 제47조의2 제1항 전문 중 ‘의료법 제33조 제2항’에 관한 부분이 헌법에 합치되지 않는다고 선언하였고, 그 결정 취지에 맞추어 국민건강보험법 제47조의2가 2024. 2. 20. 법률 제20324호로 개정되어 2024. 8. 21. 시행 예정이다. 그럼에도 심판대상조항은 현재까지 그 내용이 유지되고 있다.
그렇다면 심판대상조항의 위헌 여부는 더 이상 재판의 전제가 되지 아니하나, 헌법적 해명의 필요성이 인정되므로 본안 판단에 나아가기로 한다.
5. 본안 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 제한되는 기본권
(가) 의료급여법(2013. 6. 12. 법률 제11878호로 개정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘법’이라 한다)은 의료급여기관이 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 의료급여비용의 지급을 청구할 수 있고(법 제11조 제1항 전문), 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 급여비용의 지급 및 지급 보류에 관한 업무를 공단에 위탁하도록 규정하고 있
다(법 제33조 제2항, 법 시행령 제20조 제2항 제2호). 한편, 의료급여비용을 청구하려는 의료급여기관은 먼저 급여비용심사기관인 건강보험심사평가원(이하 ‘심사평가원’이라 한다)에 의료급여비용의 심사를 청구하여야 하는데(법 제11조 제2항, 법 제33조 제2항, 법 시행령 제20조 제1항, 법 시행규칙 제20조 제1항), 위 심사청구는 앞서 본 의료급여비용의 청구로 의제된다(법 제11조 제1항 후문). 위와 같이 심사청구를 받은 심사평가원은 이를 심사한 후 지체 없이 그 내용을 시장ㆍ군수ㆍ구청장, 공단 및 그 의료급여기관에 알려야 하고(법 제11조 제2항, 법 시행규칙 제21조 제2항), 심사 내용을 통보받은 공단은 지체 없이 그 내용에 따라 의료급여비용을 의료급여기관에 지급한다(법 제11조 제3항, 법 시행규칙 제21조 제3항).
즉, 의료급여기관이 법 제11조 제1항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에 대하여 그 비용을 청구할 수 있는 권리(이하 ‘의료급여비용 지급청구권’이라 한다)는 의료급여기관이 의료급여 수급권자에게 실시한 의료급여에 대한 반대급부의 성격을 가지고 있다. 나아가 심사평가원의 적정 통보가 있을 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 급여비용의 지급 업무를 위탁받은 공단은 그 비용의 지급 여부를 재량에 따라 판단하는 것이 아니라 이를 의무적으로 지급하여야 한다. 이에 비추어 보면, 의료급여기관이 의료급여 제공 후 심사평가원에 의료급여비용의 심사를 청구하였고, 이에 관하여 심사평가원의 심사결과 통보가 있었다면, 의료급여비용 지급청구권은 공단의 지급결정이 있기 전이라고 하더라도 경제적 가치가 있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권의 성격을 갖는다고 보아야 한다. 그런데 심판대상조항은 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 의료급여기관이 청구한 의료급여비용의 지급을 보류할 수 있도록 하여(앞서 본 바와 같이 관련 업무는 공단에 위탁된다. 이하 같다) 의료급여비용 지급청구권의 행사를 제한하고 있으므로, 결국 의료기관을 개설하여 의료급여기관으로 운영하는 의료기관 개설자의 재산권을 제한한다.
(나) 제청법원은 심판대상조항이 의료급여기관 개설자의 재판청구권 및 직업수행의 자유를 제한한다는 취지도 위헌제청의 이유로 기재하고 있다. 먼저 심판대상조항은 의료급여비용의 지급보류처분에 관한 실체법적 근거규정으로서 권리구제절차 내지 소송절차에 관한 규정이 아니므로, 이로 인하여 재판청구권이 침해될 여지는 없다. 그리고 직업수행의 자유 제한 주장은 심판대상조항이 재산권을 제한한다는 주장과 다르지 아니하므로, 이는 재산권 침해 여부 판단에서 함께 살펴보고 별도로 판단하지 아니한다.
(2) 기타
심판대상조항은 의료급여기관이 의료법 제33조 제2항을 위반하였다는 사실이 유죄의 확정판결을 통하여 입증되지 않았음에도 불구하고 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 수사기관의 수사결과만을 토대로 해당 의료급여기관이 청구한 의료급여비용의 지급을 보류할 수 있도록 규정하고 있는바, 위 조항이 제청법원의 주장과 같이 범죄의 혐의만으로 불이익을 주는 것으로서 무죄추정의 원칙에 위반되는지 여부를 살펴본다.
나. 무죄추정의 원칙 위반 여부
헌법 제27조 제4항에서 규정하고 있는 무죄추정의 원칙은, 피고인이나 피의자를 유죄의 판결이 확정되기 전에 죄 있는 사람에 준하여 취급함으로써 법률적ㆍ사실적 측면에서 유ㆍ무형의 불이익을 주어서는 안 된다는 것을 의미한다. 그런데 심판대상조항은 수사기관의 수사결과를 기준으로 의료급여비용의 지급을 잠정적으로 보류할 수 있도록 함으로써 사후적인 부당이득 환수절차의 한계를 보완하고, 의료급여기금의 재정 건전성이 악화될 위험을 방지하는 것일 뿐이다.
그렇다면 의료기관을 개설할 수 없는 자가 의료인의 면허나 의료법인 등의 명의를 대여받아 개설ㆍ운영하는 의료기관(이하 이러한 의료기관을 편의상 ‘사무장병원’이라 한다)일 가능성이 있는 의료급여기관이 일정 기간 동안 의료급여비용을 지급받지 못하는 불이익을 받더라도 이를 두고 유죄의 판결이 확정되기 전에 죄 있는 자에 준하여 취급하는 것이라고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 무죄추정의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다(헌재 2023. 3. 23. 2018헌바433등 참조).
다. 재산권 침해 여부
(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항은 의료급여비용의 지급을 청구한 의료급여기관이 의료법 제33조 제2항을 위반하여 설립된 사무장병원이라는 사실이 수사기관의 수사결과로 확인된 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 의료급여비용의 지급을 보류할 수 있도록 한 조항이다.
사무장병원은 비의료인의 운영과 자본에 기반을 둔 연유로 상대적으로 적정한 진료보다는 영리추구에 더 치중하는 경향을 보이고, 불법ㆍ과잉 의료행위 및 허위ㆍ부당 진료비청구 등으로 건강보험 및 의료급여 재정 누수의 원인 중 하나가 되고 있음을 부인할 수 없다. 법 제23조는 사무장병원에 대하여 속
임수나 그 밖의 부당한 방법으로 수령한 보험급여 비용 상당액을 사후에 징수하도록 하고 있으나, 사무장병원으로 적발되어 수사가 시작되거나 환수절차가 진행되는 동안 재산을 처분ㆍ은닉하거나 폐업하는 등 환수 시점에서 징수할 재산이 없는 사례가 많아 실제 징수율은 저조한 상황이다.
만일 수사기관의 수사결과로 법 위반 혐의가 확인된 의료급여기관에 대해서도 계속 의료급여비용을 지급하도록 한다면, 추후 해당 의료급여기관이 유죄의 확정판결을 통해 사무장병원임이 확인된 경우 이미 지급된 의료급여비용 상당액에 해당하는 부당이득의 징수가 보장된다고 단언하기 어렵고, 이에 따라 의료급여기금의 재정 건전성이 악화될 위험이 있다. 이에 따라 심판대상조항은 의료급여비용의 지급을 잠정적으로 보류할 수 있도록 하는 것이다.
심판대상조항은 위와 같은 사후적인 부당이득 환수절차의 한계를 극복하고자 마련된 것이고, 사무장병원의 개설ㆍ운영을 보다 효과적으로 규제하여 바람직한 급여체계를 유지하고 이를 통해 의료급여기금 재정의 건전성을 확보하기 위한 것이다. 이러한 입법목적은 정당하고, 수단의 적합성도 인정된다.
(2) 침해의 최소성
(가) 심판대상조항은 법 ‘제11조 제3항에도 불구하고’ 의료급여비용의 지급을 보류할 수 있도록 정한 조항이다. 법 제11조 제3항 전문은 “제2항에 따라 심사의 내용을 통보받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지체 없이 그 내용에 따라 의료급여비용을 의료급여기관에 지급하여야 한다.”라고 규정하고 있으므로, 지급보류처분이 있으면 의료급여기관은 이미 실시한 의료급여에 대하여 비용을 상환받지 못하게 된다. 그런데 의료급여기관 당연지정제(법 제9조) 하에서 의료급여비용을 지급받지 못하게 되면 의료급여기관의 경영에 영향을 줄 수밖에 없고, 이로 인해 의료급여기관의 정상적인 운영이 어려워지게 된다. 뿐만 아니라 의료급여비용의 지급이 보류되면 의료급여기관에 종사하고 있는 근로자들, 입원해 있는 환자들 및 의료급여기관과 거래관계에 있는 제3자 등에게도 큰 영향을 미칠 수 있다.
비록 전체 의료보장 인구 중 의료급여 수급권자의 비중이 낮기는 하나, 지역이나 병ㆍ의원 사정 등에 따라 의료급여비용이 전체 매출에 상당한 비중을 차지하는 경우가 있을 수 있고, 특히 영세한 의원들의 경우 의료급여비용 지급 여부에 따라 경영 악화를 겪을 가능성이 농후하다.
(나) 심판대상조항은 ‘의료급여비용의 지급을 청구한 요양기관이 의료법 제33조 제2항을 위반하였다는 사실이 수사기관의 수사결과로 확인’되었을 것을
지급보류처분의 요건으로 규정하고 있다. 이와 같은 내용으로 규정되었던 국민건강보험법 제47조의2 제1항에 대하여 공단은 사법경찰관의 수사 결과로 의료법 제33조 제2항 위반 혐의가 확인된 경우 검사의 공소제기 전이라도 공단이 위 조항에 따른 지급보류처분을 하는 식으로 운용하였고(헌재 2023. 3. 23. 2018헌바433등 참조), 의료급여법 역시 그와 동일한 방식으로 운용될 가능성이 존재한다. 심판대상조항에 따른 처분의 효과는 의료급여비용에 대한 잠정적인 지급의 보류일 뿐이라는 점, 위 조항이 사후적인 부당이득 환수절차의 한계를 극복하고자 마련되었고 이를 통해 의료급여기금 재정의 건전성을 도모한다는 점 등을 고려하면, 그 처분의 요건이 상당히 완화되어 있는 것 자체는 일응 수긍이 가는 측면이 있다.
(다) 현재 의료급여법 관계 법령은 무죄판결의 확정, 사법경찰관의 사건 불송치 결정(혐의없음 또는 죄가안됨으로 한정된다. 이하 같다), 검사의 불기소 처분(혐의없음 또는 죄가안됨으로 한정된다. 이하 같다)이 있는 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 지급보류된 의료급여비용에 지급보류된 기간 동안 국세환급가산금의 이자율에 따른 이자를 가산하여 해당 의료급여기관에 지급하여야 한다고 규정하고 있을 뿐이다(법 제11조의5 제3항, 법 시행령 제13조의2 제4항, 제5항, 제6항 참조). 이와 같은 내용으로 규정되었던 국민건강보험법 제47조의2 제3항 및 같은 법 시행령 제22조의2 제4항 내지 제6항에 대하여 공단은 일단 의료법 제33조 제2항 위반 사실이 수사기관의 수사 결과로 확인되었다면, 추후 불기소 처분 등이 있거나 무죄판결이 확정되더라도 이를 보류처분의 직권 취소 사유는 아니라고 보아, 실무상 해당 처분을 장래를 향하여 철회할 뿐 취소하지는 않았던바(헌재 2023. 3. 23. 2018헌바433등 참조), 의료급여법 역시 그와 같이 운용될 가능성이 있다. 이처럼 지급보류처분이 철회되는 데 그칠 경우, 이는 원칙적으로 장래효만을 가지며, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지급보류된 의료급여비용 및 이에 대하여 지급보류된 기간 동안 국세환급가산금의 이자율(2024. 3. 22. 기획재정부령 제1044호로 개정된 국세기본법 시행규칙 제19조의3에 따르면, 연 3.5%)에 따른 이자만을 가산하여 지급할 수 있다. 국세환급가산금은 납세의무자가 국세 및 강제징수비로서 납부한 금액 중 잘못 납부하거나 초과하여 납부한 금액이 있거나 세법에 따라 환급하여야 할 환급세액이 있을 때에, 그 국세환급금에 가산하여 지급되는 것이다(국세기본법 제51조 제1항, 제52조 제1항 참조).
그런데 위 조항에 따른 지급보류처분은 해당 의료기관이 사무장병원에 해
당된다는 수사기관의 수사결과에 따른 잠정적인 처분이고, 지급보류처분 이후 관련절차의 진행에 따라 사무장병원에 해당하지 않는다는 사실이 밝혀져서 불송치, 불기소, 무죄판결의 확정 등 사정변경사유가 발생할 수 있으며, 이러한 사정변경사유는 그것이 발생하기까지 통상 상당히 긴 시간이 소요될 수 있다. 이러한 점을 고려하면, 잠정적인 지급보류처분의 ‘처분요건’뿐만 아니라 관련절차의 진행에 따라 위와 같은 사정변경이 발생할 경우 잠정적인 지급보류상태에서 벗어날 수 있는 ‘지급보류처분의 취소’에 관하여도 명시적인 규율이 존재할 필요가 있고, 그 ‘취소사유’는 ‘처분요건’과 균형이 맞도록 규정될 필요가 있다. 또한, 사무장병원에 해당하지 않는다는 사실이 무죄판결의 확정으로 밝혀질 때까지 기다릴 경우 상당히 긴 시간이 소요될 것으로 예상되고, 비록 잠정적이라고 해도 지급보류처분이 의료급여기관의 경영뿐만 아니라 의료급여기관의 근로자들, 입원환자들 및 의료급여기관과 거래관계에 있는 제3자들에 미치는 영향이 큰 점을 고려하면, 무죄판결이 확정되기 전이라도 하급심 법원에서 무죄판결이 선고되는 경우에는 그때부터는 일정 부분에 대하여 잠정적인 지급보류상태를 풀어 의료급여비용을 지급하도록 할 필요도 있다. 나아가, 앞서 본 사정변경사유가 발생할 경우 지급보류처분이 취소될 수 있도록 한다면, 취소된 지급보류처분은 소급하여 그 효력이 소멸될 것이고, 그에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 그동안 지급보류했던 의료급여비용 원금을 반환할 것이므로, 이와 함께 지급보류기간 동안 의료기관의 개설자가 수인해야 했던 재산권 제한상황에 대한 적절하고 상당한 보상으로서의 이자 내지 지연손해금의 비율에 대해서도 규율이 필요하다.
이러한 사항들은 입법목적을 달성하면서도 심판대상조항에 따른 의료기관 개설자의 기본권 제한을 최소화하기 위해 필요한 조치들인바, 이에 대한 어떠한 입법적 규율도 없다. 심판대상조항은 이처럼 기본권 제한을 최소화하기 위한 아무런 조치도 마련하지 않은 채, 상당히 완화된 요건만을 충족하면 의료기관의 경영 및 의료기관 관계자들에게 큰 영향을 미칠 수 있는 의료급여비용 지급보류처분을 할 수 있도록 규정한 것이다.
(라) 심판대상조항에 따라 의료급여비용의 지급이 보류되는 기간 동안에도 해당 의료급여기관은 의료급여를 실시하는 것 자체는 제한을 받지 않으므로 급여 항목을 제외한 본인일부부담금과 비급여 항목 상당액을 의료급여 수급권자로부터 수령할 수 있기는 하다.
그러나 의료급여기관의 운영과 관련하여 본인일부부담금은 존재하지 않거
나 의료급여비용에 비하여 그 비중이 현저히 낮은바, 지급보류처분을 받은 의료급여기관은 이미 실시한 의료급여에 대하여 대가를 전혀 지급받지 못하거나 매우 낮은 수준의 대가만을 지급받게 된다. 또한 의료급여기관의 운영과 관련하여 비급여 항목 상당액도 의료급여 항목 상당액에 비해서 그 비중이 상당히 낮다.
그렇다면 일부 항목에 대하여 본인일부부담금과 비급여 항목 상당액을 수령할 수 있다는 사정만으로 심판대상조항으로 인한 기본권 제한 상황이 완화된다고 단정하기는 어렵다.
(마) 지급보류처분의 취소 사유에 관하여 명시적 규율이 없다고 하더라도, 지급보류처분 자체에 대한 당사자의 절차 참여나 사후적 권리구제수단이 충분히 마련되어 있어, 기본권 침해를 최소화하고 있는지 여부에 대하여 본다.
시장ㆍ군수ㆍ구청장은 심판대상조항에 따른 처분을 내리기 전에 처분 상대방인 의료급여기관에 대하여 지급보류의 원인이 되는 사실 등을 문서로 통지하여야 하고, 그와 같은 통지를 받은 날부터 7일 이내에 이의신청을 할 수 있도록 하는 등 절차적 요건을 준수해야 한다(법 제11조의5 제2항, 제4항, 법 시행령 제13조의2 제1항, 제2항 참조). 그러나 이를 지급보류처분의 취소 사유에 관한 명시적 규율에 상응하는 정도로 의료급여기관의 재산권 침해를 최소화하는 실효적인 구제수단이라고 보기 어렵다.
시장ㆍ군수ㆍ구청장이 의료급여기관에 대하여 지급보류조항에 따른 처분을 함에 있어서 재량권을 일탈ㆍ남용하였다면 해당 의료급여기관은 법원에 그 처분의 취소를 구할 수 있다. 그러나 행정소송의 진행 중 불송치, 불기소가 있거나 무죄판결이 확정되어 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지급보류처분을 장래를 향하여 철회할 경우, 소의 이익이 없다는 이유로 소가 각하될 가능성이 존재한다. 이러한 점을 고려하면 의료급여기관이 행정소송을 통해 지급보류처분으로 인한 피해를 언제나 실효적으로 구제받을 수 있다고 보기 어렵다.
(바) 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족한다고 볼 수 없다.
(3) 법익의 균형성
우리나라는 의료급여기관 당연지정제를 채택하고 있고, 의료급여기관이 수행하는 총 진료 중 의료급여에 해당하는 비율이 본인부담금에 의한 진료나 비급여 진료에 비해 현저히 높다. 이러한 상황에서 심판대상조항은 의료급여기관이 사무장병원이라는 사실이 수사기관의 수사 결과로 확인만 되면 의료급여비용의 지급을 보류할 수 있도록 처분의 요건을 상당히 완화하여 처분이 쉽게
이루어질 수 있도록 하면서도, 그에 상응하여 지급보류처분 이후 관련절차의 진행에 따라 불송치, 불기소, 무죄판결의 확정 등으로 사무장병원이 아님이 밝혀지는 사정변경사유가 있을 때 이를 반영한 적절하고 상당한 지급보류처분의 취소 제도에 대한 입법적 규율이 전혀 없다. 뿐만 아니라 요양급여지급이 보류되었던 의료급여기관이 사무장병원이 아니었음이 밝혀진다 해도, 지급보류기간 동안 발생한 재산권 제한상황에 대한 보상의 일환으로 의료급여기관이 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 지급받아야 할 적절하고 상당한 이자 내지 지연손해금의 비율에 대한 규율도 없다. 이러한 점을 고려하면 심판대상조항으로 인하여 의료기관 개설자가 입게 되는 불이익은 상당히 크다.
반면, 심판대상조항을 통하여 달성하고자 하는 공익은 사무장병원에 지급한 의료급여비용을 환수하지 못할 수도 있다는 가능성을 배제하기 위해 사무장병원임이 수사기관의 수사 결과로 확인만 되면 일단 잠정적으로 의료급여비용의 지급보류처분을 함으로써 의료급여기금의 재정 건전성을 도모하고자 하는 것인데, 앞서 살펴본 의료기관 개설자가 입는 불이익이 심판대상조항으로 달성하려는 공익보다 경미한 것이라고 단정할 수 없다. 그러므로 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추지 못하였다.
(4) 소결
그렇다면, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 의료급여기관 개설자의 재산권을 침해한다.
(5) 헌법불합치결정의 필요성
심판대상조항이 가지는 위헌성은, 위 조항이 지급보류처분이 잠정적 처분이라는 점을 감안하여 사무장병원이라는 사실이 수사기관의 수사 결과로 확인되기만 하면 의료급여비용의 지급을 보류할 수 있도록 처분의 요건을 상당히 완화하여 처분이 쉽게 이루어질 수 있도록 하면서도, 그에 상응하는 지급보류처분의 취소 제도에 대한 입법적 규율이 전혀 없다는 점, 지급보류처분 이후 사무장병원이 아니라고 밝혀질 경우 지급보류기간 동안 발생한 재산권 제한상황에 대한 보상의 일환으로 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지급해야 할 적절하고 상당한 이자 내지 지연손해금의 비율에 대한 규율도 없다는 점 등에 있는 것이지, 의료급여기금 재정의 건전성 확보를 궁극적인 목적으로 하는 의료급여비용의 지급보류 제도 자체가 헌법적으로 허용될 수 없다는 것은 아니다. 또한 위와 같은 위헌적 요소들을 제거하고, 지급보류처분의 취소 사유나 지급보류처분에 의하여 발생한 의료급여기관 개설자의 재산권 제한 정도를 완화하기 위한 적
절하고 상당한 보상으로서의 이자 내지 지연손해금 등 제도적 대안 등을 어떠한 내용으로 형성할 것인지에 관하여는 입법자에게 폭넓은 재량이 부여되어 있다.
또한, 심판대상조항에 대하여 단순위헌결정을 하여 당장 그 효력을 상실시킬 경우, 의료급여기관이 의료법 제33조 제2항을 위반한 사실이 확인되어 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 의료급여비용의 지급을 보류함이 정당한 경우에도 그 처분의 근거가 사라져, 의료급여기금 재정의 건전성 확보라는 입법목적을 달성하기 어려운 법적 공백이 발생할 수 있다.
따라서 심판대상조항에 대하여 헌법불합치결정을 선고하되, 2025. 6. 30.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 잠정적으로 이를 적용하도록 하고, 만일 위 일자까지 개선입법이 이루어지지 않는 경우 심판대상조항은 2025. 7. 1.부터 그 효력을 상실한다.
6. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 합치되지 아니하나, 2025. 6. 30.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 계속 적용하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식