헌재 2024. 1. 25. 2020헌마1144 [기각]
출처
헌법재판소
기소유예처분취소
[2024. 1. 25. 2020헌마1144]
판시사항
가. 시내버스운송사업자가 사업계획 가운데 운행대수 또는 운행횟수를 증감하려는 때에는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사의 인사를 받거나 신고하도록 하고 이를 위반한 경우 처벌하는 ‘여객자동차 운수사업법’(이하 ‘여객자동차법’이라 한다) 제10조 제1항 중 ‘시내버스운송사업의 사업계획 가운데 운행대수 또는 운행횟수의 증감’에 관한 부분 및 구 여객자동차법 제92조 제3호 중 ‘제10조 제1항에 따른 인가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 시내버스운송사업의 사업계획 가운데 운행대수 또는 운행횟수를 증감한 자’에 관한 부분(이하 두 조항을 합하여 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되는지 여부(소극)
나. 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위배되어 시내버스운송사업자의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극)
다. 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)
라. 이 사건 법률조항에 근거하여 청구인들에게 여객자동차운수사업법위반 혐의를 인정한 피청구인의 기소유예처분이 청구인들의 평등권과 행복추구권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
가. 여객자동차법 제4조, 제5조 등을 살펴보면, 이 사건 법률조항이 규정한 ‘사업계획’은 시내버스운송사업의 경영과 관련된 계획으로서 면허 취득의 바탕이 된 사업계획서의 기재사항 및 그에 준하는 사항에 해당하고, 사업계획의 ‘변경’은 시내버스운송사업자가 면허 취득의 바탕이 된 사업계획서의 기재사항 및 그에 준하는 사항을 다르게 바꾸고자 하는 행위를 의미함을 충분히 알 수 있다.
이 사건 법률조항은 관련 운송사업자 간의 과도한 경쟁 방지 외에도 일반 공중의 교통편의성, 원활한 운송체계 확보 또한 그 입법목적으로 하는바, 시내버스운송사업자가 면허 취득의 바탕이 된 사업계획에서 정한 ‘일간’ 운행대수, 운행횟수대로 운행하지 아니하고 정해진 사업계획과 달리 운행하는 경우가 이 사건 법률조항에서 정한 사업계획 변경행위에 해당함을 충분히 알 수 있다.
따라서 이 사건 법률조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
나. 노선을 정하여 여객을 운송하는 시내버스운송사업에서 사업계획 가운데 운행대수 또는 운행횟수의 증감에 관한 사항은 시내버스의 운행거리, 배차간격, 배차시간 등에 영향을 미치는 것으로서, 원활한 운송체계를 확보하고 일반 공중의 교통편의성을 제공하기 위하여 관할관청이 파악해야 하는 필수적인 사항에 해당하고, 이에 이 사건 법률조항은 시내버스운송사업자가 운행대수 또는 운행횟수를 증감하려면 원칙적으로 관할관청으로부터 변경인가를 받도록 하면서도, 국토교통부령이 정하는 경미한 사항의 변경은 관할관청에 대한 신고만으로 사업계획을 변경할 수 있도록 정하고 있는바, 이 사건 법률조항은 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다.
다. 시내버스운송사업은 내항여객운송사업, 도시철도운송사업에 비하여 사업자의 수, 이용자의 수 등이 많고, 도로라는 제한된 자원을 효율적으로 배분할 필요가 있으므로, 관할관청이 관련 운송사업자 간의 과도한 경쟁을 방지하고 적절한 여객운송서비스가 공급될 수 있도록 시내버스운송사업자의 사업계획 가운데 운행대수 및 운행횟수를 관리ㆍ감독할 필요성이 더욱 크다고 할 것인바, 이 사건 법률조항이 시내버스운송사업자를 내항여객운송사업자, 도시철도운송사업자와 달리 취급하는 것에는 합리적인 이유가 있으므로, 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.
라. 피청구인의 기소유예처분은 헌법에 위반되지 아니하는 이 사건 법률조항에 근거하여 이루어진 것이고, 그 결정에 영향을 미친 중대한 법리오해 및 수사미진의 잘못이 있다고 볼 수 없으므로, 청구인들의 평등권과 행복추구권을 침해하지 아니한다.
참조조문
헌법 제11조 제1항, 제12조 제1항, 제13조 제1항, 제15조, 제37조 제2항
여객자동차 운수사업법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로
개정된 것) 제10조 제1항
구 여객자동차 운수사업법(2008. 3. 21. 법률 제8980호로 전부개정되고, 2020. 4. 7. 법률 제17234호로 개정되기 전의 것) 제92조 제3호
여객자동차 운수사업법(2009. 5. 27. 법률 제9733호로 개정된 것) 제93조
여객자동차 운수사업법 시행령(2008. 10. 8. 대통령령 제21077호로 전부개정된 것) 제2조 제1호, 제2호
구 여객자동차 운수사업법 시행령(2016. 1. 22. 대통령령 제26922호로 개정되고, 2021. 4. 6. 대통령령 제31609호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1호 가목
여객자동차 운수사업법 시행규칙(2015. 1. 29. 국토교통부령 제179호로 개정된 것) 제33조 제1항 제2호 마목
참조판례
가. 헌재 2022. 3. 31. 2019헌바494, 공보 306, 516, 520-521 헌재 2023. 6. 29. 2020헌바177등, 판례집 35-1하, 122, 128-129 대법원 1983. 12. 13. 선고 83도2467 판결 대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결
나. 헌재 2020. 10. 29. 2019헌바249, 판례집 32-2, 389, 400 헌재 2022. 3. 31. 2019헌바494, 공보 306, 516, 522
다. 헌재 2020. 9. 24. 2019헌마472등, 판례집 32-2, 348, 358
당사자
청 구 인 1. 성○○
2. 여○○
3. ○○ 주식회사 대표이사 권○○
4. □□ 주식회사 대표이사 권○○
청구인들의 대리인 법무법인 든든
담당변호사 이형준 외 4인
피청구인 수원지방검찰청 검사
주문
이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1. 사건개요
가. 피청구인은 2020. 5. 29. 청구인들에 대하여 여객자동차운수사업법위반 혐의로 각 기소유예처분(수원지방검찰청 2019년 형제70382호, 2020년 형제32487호, 이하 위 각 기소유예처분을 통틀어 ‘이 사건 기소유예처분’이라 한다)을 하였는데, 그 피의사실의 요지는 다음과 같다.
『여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하려는 때에는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사의 인가를 받거나 신고하여야 한다. 그럼에도 불구하고 청구인 여○○은 청구인 □□ 주식회사(이하 ‘□□’라 한다)의 총무과장, 청구인 성○○은 청구인 ○○ 주식회사(이하 ‘○○’라 한다)의 사업기획부 이사로서 각 버스 배차 및 증회 등 버스운행 제반사항을 관리하는 업무를 수행하면서, 사업계획 변경신고 없이 2017. 7. 1.부터 2019. 5. 31.까지 청구인 여○○은 총 844.08회(운행거리: 1,819.926km) 과다운행하였고, 청구인 성○○은 총 4,338.13회(운행거리: 172,036.774km) 과다운행하였으며, 청구인 □□, ○○는 그 위반 행위를 방지하기 위하여 사용인인 여○○, 성○○의 해당 업무에 관하여 주의와 감독을 게을리하였다.』
나. 청구인들은 2020. 8. 26. 이 사건 기소유예처분이 청구인들의 평등권 및 행복추구권을 침해한다고 주장하면서 그 취소를 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상과 근거조항
이 사건 심판대상은 이 사건 기소유예처분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
이 사건 기소유예처분의 근거조항은 ‘여객자동차 운수사업법’(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제10조 제1항 중 ‘시내버스운송사업의 사업계획 가운데 운행대수 또는 운행횟수의 증감’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 의무조항’이라 한다), 구 ‘여객자동차 운수사업법’(2008. 3. 21. 법률 제8980호로 전부개정되고, 2020. 4. 7. 법률 제17234호로 개정되기 전의 것) 제92조 제3호 중 ‘제10조 제1항에 따른 인가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 시내버스운송사업의 사업계획 가운데 운행대수 또는 운행횟수를 증감한 자’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 처벌조항’이라 하고, 위 두 조항을 합하여 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), ‘여객자동차 운수사업법’(2009. 5. 27. 법률 제9733호로 개정된 것) 제93조 본문이다. 근거조항은 다음과 같고 관련조항은 [별지]와 같다.
[근거조항]
여객자동차 운수사업법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것)
제10조(사업계획의 변경) ① 제4조 제1항에 따라 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하려는 때에는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때에는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다.
구 여객자동차 운수사업법(2008. 3. 21. 법률 제8980호로 전부개정되고, 2020. 4. 7. 법률 제17234호로 개정되기 전의 것)
제92조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.
3. 제10조(제35조에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따른 인가를 받지 아니하거나 등록 또는 신고를 하지 아니하고 사업계획을 변경한 자
여객자동차 운수사업법(2009. 5. 27. 법률 제9733호로 개정된 것)
제93조(양벌규정) 법인의 대표자나 법인 또는 개인의 대리인, 사용인, 그 밖의 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 제90조부터 제92조까지의 어느 하나에 해당하는 위반행위를 하면 그 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에게도 해당 조문의 벌금형을 과(科)한다. 다만, 법인 또는 개인이 그 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다.
3. 청구인들의 주장
가. 이 사건 법률조항 중 ‘사업계획을 변경’한다는 부분의 의미가 명확하지 않고, 이 사건 법률조항은 사업계획을 변경하였는지 여부를 판단하는 기준이 ‘일간’인지, ‘월간’인지, ‘연간’인지를 명확하게 규정하지 아니하여, 처벌대상으로 삼고 있는 사업계획 변경행위가 무엇인지 알기 어렵다. 나아가 이 사건 법률조항의 처벌대상이 되는 행위의 고의ㆍ과실 요부, 주체 등 그 구성요건이 불명확하다. 따라서 이 사건 법률조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다.
나. 시내버스운송사업은 실시간으로 변동되는 교통상황, 운행차량의 고장 등 외부적인 사정변경이 생길 가능성이 크고, 그러한 사정변경에 대응하여 유동적으로 영위할 필요가 있는데, 위와 같은 사정변경 시마다 관할관청의 인가를 받거나 신고절차를 거치는 것은 불가능하다. 그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항은 시내버스운송사업자에게 사업계획 변경 시 예외 없이 관할관청의 인가를 받거나 신고하도록 하고, 이를 위반할 경우 형사처벌하도록 함으로써 청구인들의 직업수행의 자유를 과도하게 제한한다. 따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다.
다. 시내버스운송사업자는 해운법상 해상여객운송사업자, 도시철도법상 도시철도운송사업자와 본질적으로 다르지 않음에도 불구하고, 이 사건 법률조항은 시내버스운송사업자에 대하여 사업계획 변경 시 예외 없이 관할관청의 인가를 받거나 신고하도록 하고 이를 위반할 경우 형사처벌하도록 함으로써, 해상여객운송사업자, 도시철도운송사업자와 시내버스운송사업자를 합리적 이유 없이 차별취급하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위반된다.
라. 피청구인은 위헌인 이 사건 법률조항을 적용하고, 버스운행관리시스템(Bus Management System)상 오류를 포함하여 집계된 과다운행내역을 이 사건 기소유예처분의 근거자료로 삼았으며, 청구인 여○○, 성○○이 청구인 □□, ○○에 입사하기 전의 과다운행 부분에 대해서도 여객자동차운수사업법위반 혐의가 있다고 전제한 다음 이 사건 기소유예처분을 하였다. 따라서 이 사건 기소유예처분은 청구인들의 평등권 및 행복추구권을 침해한다.
4. 판단
가. 이 사건 법률조항이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되는지 여부
(1) 헌법상 죄형법정주의는 범죄와 형벌이 법률로 정하여져야 함을 의미하며, 이러한 죄형법정주의에서 파생되는 명확성원칙은 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있게끔 구성요건을 명확하게 규정할 것을 요구한다. 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석ㆍ집행하는 기관에 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말해 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있다. 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위배되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2023. 6. 29. 2020헌바177등 참조).
(2) ‘여객자동차 운수사업법’(이하 ‘여객자동차법’이라 한다)은 여객자동차 운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차 운수사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진하는 것을 목적으로 한다(제1조).
여객자동차법에 따르면, 시내버스운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 면허를 받아야 하고(제4조 제1항 본문), 시내버스운송사업의 면허를 받기 위해서는 사업계획이 해당 노선의 수송 수요와 수송력 공급에 적합할 것, 최저 면허기준 대수, 보유 차고 면적, 부대시설, 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 기준에 적합할 것이 요구된다(제5조 제1항 제1호, 제2호). 이 사건 법률조항은 시내버스운송사업자가 사업계획 가운데 운행대수 또는 운행횟수를 증감하려는 때에는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사의 인가를 받도록 하면서, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항의 변경에 대해서는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하도록 하고, 인가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하는 때에는 형사처벌을 부과하고 있는데, 이는 시내버스운송사업자 간의 노선이해관계, 다른 운송사업자 간의 이해관계 등을 조정하여 과도한 경쟁을 방지하고, 일반 공중의 시내버스 이용에 불편함이 없도록 교통편의성을 제공하며, 교통안전 및 원활한 운송체계를 확보하고자 함이다.
사업계획은 일반적으로 기업체의 경영과 관련한 계획 일체를 의미하는 점과 이 사건 법률조항의 입법취지를 고려하면, 이 사건 법률조항이 규정한 ‘사업계획’은 시내버스운송사업의 경영과 관련된 계획으로서 면허 취득의 바탕이 된 사업계획서의 기재사항 및 그에 준하는 사항에 해당하고, 사업계획의 ‘변경’은 시내버스운송사업자가 면허 취득의 바탕이 된 사업계획서의 기재사항 및 그에 준하는 사항을 다르게 바꾸고자 하는 행위를 의미함을 충분히 알 수 있다. 즉 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람들이라면 이 사건 법률조항의 ‘사업계획 변경’이 무엇인지 충분히 파악할 수 있고, 이 사건 법률조항의 수범자인 시내버스운송사업자의 경우에는 일반인에 비하여 그 의미를 더욱 잘 파악할 수 있으며, 법 집행기관의 자의적인 해석이나 적용가능성이 있는 불명확한 개념이라고 보기 어렵다(헌재 2022. 3. 31. 2019헌바494 참조).
(3) 청구인들은 이 사건 법률조항에 따른 사업계획 변경행위 해당 여부의 판단기준이 ‘일간’인지, ‘월간’인지, ‘연간’인지 여부가 불분명하다고 주장한다.
이 사건 법률조항은 관할관청으로부터 인가받지 아니하거나 신고하지 아니하고 운행대수 또는 운행횟수를 증감한 모든 경우를 처벌대상으로 삼고 있는바, 변경인가의 대상인지, 변경신고의 대상인지 여부에 따라 형사처벌 여부가 달라지지 않고, 늘려 운행한 경우뿐만 아니라 줄여 운행한 경우도 처벌대상이 되는 점, 이 사건 법률조항은 관련 운송사업자 간의 과도한 경쟁 방지 외에도 일반 공중의 교통편의성, 원활한 운송체계 확보 또한 그 입법목적으로 하는데, 시내버스 이용자의 입장에서는 시내버스운송사업자가 사업계획에서 정한 ‘일간’ 운행대수 또는 운행횟수를 변경ㆍ운행하는 경우에 큰 불편이 초래되는 점 등을 고려할 때, 시내버스운송사업자가 면허취득의 바탕이 된 사업계획에서 정한 ‘일간’ 운행대수, 운행횟수대로 운행하지 아니하고, 정해진 사업계획과 달리 변경ㆍ운행하는 경우가 이 사건 법률조항에 의한 사업계획 변경행위에 해당함을 충분히 알 수 있다.
(4) 청구인들은 이 사건 법률조항에 의하여 처벌대상이 되는 사업계획 변경행위의 고의ㆍ과실 요부, 행위주체 등 그 구성요건이 불명확하다고도 주장한다.
행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조). 그러나 이러한 행정상 제재와는 달리 행정상 의무 위반에 대한 행정형벌에서는 형법의 원칙에 따라 고의가 있어야 처벌할 수 있고, 과실범은 법률에 특별한 규정이 있는 경우에 한하여 처벌하며 형벌법규의 성질상 특별한 규정은 그 명문에 의하여 명백, 명료하여야 한다고 풀이함이 당연하다(대법원 1983. 12. 13. 선고 83도2467 판결 참조).
이 사건 처벌조항은 행정형벌로서 고의가 있어야 처벌할 수 있음이 분명하고, 문언상 과실범을 규정하고 있지 않으므로, 주관적 구성요건요소로서 사업계획 변경의 고의가 당연히 요구된다. 한편 여객자동차법이 이 사건 처벌조항에 관하여 법인의 대표자 등을 처벌하는 양벌규정(제93조)을 따로 둔 것을 고려할 때 사업계획 변경 업무의 실제 행위자가 이 사건 법률조항의 수범자라고 볼 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항이 규정하는 행위주체와 주관적 구성요건이 불명확하다고 볼 수 없다.
(5) 이 사건 법률조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
나. 이 사건 법률조항이 직업수행의 자유를 침해하는지 여부
(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
이 사건 법률조항은 시내버스운송사업자 간의 노선이해관계, 관련 운송사업자 간의 이해관계 등을 조정하여 과도한 경쟁을 방지하고, 시내버스 이용자에게 교통편의성을 제공하며, 교통안전 및 원활한 운송체계를 확보하기 위한 것으로서 그 입법목적이 정당하다. 이 사건 법률조항은 시내버스운송사업자가 시내버스운송사업의 사업계획 중 운행대수 또는 운행횟수를 증감할 경우 관할관청으로부터 인가를 받거나 신고하도록 정하고, 이를 위반한 경우 형사처벌을 함으로써 그 의무의 이행을 담보하므로, 입법목적 달성에 기여하는 적합한 수단에 해당한다.
(2) 피해의 최소성
(가) 시내버스운송사업은 노선 여객자동차운송사업에 속하는 여객자동차운송사업으로서 일반 공중의 가장 중요한 이동수단이라 할 수 있는 대중교통을 제공하는 의미가 있고, 여객자동차법은 여객의 원활한 운송을 확보하고 시내버스운송사업 등 여객자동차운송사업의 질서를 확립하기 위해 ‘사업계획이 해당 노선의 수송 수요와 수송력 공급에 적합할 것’ 등을 면허기준으로 정하고 있다(제5조 제1항).
관할관청은 시내버스운송사업자들이 특정한 지역이나 시간대에 수송력을 충분히 공급하지 못하거나 지나치게 많이 공급하는 문제, 관련 운송사업자 간의 과도한 경쟁이 발생하거나 이해관계가 충돌하는 문제, 교통안전 문제 등을 예방하여야 한다. 이를 위해서는 관할관청이 시내버스운송사업자의 사업계획을 면밀히 검토하여 면허를 발급하여야 하고, 만약 시내버스운송사업자가 면허 발급 당시의 내용과 다르게 사업계획을 변경하려는 경우에는 관할관청이 이를 미리 검토하고 조정하도록 하는 절차를 마련할 필요성이 매우 크다.
(나) 노선을 정하여 여객을 운송하는 시내버스운송사업에서 운행대수 또는 운행횟수의 증감에 관한 사항은 시내버스의 운행거리와 배차간격, 배차시간 등에 영향을 미치는 것으로서 원활한 운송체계를 확보하고 일반 공중의 교통편의성을 제공하기 위하여 관할관청이 파악해야 할 필수적인 사항에 해당한다. 이에 이 사건 법률조항은 시내버스운송사업자가 운행대수 또는 운행횟수를 증감하려면 원칙적으로 관할관청으로부터 변경인가를 받도록 하면서도, 수시로 변동하는 운송수요에 탄력적으로 대응할 수 있도록 하기 위하여 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 관할관청에 대한 신고만으로 사업계획을 변경할 수 있도록 정하고 있다. 나아가 사업계획 변경인가 신청 내지 변경신고 절차가 시내버스운송사업자에게 지나친 부담이 된다고 보기도 어렵다.
청구인들의 주장처럼 운행대수 또는 운행횟수의 증감에 관하여 신고의무조차 부과하지 않는다면, 관련 운송사업자 간의 과도한 경쟁 방지, 수송력 공급의 조정, 교통안전의 확보, 시내버스 이용자의 편의 증진과 같은 이 사건 법률조항의 입법목적을 달성하기 어렵고, 달리 입법목적을 달성할 수 있는 효과적인 대안을 상정하기도 어렵다.
한편 여객자동차법에 따르면, 관할관청은 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요하다고 인정하면 운송사업자에게 사업계획의 변경(노선폐지나 감차 등의 결과가 따르는 사업계획의 변경은 제외), 노선의 연장ㆍ단축 또는 변경, 안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치 등을 명할 수 있고(제23조 제1항 제1호, 제2호, 제9호), 천재지변 등의 사유로 노선 여객자동차나 도시철도 등의 운행이 곤란한 지역이나 노선에 긴급하게 수송력 공급을 증대시킬 필요가 있으면 운송사업자에게 노선의 연장ㆍ변경, 임시노선의 운행 등 대체교통수단으로서의 여객자동차의 운행을 명할 수 있다(같은 조 제2항). 이처럼 관할관청은 다른 운송사업자의 파업이나, 도로에서의 행사진행으로 인한 교통체증 발생 등과 같은 여러 사정을 고려하여 시내버스운송사업자에게 개선명령, 운행명령을 발령함으로써 그 변수에 대응할 수 있도록 필요한 조치 등을 명할 수 있으므로, 청구인들의 주장과 같이 시내버스운송사업자가 임의로 사업계획을 변경하여 그와 같은 변수에 대응하도록 할 필요성이 있다고 보기도 어렵다.
그 밖에 시내버스운송사업자가 그 의도와 달리 사업계획을 이행하지 못하거나 운행 내역 집계 과정에서 오류가 발생한 경우에 대한 포섭 및 처벌의 문제는 이 사건 법률조항 자체의 위헌성과 무관하고, 수사기관과 법원이 해당 행위의 구체적인 태양, 인가받거나 신고한 사업계획과 새로운 사업계획 및 실제 운행 내역 간의 차이, 기타 제반 사정 등을 고려하여 개별적ㆍ구체적으로 판단해야 할 사항이다.
(다) 청구인들은 이 사건 처벌조항이 사업계획 변경 시의 인가 또는 신고의무 위반의 제재수단으로 형사처벌을 규정한 것이 과도하다고도 주장한다.
그러나 행정제재는 행정목적의 실현을 위하여 행정법규 위반자에 대하여 불이익을 가함으로써 더 이상의 위반이 없도록 유도하는 데에 그 본원적 기능이 있는 것으로서 범죄에 대하여 국가가 형벌권을 실행하는 행정형벌과는 구별되고, 이러한 의무이행확보수단들은 중복 내지 병렬적으로 입법될 수 있다(헌재 2022. 3. 31. 2019헌바494 참조). 한편 행정법규위반 행위에 대하여 이를 단지 간접적으로 행정상의 질서에 장애를 줄 위험성이 있음에 불과한 경우로 보아 행정질서벌인 과태료를 과할 것인지, 아니면 직접적으로 행정목적과 공익을 침해한 행위로 보아 행정형벌을 과할 것인지는 기본적으로 입법자가 제반사정을 고려하여 결정할 문제이다(헌재 2020. 10. 29. 2019헌바249 참조).
시내버스운송사업자가 운행대수 또는 운행횟수를 임의로 증감하는 행위는 시내버스운송사업자 간의 노선이해관계에 영향을 미쳐 과도한 경쟁을 일으킬 수 있고, 일반 공중의 교통편의성을 저해할 수 있는데, 이러한 위험을 여객자동차법이 규정하고 있는 사업면허나 인가의 취소, 사업정지처분이나 과징금 부과처분 등의 행정제재만으로도 충분히 방지할 수 있다고 단정할 수 없다.
따라서 시내버스운송사업자가 운행대수 또는 운행횟수를 증감하려면 인가를 받거나 신고하도록 의무를 부과하고, 이에 실질적 강제력을 부여하기 위해 그 위반행위에 대하여 형벌을 부과하도록 규정한 입법자의 판단이 잘못되었다고 보기 어렵다.
나아가 이 사건 처벌조항은 징역형을 규정하고 있지 않고, 벌금형에 대해서도 하한의 제한 없이 상한만 1천만 원 이하의 벌금으로 규정함으로써 법관은 양형요소를 고려하여 정상참작감경 없이도 선고유예나 집행유예를 선고할 수 있다. 따라서 이 사건 처벌조항에서 정한 법정형이 과중하다고 볼 수 없다.
(라) 이상과 같은 사정을 종합하여 볼 때, 이 사건 법률조항은 피해의 최소성에 위배되지 아니한다.
(3) 법익의 균형성
이 사건 법률조항은 시내버스운송사업자의 운행대수 또는 운행횟수의 증감에 관한 사업계획 변경을 감독함으로써 관련 운송사업자 간의 과도한 경쟁을 방지하고, 일반 공중에게 교통편의성을 제공하며, 교통안전 및 원활한 운송체계를 확보하기 위한 것인바, 이러한 공익은 시내버스운송사업자가 위와 같은 사업계획 변경에 관하여 인가를 받거나 신고 절차를 이행함으로써 제한되는 사익보다 크다. 따라서 이 사건 법률조항은 법익의 균형성이 인정된다.
(4) 소결
이 사건 법률조항은 과잉금지원칙을 위반하여 시내버스운송사업자의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다.
다. 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위배되는지 여부
(1) 청구인들은 이 사건 법률조항이 해운법상 해상여객운송사업자, 도시철도법상 도시철도운송사업자에 비하여 시내버스운송사업자를 합리적 이유 없이 차별하여 평등원칙에 위배된다는 취지로 주장한다.
평등권 침해의 특수성은 심판대상 법률조항이 정하는 ‘법률효과’ 자체가 위헌이 아니라, 그 법률효과가 수범자의 한 집단에만 귀속되어 ‘다른 집단과 사이에 차별’이 발생한다는 점에 있기 때문에, 평등권 침해를 인정하기 위해서는 우선 법적용과 관련하여 상호 배타적인 ‘두 개의 비교집단’을 일정한 기준에 따라서 구분할 수 있어야 한다(헌재 2020. 9. 24. 2019헌마472등 참조).
해상여객운송사업은 내항 정기 여객운송사업, 내항 부정기 여객운송사업, 외항 정기 여객운송사업, 외항 부정기 여객운송사업, 순항 여객운송사업, 복합 해상여객운송사업으로 구분되고, 그중 내항 정기 여객운송사업은 국내항(해상이나 해상에 접하여 있는 내륙수로에 있는 장소로서 상시 선박에 사람이 타고 내리거나 물건을 싣고 내릴 수 있는 장소를 포함한다. 이하 같다)과 국내항 사이를 일정한 항로와 일정표에 따라 운항하는 해상여객운송사업을 의미하며, 내항 부정기 여객운송사업은 국내항과 국내항 사이를 일정한 일정표에 따르지 아니하고 운항하는 해상여객운송사업을 의미한다(해운법 제3조).
내항 정기 여객운송사업이나 내항 부정기 여객운송사업의 면허를 받은 자(이하 ‘내항여객운송사업자’라 한다)는 국내항과 국내항 사이에서 선박을 사용하여 여객 등을 운송하는 업무를 영위한다는 점에서 국내의 단일 행정구역에서 운행계통을 정하여 자동차를 사용하여 여객을 운송하는 시내버스운송사업자와 유사한 집단으로서 이 사건 법률조항과 관련하여 차별취급을 논할 비교집단이 된다.
반면 해상여객운송사업 중 외항 정기 여객운송사업, 외항 부정기 여객운송사업, 순항 여객운송사업, 복합 해상여객운송사업은 외국항을 오가거나 선박 안에 숙박시설 등 편의시설을 갖춘 여객선을 이용하여 관광 목적으로 해상을 순회 운항하는 등 그 업무의 내용이나 성격 등이 국내에서 여객 운송을 목적으로 하는 시내버스운송사업과 다르다. 따라서 외항 정기 여객운송사업, 외항 부정기 여객운송사업, 순항 여객운송사업, 복합 해상여객운송사업을 영위하는 자는 시내버스운송사업자와 사업계획 중 운항대수 및 운항횟수 증감에 관한 통제기준이 다르게 규율될 수밖에 없어 이 사건 법률조항과 관련하여 차별취급을 논할 만한 비교집단이 된다고 보기 어렵다.
(2) 내항여객운송사업자, 도시철도운송사업자, 시내버스운송사업자는 모두 여객운송질서의 유지, 여객운송 내지 대중교통 서비스의 원활한 제공, 서비스 이용자의 안전 및 편의 증진 등을 위해 사업계획 중 운행(운항)대수 또는 운행(운항)횟수의 증감에 관하여 미리 통제할 필요성이 있다는 점에서 동일하다.
해운법에 따르면, 내항여객운송사업자가 선박의 증선ㆍ대체 및 감선, 선박의 운항횟수에 관하여 사업계획을 변경하려면 해양수산부장관의 인가를 받아야 하고(제12조 제4항 제1호, 제3호), 해양수산부장관은 내항여객운송사업자가 이를 위반하면 면허 또는 인가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 사업의 전부 또는 일부를 정지할 것을 명하거나 1억 원 이하의 과징금을 부과할 수 있다(제19조 제1항 제10호). 내항여객운송사업자는 천재지변, 기상악화 또는 항만당국의 긴급 점검으로 인하여 일시적인 운항시간 변경, 그 밖에 해양수산부령으로 정하는 부득이한 경우에는 사업계획과 다르게 운항할 수 있고, 이 경우 해양수산부장관에게 신고하여야 하는데(제13조 제1항 단서, 제2항), 위 신고의무를 이행하지 아니한 경우 100만 원 이하의 과태료가 부과된다(제59조 제3항 제1호).
도시철도법에 따르면, 도시철도운송사업자는 사업계획을 변경하는 경우 시ㆍ도지사에게 신고할 의무가 있으나(제33조 제1항), 위 신고의무 위반에 대한 제재규정은 없다.
반면 이 사건 법률조항에 따라 시내버스운송사업자는 사업계획 중 운행대수 또는 운행횟수를 증감하려면 관할관청의 인가를 받아야 하고, 국토교통부령이 정하는 경미한 증감의 경우 관할관청에 신고하여야 하며, 이를 위반하면 형사처벌을 받게 되므로, 이 사건 법률조항은 내항여객운송사업자, 도시철도운송사업자에 비하여 시내버스운송사업자를 차별취급하고 있다.
그러나 여객자동차법상 시내버스운송사업은 내항여객운송사업, 도시철도운송사업에 비하여 사업자 수, 노선의 수, 운송수단의 수, 이용자 수 등이 훨씬 많은 편이어서 사업계획 중 운행대수 또는 운행횟수의 증감이 관련 운송사업자의 이해관계나 일반 공중의 편익에 미치는 영향이 더욱 크다. 또한 시내버스운송사업은 마을버스, 택시 등 다른 종류의 여객운송수단 및 자가용 승용차와 같은 도로를 공유하면서 노선을 형성하여 운행한다는 점에서, 해양 위에 항로를 형성하여 운항하는 내항여객운송사업이나 극히 한정된 수의 사업자가 철도를 단독으로 사용하거나 공유하여 운행하는 도시철도사업과는 차이가 있다. 도로라는 자원이 제한되어 있다는 점에 비추어 볼 때, 시내버스운송사업을 비롯한 여객자동차운송사업의 붕괴를 막고 사업의 지속성을 보장하기 위해서는 제한된 자원을 더욱 효율적으로 배분하여야 할 필요가 있다.
따라서 시내버스운송사업의 경우 내항여객운송사업, 도시철도운송사업에 비하여 관할관청이 관련 운송사업자 간의 과도한 경쟁을 방지하고 적절한 여객운송 서비스가 공급될 수 있도록 시내버스운송사업자의 운행대수 및 운행횟수를 관리ㆍ감독할 필요성이 크다고 할 것인바, 이 사건 법률조항이 시내버스운송사업자를 내항여객운송사업자, 도시철도운송사업자와 달리 취급하는 것에는 합리적 이유가 있으므로, 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.
라. 이 사건 기소유예처분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부
이 사건 기소유예처분은 헌법에 위반되지 아니하는 이 사건 법률조항에 근거하여 이루어진 것으로서, 기록상 피청구인이 위 사건에 관하여 현저히 정의나 형평에 반하는 수사를 하였다거나 법률의 적용 또는 증거판단을 함에 있어 이 사건 기소유예처분의 결정에 영향을 미친 중대한 잘못이 있다고 보이지 아니하고, 그 밖에 이 사건 기소유예처분이 헌법재판소가 관여할 정도의 자의적인 처분이라고 볼 자료도 없으므로, 이로 말미암아 청구인들이 주장하는 기본권이 침해되었다고 볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미
[별지] 관련조항
여객자동차 운수사업법 시행령(2008. 10. 8. 대통령령 제21077호로 전부개정된 것)
제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다.
1. “노선”이란 자동차를 정기적으로 운행하거나 운행하려는 구간을 말한다.
2. “운행계통”이란 노선의 기점(起點)ㆍ종점(終點)과 그 기점ㆍ종점 간의 운행경로ㆍ운행거리ㆍ운행횟수 및 운행대수를 총칭한 것을 말한다.
구 여객자동차 운수사업법 시행령(2016. 1. 22. 대통령령 제26922호로 개정되고, 2021. 4. 6. 대통령령 제31609호로 개정되기 전의 것)
제3조(여객자동차운송사업의 종류) 법 제3조 제2항에 따라 같은 조 제1항 제1호 및 제2호에 따른 노선 여객자동차운송사업과 구역 여객자동차운송사업은 다음 각 호와 같이 세분한다.
1. 노선 여객자동차운송사업
가. 시내버스운송사업: 주로 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시 또는 시(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제10조 제2항에 따른 행정시를 포함한다. 이하 같다)의 단일 행정구역에서 운행계통을 정하고 국토교통부령으로 정하는 자동차를 사용하여 여객을 운송하는 사업. 이 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 광역급행형ㆍ직행좌석형ㆍ좌석형 및 일반형 등으로 그 운행형태를 구분한다.
여객자동차 운수사업법 시행규칙(2015. 1. 29. 국토교통부령 제179호로 개정된 것)
제33조(사업계획의 변경신고) ① 법 제10조 제1항 단서에 따라 관할관청에 신고하여야 하는 경미한 사항의 변경은 다음 각 호와 같다.
2. 시내버스운송사업과 농어촌버스운송사업의 사업계획 중 다음 각 목의 변경. 다만, 운행대수 또는 운행횟수에 대한 사업계획 변경의 인가일 또는 신고일부터 1년 이내의 마목 본문에 따른 증감은 제외한다.
마. 운행계통을 기준으로 하여 사업자별(공동배차를 실시하는 경우에는 해당 운행계통에 참여하는 운송사업자를 동일사업자로 본다) 운행대수 또는 운행횟수의 연간 10퍼센트 이내의 증감. (단서 생략)