헌재 2021. 4. 29. 2019헌바444 [합헌]
출처
헌법재판소
구 토지구획정리사업법 제63조 위헌소원
[2021. 4. 29. 2019헌바444, 2020헌바135ㆍ141ㆍ180(병합)]
판시사항
1. 토지구획정리사업에 있어 학교교지를 환지처분의 공고가 있은 다음 날에 국가 등에 귀속하게 하되, 유상으로 귀속되도록 한 구 토지구획정리사업법 제63조 중 ‘학교교지’에 관한 부분(이하 제63조 본문 중 ‘학교교지’에 관한 부분을 ‘귀속조항’이라 하고, 같은 조 단서 중 ‘학교교지’에 관한 부분을 ‘유상조항’이라 하며, 이를 합하여 ‘심판대상조항’이라고 한다)이 헌법 제23조 제3항의 ‘정당한 보상’ 원칙에 위배 되는지 여부(소극)
2. 토지구획정리사업에 있어 학교교지를 환지처분의 공고가 있은 다음 날에 국가 등에 귀속하게 한 귀속조항이 과잉금지원칙에 위배되어 사업시행자의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
3. 학교교지를 유상으로 국가 등에 귀속되도록 한 유상조항이 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)
결정요지
1. 토지구획정리사업에 있어 공공용지의 귀속은 사업주체의 재산권을 박탈ㆍ제한하는 수용이 아니라 공공용지의 소유관계를 정하여 사업주체의 지위를 장래를 향하여 획일적으로 확정하기 위한 것이므로, 귀속조항에 따른 학교교지의 소유권 귀속은 헌법 제23조 제3항의 수용에 해당하지 않고, 유상조항이 수용에 대한 보상의 의미를 가지는 것도 아니다. 따라서 심판대상조항이 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상의 원칙에 위배되는지는 문제되지 않는다.
2. 토지구획정리사업의 시행으로 인하여 생긴 학교교지의 경우, 환지처분의 공고 다음 날에 그 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속하도록 한 것은 국가 등이 국민의 교육을 받을 권리를 보장하고자 적기에 적절한 학교교지를 확보하여 교육에 관한 국가의 의무 실현
을 위하여 불가피하다. 국가 등은 사업시행자에게 학교교지 취득의 대가를 지급하는 점, 사업계획의 단계에서 학교교지의 위치 및 면적에 대하여 미리 계획되고 협의될 것이 요구된다는 점, 국가 등이 학교교지를 취득함으로써 종전 토지 소유자 등이 입은 손실(감보)은 효용이 상승된 환지로 인하여 이미 보상이 되었다는 점 등을 고려하면, 귀속조항이 과잉금지원칙에 위배되어 사업시행자의 재산권을 침해한다고 할 수 없다.
3. 감보율의 증가로 인한 토지소유자의 불이익을 고려하여 학교교지를 유상으로 취득하게 한 입법취지 및 감보로 인한 토지소유자의 손실은 환지된 토지의 효용의 증가로 보상된다는 토지구획정리사업의 목적과 본질 등을 고려하면, 학교교지 대가산정의 기준은 토지구획정리사업으로 인하여 토지의 개발이익이 발생하기 전, 즉 사업시행 전의 토지가격에 학교교지의 조성ㆍ개발에 소요된 비용을 더한 금액을 기준으로 산정된다는 점을 사업시행자는 알 수 있으므로, 유상조항은 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
심판대상조문
구 토지구획정리사업법(1995. 12. 29. 법률 제5069호로 개정되고, 2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지되기 전의 것) 제63조 중 ‘학교교지’에 관한 부분
참조조문
헌법 제23조 제1항, 제3항
구 도시계획법(1991. 12. 14. 법률 제4427호로 개정되고, 2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전부개정되기 전의 것) 제2조 제1항 제1호 다목, 제7호, 제12조
구 토지구획정리사업법(1966. 8. 3. 제정되고, 2000. 1. 28. 제6252호로 폐지되기 전의 것) 제2조 제1항 제1호, 제2항, 제54조 제1항, 제62조 제1항, 제6항, 제72조 제1항
구 토지구획정리사업법(1995. 12. 29. 법률 제5069호로 개정되고, 2000. 1. 28. 제6252호로 폐지되기 전의 것) 제2조 제1항 제2호, 제80조
토지구획정리사업법 부칙(2000. 1. 28. 법률 제6252호) 제2조
참조판례
1. 헌재 2003. 8. 21. 2000헌가11등, 판례집 15-2상, 186, 198-200 헌재 2012. 7. 26. 2011헌마169, 판례집 24-2상, 285, 301
헌재 2013. 10. 24. 2011헌바355, 공보 205, 1498, 1500
2. 헌재 2010. 4. 29. 2008헌바70, 판례집 22-1상, 648, 660-661
3. 헌재 2013. 5. 30. 2011헌바201, 판례집 25-1, 269, 274 헌재 2013. 8. 29. 2011헌바176, 판례집 25-2상, 413, 417
당사자
청 구 인[별지1] 청구인 명단과 같음
당해사건1. 대법원 2019다250411(본소) 소유권이전등기, 2019다250428(반소) 토지대금(2019헌바444)
2. 대구고등법원 2018나25022 소유권이전등기(2020헌바135)
3. 대구고등법원 2018나24425(본소) 소유권이전등기, 2018나24432(반소) 토지대금(2020헌바141, 180)
주문
구 토지구획정리사업법(1995. 12. 29. 법률 제5069호로 개정되고, 2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지되기 전의 것) 제63조 중 ‘학교교지’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가. 2019헌바444
(1) 경상북도지사는 구 도시계획법 제12조에 따라 포항 원동2지구 토지구획정리사업에 관한 도시계획을 결정하여 1997. 9. 24. 이를 고시하였다.
포항 원동2지구 토지구획정리조합은 위 사업의 시행을 위하여 설립된 조합으로, 1999. 9. 8. 경상북도지사로부터 조합설립인가 및 사업시행인가를 받았다. 위 사업 결정 및 지적승인 조서에는 포항시 남구 (지번생략) 13,480㎡(이하 ‘종전 제1토지’라고 한다)가 ○○초등학교용 학교시설로 기재되어 있었다.
(2) 위 조합은 경상북도로부터 포항시 남구 (지번생략) 임야 1,822㎡ 등(이하 ‘종전 제2토지’라고 한다)을 매수하고, 2007. 1. 26. 이를 주식회사 ○○에게 매도하였다.
(3) 위 조합은 2008. 12. 5. 경상북도지사로부터 종전 제1토지를 포항시 남구 □□(지번생략) 학교용지 10,197.2㎡로 환지하고, 종전 제2토지를 포항시 남구
△△(지번생략) 학교용지 3,285.6㎡로 환지하며, 환지한 위 토지들을 학교용지(○○초등학교 설립 예정지)로 지정하는 내용이 포함된 환지계획 변경인가를 받았고, 2008. 12. 23. 환지처분 공고를 하였다.
(4) 위 조합은 2009. 1. 13. 위 □□(지번생략) 학교용지에 관하여 그 명의로 소유권보존등기를 마쳤다. 이후 포항시 등은 이 토지를 압류하였고, 이에 대한 공매절차가 진행되어 2012. 2. 1. 이○○이 그 소유권을 취득하였는데, 이○○은 2012. 12. 7. 청구인 최○○에게 위 토지를 매도하여 같은 달 17. 그 소유권이전등기를 마쳐 주었다.
(5) 한편, 위 △△(지번생략) 학교용지에 대한 임의경매절차에서 2011. 6. 15. 권○○이 그 소유권을 취득하였는데, 권○○은 2012. 8. 6. 청구인 조○○에게 이 토지를 매도하였고, 같은 날 청구인 조○○에게 그 소유권이전등기를 마쳐 주었다.
(6) 경상북도는 위 □□(지번생략), △△(지번생략) 학교용지가 환지계획에서 초등학교 교육에 필요한 학교용지로 지정되었으므로 구 토지구획정리사업법 제63조 본문에 따라 환지처분의 공고 다음 날에 위 토지들을 원시취득하였다고 주장하며 청구인 최○○, 조○○을 상대로 진정명의회복을 원인으로 한 소유권이전등기를 구하는 소송을 제기하였으며, 위 청구인들은 경상북도를 상대로 예비적으로 학교용지 취득 대가의 지급을 구하는 반소를 제기하였다[대구지방법원 포항지원 2017가합10850(본소), 2017가합11662(반소)].
2018. 8. 30. 본소가 인용되고 반소가 각하되자, 위 청구인들은 항소하였으나 2019. 6. 20. 항소가 기각되었다[대구고등법원 2018나24494(본소), 2018나24500(반소)].
(7) 이에 위 청구인들은 상고하여 상고심 계속 중[대법원 2019다250411(본소), 2019다250428(반소)], 구 토지구획정리사업법 제63조가 헌법 제23조 제3항의 정당보상원칙과 명확성원칙 등에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나(대법원 2019카기1024), 2019. 10. 17. 그 신청 및 상고가 기각되자, 같은 해 11. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2020헌바135
(1) 한편, 포항 원동2지구 토지구획정리사업 결정 및 지적승인 조서에는 포항시 남구 (지번생략) 15,620㎡(이하 ‘종전 제3토지’라고 한다)가 ○○고등학교용 학교시설로 기재되어 있었다. 위 조합은 2008. 12. 5. 경상북도지사로부터 종전 제3토지를 포항시 남구 ◇◇(지번생략) 학교용지 14,720.2㎡로 환지하고,
이를 학교용지(○○고등학교 설립 예정지)로 지정하는 내용이 포함된 환지계획 변경인가를 받았으며, 같은 달 23. 환지처분 공고를 하였다.
(2) 위 조합은 2009. 1. 13. 위 ◇◇(지번생략) 학교용지에 관하여 소유권보존등기를 마쳤는데, 그 후 위 토지에 관한 공매절차가 진행되어 2011. 11. 25. 이△△이 그 소유권을 취득하였으며, 2012. 1. 27. 이△△ 명의의 소유권이전등기가 마쳐졌다. 이△△은 청구인 ○○개발 주식회사(이하 ‘청구인 회사’라고 한다)에게 위 ◇◇(지번생략) 학교용지를 매도하여 2014. 12. 26. 그 소유권이전등기를 마쳐주었다.
(3) 경상북도는 위 ◇◇(지번생략) 학교용지가 환지계획에서 고등학교 교육에 필요한 학교용지로 지정되었으므로 구 토지구획정리사업법 제63조 본문에 따라 환지처분의 공고 다음 날에 위 토지를 원시취득하였다고 주장하며 청구인 회사를 상대로 진정명의회복을 원인으로 한 소유권이전등기절차의 이행을 구하는 소송을 제기하여 승소하였다(대구지방법원 포항지원 2017가합10843).
(4) 이에 청구인 회사는 항소하여 항소심 계속 중(대구고등법원 2018나25022), 장기간 학교시설에 관한 도시계획시설결정이 집행되지 않는 경우 등에까지 기존 토지소유자의 권리를 회복할 수 있는 근거 규정을 마련하지 않은 구 토지구획정리사업법 제62조 제6항, 제63조는 위헌이라고 주장하며 이 사건 위헌법률심판제청신청을 하였으나(대구고등법원 2019카기102), 2020. 2. 5. 구 토지구획정리사업법 제62조 제6항에 대한 신청이 각하되고 구 토지구획정리사업법 제63조에 대한 신청 및 항소가 기각되자, 2020. 2. 24. 구 토지구획정리사업법 제63조에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 2020헌바141, 180
(1) 경상북도지사는 구 도시계획법 제12조에 따라 포항 양덕지구 토지구획정리사업에 관한 도시계획을 결정하여 1998. 2. 4. 이를 고시하였다. 양덕지구 토지구획정리조합은 위 사업의 시행을 위해 설립된 조합으로, 1998. 6. 8. 경상북도지사로부터 조합설립인가 및 사업시행인가를 받았다. 위 사업 결정 및 지적승인 조서에는 포항시 북구 (지번생략) 14,000㎡(이하 ‘종전 제4토지’라고 한다)가 □□고등학교용 학교시설로 기재되어 있었다.
(2) 위 조합은 2011. 1. 12. 경상북도지사로부터 종전 제4토지를 포항시 북구 ◎◎(지번생략) 학교용지 14,000㎡로 환지하고, 이를 학교용지(□□고등학교 설립 예정지)로 지정하는 내용이 포함된 환지계획 변경인가를 받았으며, 2011. 1. 25. 환지처분 공고를 하였다.
(3) 위 조합은 2011. 5. 3. 위 ◎◎(지번생략) 학교용지에 관하여 그 명의로 소유권보존등기를 마쳤는데, 그 후 2013. 8. 5. 청구인 구○○(2020헌바141)은 위 토지 중 1/4 지분에 관하여, 청구인 김○○(2020헌바180)은 위 토지 중 3/4 지분에 관하여 각 소유권일부이전등기를 마쳤다.
(4) 경상북도는 위 ◎◎(지번생략) 학교용지가 환지계획에서 초등학교 교육에 필요한 학교용지로 지정되었으므로 구 토지구획정리사업법 제63조 본문에 따라 환지처분의 공고 다음 날에 위 토지를 원시취득하였다고 주장하며 청구인 구○○, 김○○을 상대로 진정명의회복을 원인으로 한 소유권이전등기절차 등의 이행을 구하는 소를 제기하였으며, 위 청구인들은 경상북도를 상대로 학교용지 취득 대가의 지급을 구하는 반소를 제기하였다[대구지방법원 포항지원 2017가합10836(본소), 2017가합11617(반소)].
(5) 2018. 8. 30. 본소가 인용되고 반소가 일부 기각되자, 위 청구인들은 항소하여 항소심 계속 중[대구고등법원 2018나24425(본소), 2018나24432(반소)], 구 토지구획정리사업법 제63조가 헌법 제23조 제3항의 정당보상원칙과 명확성원칙 등에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나(대구고등법원 2019카기103), 2020. 2. 5. 그 신청 및 항소가 기각되자, 청구인 구○○은 2020. 2. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였고(2020헌바141), 청구인 김○○은 2020. 3. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다(2020헌바180).
2. 심판대상
청구인들은 구 토지구획정리사업법 제63조 전부에 대하여 그 위헌 여부를 다투는 심판청구를 하였다.
구 토지구획정리사업법 제63조 본문은 공공용지의 귀속에 있어서 환지처분의 공고가 있은 날의 익일(이하 ‘공고 다음 날’이라 한다)에 그 관리자의 구분에 따라 국가 또는 지방자치단체에 귀속함을 규정하고 있고, 같은 조 단서는 공공시설 중 초등학교 및 중고등학교교육에 필요한 학교교지 또는 시장용지는 유상으로 한다고 규정하고 있다.
그런데 청구인들이 그 위헌 여부를 다투는 부분 및 당해사건에서 청구인들에게 적용되는 부분은 ‘학교교지’에 관한 부분이므로, 위 법 제63조 중 ‘학교교지’에 관한 부분으로 심판대상조항을 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 토지구획정리사업법(1995. 12. 29. 법률 제5069호로 개정되고, 2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘정리사업법’이라고 한다) 제63조 중 ‘학교교지’에 관한 부분(이하 정리사업법 제
63조 본문 중 ‘학교교지’에 관한 부분을 ‘귀속조항’이라 하고, 같은 조 단서 중 ‘학교교지’에 관한 부분을 ‘유상조항’이라 하며, 이를 합하여 ‘심판대상조항’이라고 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지2]와 같다.
[심판대상조항]
구 토지구획정리사업법(1995. 12. 29. 법률 제5069호로 개정되고, 2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지되기 전의 것)
제63조(공공용지의 귀속) 구획정리사업의 시행으로 인하여 생긴 공공시설의 용에 공하는 토지는 환지처분의 공고가 있은 날의 익일에 그 관리자의 구분에 따라 국가 또는 지방자치단체에 귀속한다. 다만, 공공시설 중 초등학교 및 중고등학교교육에 필요한 학교교지 또는 시장용지는 유상으로 한다.
3. 청구인들의 주장
가. 청구인 최○○, 조○○, 구○○, 김○○(이하 ‘청구인 최○○ 등’이라 한다)
(1) 국가 등이 정리사업법상 환지계획에서 학교교지로 지정된 토지를 취득하는 것은 헌법 제23조 제3항에 규정된 ‘공공필요에 의한 재산권의 수용’에 해당하므로 법률에 따라 정당한 보상이 이루어져야 함에도, 심판대상조항은 ‘공공시설 중 초등학교 및 중고등학교교육에 필요한 학교교지 또는 시장용지는 유상으로 한다.’고만 규정하고 있을 뿐, 학교교지에 대한 보상(취득에 대한 대가)의 산정기준, 지급시기와 지급절차 및 방법 등에 대하여 구체적이고 명확한 규정이 없어 헌법 제23조 제3항에 규정된 법률에 의한 보상원칙에 위반된다.
(2) 심판대상조항을 법원과 같이 국가 등이 정당한 보상을 지급하였는지 여부와 관계없이 환지처분의 공고 다음 날 토지의 소유권을 원시취득하고 그 취득대금은 조성원가로 산정하는 것이 타당하다고 해석한다면, 이는 명확한 규정이 없음에도 자의적으로 심판대상조항을 해석한 것이고 이와 같이 해석하는 한 심판대상조항은 헌법 제23조 제3항에 의한 정당한 보상원칙에 위반된다.
(3) 공익목적을 위한 토지취득은 헌법과 법률이 정한 공용수용이나 협의매수를 통하여 이루어져야 함에도, 심판대상조항이 수용보상금 지급이나 협의매매대금 지급 등의 아무런 절차 없이 학교교지 소유권이전시기를 일방적으로 환지처분의 공고 다음 날로 정하는 것은 목적달성에 적합한 수단이라고 볼 수 없고, 학교교지임을 알고 매수하였다고 하더라도 국가 등이 학교교지를 매수하거나 수용할 때를 대비하여 아무런 개발행위를 하지 않은 청구인들과 같은
선의의 매수인은 매수가격에도 미치지 못하는 조성원가만을 받게 되어 침해의 최소성원칙에도 반하고, 다른 공익사업에 따른 공공용지 취득의 경우와의 법익균형성도 충족하지 못한다.
(4) 또한 소유권 취득과 그 대가의 지급이 동시이행 관계에 있는 일반토지 및 보상의 산정기준과 지급시기 등을 규정하고 있는 다른 공공용지의 소유권 취득에 비하여 심판대상조항은 학교교지 취득에 있어서 유상의 의미나 기준 등에 관한 어떠한 규정도 두지 않고 대가 지급 없이도 소유권이 환지처분의 공고 다음 날 이전된다고 규정하여 정리사업법상 학교교지를 합리적 이유 없이 차별취급하고 있으므로 평등원칙에 위반된다.
(5) 그리고 심판대상조항은 학교교지에 대한 보상에 있어서 ‘유상으로 한다.’고만 규정하고 있을 뿐, 구체적인 산정기준, 지급시기와 지급절차 및 방법 등에 대해서 아무런 규정이 없어 보상시기 및 보상 산정기준 등에 대하여 다의적 내지 자의적으로 해석될 위험이 있으므로 헌법상 명확성원칙에 위반된다.
나. 청구인 회사
장기간 학교시설에 대한 도시계획시설결정이 집행되지 않는 경우 또는 학교시설의 설립 필요성이 없어진 경우, 장기간 취득대금을 지급하지 않는 경우까지 국가 등으로 하여금 소유권을 보유하게 하는 것은 합리적 이유가 없으므로, 위와 같은 경우에는 국가 등의 소유권 취득이 효력을 잃는다거나 토지소유자가 환매권을 행사할 수 있는 등으로 토지소유자의 권리를 회복할 수 있는 근거 규정을 두어야 한다.
그럼에도 심판대상조항은 이에 관한 아무런 규정을 두지 아니하므로 토지소유자의 재산권을 침해한다.
4. 정리사업법상 토지구획정리사업 개관
가. 의의 및 연혁
(1) 경제발전에 따른 산업구조의 변화로 인구 및 산업의 도시집중 현상이 가중되었고, 이로 인한 도시의 평면적 확산에 따른 무질서한 개발로 인하여 도시의 주택ㆍ공공용지의 확보 및 교통ㆍ환경 문제의 해결이 시급한 문제로 대두되었다. 그러나 이용 가능한 도시지역의 토지가 한정되어 있고 그로 인하여 토지의 가격이 급등하자, 국가는 도시의 건전한 발전을 도모하고 질서 있는 도시정비, 토지의 합리적 이용 및 주거환경의 개선을 위하여 도시계획사업을 시행하게 되었다.
토지구획정리사업은 이러한 도시계획사업의 일종인바, 정리사업법에서 ‘토
지구획정리사업’이란 ‘대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 실시하는 토지의 교환, 분합 기타의 구획변경, 지목 또는 형질변경이나 공공시설의 설치변경에 관한 사업’이라고 정의하고(제2조 제1항 제2호), ‘토지구획정리사업과 병행하여 시행하는 건축물 기타의 공작물 또는 물건의 설치ㆍ관리 또는 처분에 관한 사업이나 매립에 관한 사업’도 토지구획정리사업으로 본다(제2조 제2항).
이 때 ‘공공시설’이란 정리사업법에서 도로(대지의 효용증진을 기할 수 있는 것에 한한다)ㆍ공원ㆍ광장ㆍ하천, 초등학교 및 중고등학교교육에 필요한 학교교지 기타 공공의 용에 공하는 시설로서 대통령령이 정하는 것이라고 정의하고(제2조 제1항 제2호), 같은 법 시행령에서 ‘공공의 용에 공하는 시설로서 대통령령이 정하는 것’으로서 시장ㆍ운하ㆍ선유장ㆍ수로ㆍ제방ㆍ호안ㆍ물양장ㆍ수도ㆍ하수도ㆍ유수지 및 녹지를 규정하고 있다(제2조).
(2) 근대적인 토지계획에 있어서 우리나라 최초의 토지구획정리사업의 법적 근거는 1934년에 제정된 ‘조선시가지계획령’으로서, 한국전쟁 이후에도 이 계획령에 따라 토지구획정리사업이 시행되다가, 1962년에서야 비로소 토지구획정리사업에 관한 조항이 포함된 도시계획법이 제정되었다.
이후 1966. 8. 3. 토지구획정리사업을 독자적으로 규율하는 토지구획정리사업법이 제정되었으나, 도시계획법상의 주택지조성사업 등과 토지구획정리사업법상의 토지구획정리사업을 통합 규율하기 위하여 2000. 1. 28. 도시개발법이 제정됨에 따라 토지구획정리사업법은 폐지되었다. 그러나 위 폐지 당시 토지구획정리사업법 부칙 제2조에 따라 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법 제12조에 의하여 도시계획으로 결정된 토지구획정리사업에 관하여는 종전의 토지구획정리사업법 규정이 적용된다.
나. 특징
(1) 토지구획정리사업에 있어서 토지의 구획변경이나 형질 등의 변경은 다른 토지개발사업과 달리 사업시행 전의 토지권리관계에 변동을 가하지 않고 각 토지의 위치, 면적, 이용상황 등을 사업시행 후의 토지에 이전시키는 행위, 즉 환지처분에 의하여 이루어진다.
따라서 토지구획정리사업에 있어서 시행자가 토지소유권을 이전받기 위한 수용 절차가 없기 때문에 토지소유권이 환지 없이 금전으로 청산되는 등의 특별한 사정이 없는 한 종전 토지의 소유자가 토지소유자로서의 법적 지위를 유지하나, 다만 환지처분의 공고 다음 날에 종전 토지는 소멸하고 환지계획에서
정하여진 환지를 종전 토지로 보므로, 종전 토지의 소유권이 환지에 대한 소유권으로 전환된다(정리사업법 제62조 제1항).
(2) 토지구획정리사업은 일반적으로 토지소유자에게 정상지가 상승분을 초과하는 개발이익을 부여하기 때문에 정리사업법은 원칙적으로 사업시행자가 사업에 필요한 비용 및 공공용지 확보를 부담하도록 규정하고 있는데(제63조, 제72조 제1항), 이는 구체적으로 환지처분으로 받게 되는 환지면적의 감소로 나타난다.
즉, 사업시행자는 사업비를 충당하기 위한 체비지와 공공시설의 신설에 필요한 공공용지의 확보를 위하여 특정 토지를 체비지와 공공용지로 정하고, 이에 따라 토지소유자가 정리사업의 결과 받게 되는 환지는 종전 토지에 비하여 일정한 비율(감보율)로 감소된 면적의 토지가 된다(정리사업법 제54조, 제63조). 체비지는 시행자가 사업에 필요한 경비를 충당하기 위하여 환지계획에서 일정한 토지를 환지로 지정하지 아니하고 시행자가 매각처분할 수 있도록 남겨둔 토지를 말한다(정리사업법 제54조 제1항).
5. 판단
가. 심판대상조항의 내용
정리사업법 제63조 본문은 토지구획정리사업의 시행으로 인하여 생긴 공공시설의 용에 공하는 토지는 환지처분의 공고 다음 날에 그 관리자의 구분에 따라 국가 또는 지방자치단체에 귀속하도록 규정하고 있다.
앞서 본 바와 같이 정리사업법은 ‘토지구획정리사업’을 ‘대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 이 법의 규정에 의하여 실시할 토지의 교환ㆍ분합 기타의 구획변경, 지목 또는 형질의 변경이나 공공시설의 설치ㆍ변경에 관한 사업’으로 규정하고(제2조 제1항 제1호), ‘공공시설’을 ‘도로(대지의 효용증진을 기할 수 있는 것에 한한다)ㆍ공원ㆍ광장ㆍ하천, 초등학교 및 중고등학교교육에 필요한 학교교지 기타 공공의 용에 공하는 시설로서 대통령령이 정하는 것’으로 규정하고 있다(제2조 제1항 제2호).
학교는 정리사업법 제2조 제1항 제2호에 규정된 공공시설로서, 정리사업법 제63조의 조문 제목이 ‘공공용지의 귀속’으로 되어 있고, 그 본문에서 공공시설의 용에 공하는 토지, 즉 공공용지의 소유권 귀속주체를 ‘국가 또는 지방자치단체’로, 소유권 귀속시기를 ‘환지처분의 공고 다음 날’로 규정하고 있는 한편, 단서에서 학교교지 또는 시장용지는 유상으로 한다고 규정하고 있는바, 이러한 조항의 규정 내용 및 형식을 볼 때, 정리사업법 제63조 본문은 유상과 무
상을 구분하지 않고 공공용지 일반의 소유권 귀속주체와 귀속시기에 관하여 규정한 것이고, 같은 조 단서는 학교교지 등에 대하여는 공공용지의 무상 귀속에 대한 예외를 규정한 것이라고 봄이 상당하다.
이에 따라 토지구획정리사업의 환지계획에서 초등학교 및 중고등학교교육에 필요한 학교교지로 지정된 토지 역시 공공용지로서 환지처분의 공고 다음 날에 위 법 제63조 본문에 따라 토지를 관리할 국가 또는 지방자치단체(이하 ‘국가 등’이라고 한다)에 귀속되어 국가 등이 소유권을 원시취득하게 된다(귀속조항).
다만, 정리사업법 제63조 단서에서 “공공시설 중 초등학교 및 중고등학교교육에 필요한 학교교지 또는 시장용지는 유상으로 한다.”고 규정하고 있으므로 국가 등은 위 법 제63조 단서에 따라 사업시행자에게 학교교지의 취득에 대한 대가를 지급할 의무를 부담하게 된다(유상조항).
나. 입법취지 및 연혁
(1) 귀속조항
정리사업법에 따라 토지구획정리사업을 시행하는 경우에는 입주민들의 생활을 위한 핵심적 기반시설로서 도로, 공원, 녹지, 상하수도, 학교 등 공공시설에 대한 새로운 수요가 있기 마련이다.
그런데 헌법은, 모든 국민은 그 보호하는 자녀에게 적어도 초등교육과 법률이 정하는 교육을 받게 할 의무를 지고(제31조 제2항), 의무교육은 무상으로 한다(제31조 제3항)고 규정하고 있다. 이러한 의무교육제도는 국가에 대하여 인적ㆍ물적 교육시설을 정비하고 교육환경을 개선하여야 한다는 의무를 부과하고 있는바, 국가는 국민의 교육을 받을 권리라는 기본권을 보장하고 의무교육을 시행하기 위하여 적기에 적절한 학교교지를 확보하여야 할 의무가 있고, 정리사업법 또한 “구획정리사업에 관한 사업계획은 도시계획으로서 결정된 공공시설 기타의 시설에 관한 계획에 적합하고 초등학교 및 중고등학교교육에 필요한 학교교지를 확보하도록 고려하여 이를 정하여야 한다.”라고 규정하고 있다(제80조).
이에 비추어보면, 귀속조항의 입법취지는 토지구획정리사업의 경우에 그 사업지구 내의 학교교지에 대하여는 환지처분의 효력이 발생되는 때에 관리권과 함께 소유권을 일괄하여 국가 등에게 귀속시킴으로써, 국가 등이 위와 같이 학교교지의 소유권을 확보한 후 이를 교육에 관한 국가의 의무 실현에 적합하도록 효율적으로 이용하도록 하기 위함이다.
이러한 귀속조항은 정리사업법이 제정된 이래 폐지될 때까지 그 내용의 변화 없이 유지되었다.
(2) 유상조항
유상조항은 초등학교 및 중고등학교교육에 필요한 학교교지의 경우는 유상으로 한다고 규정함으로써 공공용지 무상귀속의 예외로서 이러한 학교교지를 정하고 있다.
앞서 귀속조항에서 본 바와 같이 국가는 국민의 교육을 받을 권리라는 기본권을 보장하고 의무교육을 시행하기 위하여 적기에 적절한 학교교지를 확보하여야 할 의무가 있다. 그런데 의무교육에 필요한 학교시설을 확보하는 것은 국가의 일반적 과제임에도(헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20 참조), 이러한 학교교지를 무상으로 확보하는 것은 국가가 지급해야 할 비용을 토지소유자에게 전가하는 것이고 이로 인하여 감보율이 지나치게 커져 토지소유자에게 불이익을 줄 수 있으므로, 유상조항은 토지소유자를 보호하기 위하여 국가 등의 학교교지 취득을 유상으로 하도록 규정한 것이다.
1966. 8. 3. 정리사업법 제정 당시 유상조항은 ‘의무교육에 필요한 학교교지’의 경우로 규정되어 있었다.
그런데 1975. 12. 31. 정리사업법이 개정되면서 공공시설의 범위를 규정하고 있던 제2조 제1항 제2호가 ‘의무교육에 필요한 학교교지’에서 ‘국민학교 및 중고등학교교육에 필요한 학교교지’로 개정되자 이를 반영하여 유상조항도 개정되었고, 1995. 12. 29. 개정될 당시에는 위 제2조 제1항 제2호상의 ‘국민학교’가 ‘초등학교’로 개정되자, 유상조항도 이를 반영하여 개정되었다.
다. 쟁점의 정리
(1) 청구인 최○○ 등은 국가 등이 정리사업법상 환지계획에서 학교교지로 지정된 토지를 취득하는 것은 수용에 해당함에도 심판대상조항이 그 보상에 대한 기준 등을 명확하게 규정하지 않아 헌법 제23조 제3항의 ‘정당한 보상 원칙’에 위배된다고 주장하므로, 이에 관하여 살펴본다.
(2) 청구인 최○○ 등은 국가 등이 정당한 보상을 지급하였는지 여부와 관계없이 환지처분 공고 다음 날 토지의 소유권을 원시취득하는 것으로 귀속조항을 해석하는 것은 재산권을 침해한다는 취지로 주장하는바, 이는 유상 귀속 대상인 학교교지의 경우에도 그 귀속시기를 환지처분 공고 다음 날로 정한 귀속조항이 재산권을 침해한다고 다투는 것으로 봄이 상당하고, 청구인 회사는 귀속조항이 장기간 학교시설에 대한 도시계획시설결정이 집행되지 않는 등 일
정한 경우에는 토지소유자의 권리를 회복할 수 있는 근거 규정을 두어야 함에도 이를 규정하지 않아 재산권을 침해한다고 주장하므로, 귀속조항이 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해하는지 여부를 살펴본다.
(3) 또한 학교교지 취득대가의 지급시기나 조성원가에 의한 산정기준이 헌법상 정당한 보상원칙에 위반된다는 청구인 최○○ 등의 주장은 대가의 산정기준 등에 대하여 구체적인 기준을 두지 않고 있는 유상조항의 명확성원칙 위반 여부를 다투는 것으로 볼 수 있고, 청구인 최○○ 등이 명시적으로 유상조항의 명확성원칙 위배 여부를 다투고 있으므로, 이에 관하여 살펴본다.
(4) 한편, 청구인 최○○ 등은 소유권 취득과 그 대가의 지급이 동시이행관계에 있는 일반토지 및 수용의 개시일까지 보상금을 지급하여야 한다고 규정되어 있는 등 보상의 산정기준과 지급시기 등을 규정하고 있는 다른 공공용지의 소유권 취득에 비하여, 학교교지로 지정된 토지는 그 대가가 지급되었는지 여부와 관계없이 귀속조항에 따라 환지처분의 공고 다음 날에 그 토지를 관리할 국가 또는 지방자치단체에 귀속되는 것으로 정한 심판대상조항이 정리사업법상 학교교지를 합리적 이유 없이 차별취급하고 있으므로 평등원칙에 위배된다고 주장한다. 이는 학교교지에 대한 소유권 귀속시기를 정하고 있는 귀속조항이 일반토지 및 수용에 따른 보상의 산정기준 등에 의한 공공용지의 취득과 비교하여 그 소유자를 차별취급하고 있다는 취지로 선해할 수 있으나, 정리사업법은 매매나 수용에 따라 학교교지를 취득하는 것이 아니라 감보율을 반영한 환지처분에 따라 학교교지를 취득하는 것이고, 그 사업의 목적 또한 ‘대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비’인바, ‘공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정함으로써 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모하는 것’을 목적으로 하는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 등 기타 공공용지의 취득을 규정하고 있는 다른 법률과는 그 목적, 규율 범위, 사업의 진행 절차 등이 서로 다르므로 평등원칙 위반 여부를 판단함에 있어 동일한 비교집단이라고 볼 수 없다.
따라서 평등원칙 위반 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
(5) 그렇다면 이 사건의 쟁점은 심판대상조항의 헌법 제23조 제3항 위배 여부, 귀속조항의 재산권 침해 여부 및 유상조항의 명확성원칙 위배 여부이다.
라. 심판대상조항의 헌법 제23조 제3항 위배 여부
(1) 토지구획정리사업상 공공용지 귀속의 법적 성격
심판대상조항은 토지구획정리사업의 환지계획에서 초등학교 및 중고등학교교육에 필요한 학교교지로 지정된 토지 역시 환지처분의 공고 다음 날에 국가 등이 소유권을 원시취득하되, 사업시행자에게 학교교지의 취득에 대한 대가를 지급하도록 하고 있는바, 심판대상조항의 헌법 제23조 제3항 위배 여부를 판단함에 있어 정리사업법상 학교교지의 귀속과 그에 대한 대가지급의 법적 성격이 먼저 검토되어야 한다.
정리사업법 제63조는 공공시설의 설치와 관련된 비용의 적정한 분담과 그 시설의 효율적인 유지ㆍ관리를 위하여 공공시설 부지, 즉 공공용지의 소유권을 국가 등에 귀속시키는 입법수단을 선택하고 있다.
이러한 공공용지의 귀속이 헌법상 재산권 제한 제도 내에서 어떠한 법적 성격을 가지는지를 판단함에 있어서는 개개의 토지에 대한 제한의 효과를 개별적으로 분석할 것이 아니라 전체 토지에 대한 제한의 효과를 종합적이고 유기적으로 파악하여 그 제한의 성격을 이해하여야 한다.
정리사업법 제63조는 토지구획정리사업과 관련하여 수반되는 공공시설을 어떻게 원활하게 확보하며 유지ㆍ관리할 것인가에 주안점을 두고 공공용지의 소유ㆍ관리ㆍ유지관계를 정한 규정이다. 원칙적으로는 토지구획정리사업 완료 후에 그 공공시설에 대한 수요를 유발한 원인자로부터 분담금을 징수하는 등의 방법으로 국가 등이 재원을 마련하여 공공용지를 확보하여야 할 것이나, 분담금의 납부와 이를 재원으로 한 공공용지의 확보 사이에 존재하는 시간적 간극으로 인하여 이러한 비용분담의 방법으로는 공공용지의 원활한 확보에 일정한 한계가 있을 수밖에 없다. 그리고 사업주체의 입장에서도 국가 등은 미리 공공용지 등을 확보하지 않는 한 새로운 토지구획정리사업의 승인을 하지 않을 것이기 때문에 새로운 사업승인과 관련하여 불이익을 받을 수 있다.
이러한 문제점을 해결하기 위하여 정리사업법은 구획정리사업에 관한 사업계획은 도시계획으로서 결정된 공공시설 기타의 시설에 관한 계획에 적합하고 초등학교 및 중고등학교교육에 필요한 학교교지를 확보하도록 고려하여 정하도록 하면서(제80조) 동시에 이를 국가 등의 소유로 귀속하게 함으로써 학교교지 등 공공용지의 원활한 확보와 관리를 도모하고자 하는 것이다.
결국 토지구획정리사업에서의 공공용지의 귀속은 재산권의 법률적 수용이라는 법적 외관을 가지고 있으나 그 실질은 공공시설의 설치를 위한 용지의 확보, 그 소유권 귀속에 관한 사항(귀속주체, 시기) 및 비용부담자에 관하여 규율하고 있는 것이므로, 그것이 헌법 제23조 제3항에 따른 정당한 보상의 원칙
에 위배되었는지가 아니라 이러한 공공용지의 확보와 관련한 부담의 부과와 그 소유권의 국가 등 귀속이 재산권에 대한 사회적 제약의 범위 내의 제한인지 여부가 검토되어야 한다.
즉, 공공용지의 귀속에 관한 정리사업법 제63조는 그 규율형식의 면에서 토지구획정리사업의 시행으로 새로이 설치될 공공시설의 부지를 ‘개별적이고 구체적으로’ 박탈하려는 데 그 본질이 있는 것이 아니라, 토지구획정리사업의 시행으로 새로이 설치된 공공시설 부지의 소유관계를 ‘일반적이고 추상적으로’ 규율하고자 한 것이고, 그 규율목적의 면에서도 사업주체의 공공시설 부지에 대한 재산권을 박탈ㆍ제한함에 그 본질이 있는 것이 아니라, 사업지구 내 공공시설 부지의 소유관계를 정함으로써 사업주체의 지위를 장래를 향하여 획일적으로 확정하고자 하는 것이므로, 재산권의 내용과 한계를 정한 것으로 이해함이 타당하다(헌재 2003. 8. 21. 2000헌가11등; 헌재 2012. 7. 26. 2011헌마169; 헌재 2013. 10. 24. 2011헌바355 참조).
(2) 헌법 제23조 제3항의 적용 여부
이와 같이 귀속조항에 따른 학교교지의 소유권 귀속은 헌법 제23조 제3항의 수용에 해당하지 않고, 유상조항이 수용에 대한 보상의 의미를 가지는 것도 아니므로, 그 위헌 여부에 관하여 정당한 보상의 원칙에 위배되는지는 문제되지 않는다.
다만, 학교교지의 확보와 관련한 부담의 부과와 그 소유권의 국가 등 귀속이 재산권에 대한 사회적 제약의 범위 내의 제한인지 여부가 검토되어야 한다.
마. 귀속조항의 재산권 침해 여부
(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
학교는 헌법 제31조 제1항, 제2항에서 규정하고 있는 모든 국민의 교육을 받을 권리와 아동에게 의무교육을 받게 할 의무라는 중대한 가치를 실현하고 도시 및 주거환경의 수준 및 국민의 삶의 질을 향상시키기 위한 필수적인 기반시설로서, 국가는 국민의 교육을 받을 권리라는 기본권을 보호하기 위하여 학교교지를 적절하게 확보하여야 할 의무가 있다(헌재 2010. 4. 29. 2008헌바70 참조). 이에 따라 구 도시계획법은 도시계획구역 안에서 학교 등을 설치하는 계획을 도시계획으로 규정하고(제2조 제1항 제1호 나목), 정리사업법은 그 목적을 대지로서의 효용증진뿐만 아니라 공공시설의 정비로 규정하면서, 구획정리사업에 관한 사업계획은 도시계획으로서 결정된 공공시설 기타의 시설에 관한 계획에 적합하고 초등학교 및 중고등학교교육에 필요한 학교교지를 확보하
도록 고려하여 이를 정하도록 하고 있다(제80조).
귀속조항은 토지구획정리사업의 시행으로 인하여 생긴 학교교지의 경우, 환지처분의 공고 다음 날에 그 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속한다고 규정하고 있는데, 이는 국가 등이 국민의 교육을 받을 권리를 보장하고자 적기에 적절한 학교교지를 확보하여 공공시설의 효용을 유지ㆍ증대시키기 위한 것으로서 목적의 정당성이 인정된다.
또한 학교교지의 소유권을 환지처분의 공고 다음 날에 국가 또는 지방자치단체에 귀속하게 하면 적기에 적절한 학교교지를 확보하고자 하는 목적을 달성할 수 있으므로 이러한 수단은 입법목적을 달성하기에 적합하다고 할 수 있다.
(2) 침해의 최소성
(가) 환지처분의 공고 후에도 사업시행자에게 학교교지의 소유권이 남겨져 있게 된다면 사업시행자가 임의로 이를 제3자에게 처분하거나 또는 경매 등의 사유로 소유권이 이전될 수 있어 자칫 학교교지의 이용관계를 둘러싼 법적 분쟁이 야기될 수 있고, 그로 인하여 학교시설사업의 시행에 막대한 차질이 생기거나 구획정리사업 완료 후에도 학교를 건립하지 못하여 적기에 학교교육을 할 수 없는 폐해가 있을 수 있으므로, 환지처분의 공고 다음 날 학교교지의 관리권과 함께 소유권을 일률적으로 국가 등에게 귀속시키는 것은 위와 같은 교육에 관한 국가의 의무 실현과 이를 뒷받침하기 위한 법률의 취지에 비추어 필요하고도 불가피하다고 할 것이다(대법원 2016. 12. 15. 선고 2016다221566 판결 참조).
(나) 게다가 국가 등은 학교교지의 소유권을 취득하는 대신 사업시행자에게 그 취득에 대한 대가를 지급할 의무를 부담하게 된다.
사업시행자로서는 학교교지에 대한 소유권을 원시취득하는 국가 등에 학교교지를 인도할 의무가 있고, 국가 등은 사업시행자에게 그 대가인 학교교지대금을 지급할 의무가 있다고 할 것인데, 위와 같은 사업시행자의 학교교지 인도의무와 국가 등의 학교교지대금 지급의무는 심판대상조항에 의해 인정되는 것으로서 상호 대가적 관계에 있거나 동일한 법률요건으로부터 생겨 공평의 관점에서 보아 견련적으로 이행되어야 함이 마땅한 경우로서 동시이행관계에 있는바(대법원 2018. 7. 24. 선고 2017다291593 판결 참조), 만약 국가 등이 학교교지를 인도받았음에도 국가 등이 학교교지대금 지급의무를 이행하지 않은 경우 사업시행자는 국가 등을 상대로 학교교지대금에 대하여 지연손해금을 청구할 수도 있다.
(다) 사업계획의 단계에서 학교교지의 위치 및 면적에 대하여 미리 계획되고 협의될 것이 요구되므로 사업시행자로서는 이 과정에서 학교교지를 포함한 공공용지의 소유권 귀속 문제를 검토하여 결정할 수 있어 그 의사에 반하는 소유권 귀속이 있었다고 보기 어렵다. 나아가 학교교지는 사업계획 당시 이미 그 용도가 지정되어 있어 임의처분조차 사실상 제한을 받는다는 점에서 그 효용가치가 현저히 감소된 재산권이라 할 것인데, 귀속조항에 의하여 환지처분의 공고 다음 날 국가 등에 소유권을 귀속시킴으로써 학교교지의 사전확보와 효율적인 유지 및 관리가 가능해지며, 장래 발생할 수 있는 학교교지 소유권에 따른 분쟁을 예방한다.
(라) 토지구획정리사업에 있어서 학교교지에 대한 종전 토지 소유자의 권리는 이미 환지처분에 의하여 소멸한 것이므로 토지소유자가 종래의 용도대로 토지를 사용할 수 없거나 사적 이용권이 배제되는 경우라고 볼 수는 없다. 또한 국가 등이 학교교지를 취득함으로써 종전 토지 소유자 등이 입은 손실(감보)은 효용이 상승된 환지로 인하여 이미 보상이 되었고, 사업시행자는 국가 등으로부터 학교교지에 대한 대가로서 그 대금을 지급받게 되며, 국가 등이 학교교지대금의 지급을 지체한 경우에는 그 지연손해금도 청구할 수 있다. 따라서 장기간 학교시설에 관한 도시계획시설 결정이 집행되지 않는 등의 경우에 토지소유자의 권리를 회복할 수 있는 규정을 두지 않은 것이 합리적 이유 없이 토지소유자의 권리를 박탈한다고 볼 수 없다.
(마) 따라서 환지처분의 공고 다음 날 학교교지의 소유권을 국가 등에게 귀속시키는 것은 교육에 관한 국가의 의무실현을 위하여 불가피하다는 점, 국가 등은 사업시행자에게 학교교지 취득의 대가로서 그 대금을 지급해야 하고, 이를 지급하지 않은 경우 사업시행자는 국가 등에게 학교교지대금 및 그 지연손해금을 청구할 수 있다는 점, 사업계획의 단계에서 학교교지의 위치 및 면적에 대하여 미리 계획되고 협의될 것이 요구된다는 점, 국가 등이 학교교지를 취득함으로써 종전 토지 소유자 등이 입은 손실(감보)은 효용이 상승된 환지로 인하여 이미 보상이 되었다는 점 등을 고려하면, 귀속조항은 피해의 최소성 원칙에 반하지 않는다.
(3) 법익의 균형성
귀속조항은 국가 등이 적기에 학교교지의 소유권을 확보한 후 이를 교육에 관한 국가의 의무 실현에 적합하도록 효율적으로 이용하기 위한 것인바, 귀속조항이 달성하고자 하는 공익은 매우 중대하고 긴요하다.
이와 같은 공익은 대가 지급과 관계없이 학교교지의 귀속시기를 환지처분의 공고 다음 날로 정함으로써 침해받는 사익에 비하여 결코 작지 않다 할 것이므로 법익의 균형성도 갖추었다고 할 것이다.
(4) 소결
따라서 귀속조항이 과잉금지원칙에 위배되어 사업시행자의 재산권을 침해한다고 할 수 없다.
바. 유상조항의 명확성원칙 위배 여부
(1) 명확성원칙의 의의
명확성원칙은 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙인바, 법규범이 이러한 원칙을 충족하여야 하는 이유는 만일 법규범의 의미내용이 불확실하다면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다. 다만 법규범의 문언은 어느 정도 일반적ㆍ규범적 개념을 사용하지 않을 수 없기 때문에 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것으로서, 법문언이 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다(헌재 2013. 5. 30. 2011헌바201 참조). 그리고 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2013. 8. 29. 2011헌바176 참조).
(2) 판단
토지구획정리사업에서 학교교지로 지정된 토지는 환지처분의 공고 다음 날에 그 토지를 관리할 국가 또는 지방자치단체에 귀속되어 국가 등이 그 소유권을 원시취득하지만, 국가 등은 유상조항에 따라 사업시행자에게 학교교지의 취득에 대한 대가를 지급하여야 하는데, ‘학교교지는 유상으로 한다’고만 규정할 뿐 그 유상의 구체적 기준, 즉 학교교지 대가산정의 기준에 대해서는 구체적으로 정하고 있지 않다.
그러나 앞서 살펴본 바와 같이 유상조항의 문언뿐만 아니라 토지구획정리사업 및 학교교지 귀속에 관한 조항의 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 고려하여 ‘유상’의 의미를 합리적으로 파악할
수 있다면 유상조항이 명확성원칙에 위반된다고 보기 어렵다.
일단 ‘유상’의 사전적 의미는 ‘어떤 행위에 대하여 대가나 보상(報償)이 있음’을 의미하는바, 유상조항의 취지나 목적 등을 고려하여 대가의 산정기준을 파악할 수 있는지를 살펴보도록 한다.
국가 등은 학교교지에 대하여 환지처분의 공고 다음 날에 소유권을 취득하는 대신, 사업시행자에게 그 소유권 취득의 대가를 지급해야 하는데, 유상조항이 공공용지 중 학교교지에 대하여 그 대가를 지급하도록 한 취지는 국가 등이 국민의 교육받을 권리의 보장을 위하여 학교시설 등을 설치할 의무가 있음에도 이를 무상으로 국가 등에 귀속시키게 되면 구획정리사업으로 인한 감보율이 지나치게 커지게 되어 토지소유자들이 불이익을 입을 수 있음을 고려한 것임은 앞서 본 바와 같다.
또한 토지구획정리사업은 대지로서의 효용증진뿐만 아니라 공공시설의 정비 역시 주요한 사업의 목적으로 삼고 있고(정리사업법 제2조 제1항 제1호), 토지구획정리사업 지구 내 토지소유자들은 학교교지를 포함한 공공용지로 인하여 환지가 감보되지만 이러한 감보는 구획정리사업 결과 대지의 효용이 증가하여 환지의 가격이 증가하는 것, 즉 개발이익에 의하여 보상된다.
따라서 감보율의 증가로 인한 토지소유자의 불이익을 고려하여 학교교지를 유상으로 취득하게 한 입법취지 및 감보로 인한 토지소유자의 손실은 환지된 토지의 효용의 증가로 보상된다는 점을 고려하면, 학교교지의 대가산정의 기준으로는 개발이익까지 포함된 토지가격이 아니라 구획정리사업으로 인하여 토지의 효용이 발생하기 전, 즉 개발이익이 발생하기 전의 토지가격으로 봄이 상당하고 이는 사업시행 전의 토지가격에 해당한다고 할 것이다.
한편, 사업시행자는 토지구획정리사업을 시행하면서 사업지구 내 토지의 조사 및 측량, 설계, 대지조성을 위한 공사, 감리, 관리, 건축물 등의 이전 또는 철거에 따른 보상 등에 소요되는 비용을 부담하게 되는데, 이 비용은 학교교지의 조성ㆍ개발에도 소요된다. 그런데 국가는 국민의 교육을 받을 권리라는 기본권을 보장하고 의무교육을 시행하기 위하여 적기에 적절한 학교교지를 확보하여야 할 의무가 있다는 점 및 이를 고려하여 학교교지에 대하여는 유상으로 취득하도록 규정한 것이라는 점에 비추어 보면, 학교교지의 조성ㆍ개발에 소요된 비용 역시 국가 등이 부담하는 것이 상당하다.
시행자는 환지계획과 청산 등의 적정을 기하기 위하여 시행지구 안의 토지 등의 가격을 평가하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 공인평가기관으로 하여
금 평가하게 한 후 토지평가협의회의 심의를 거쳐 결정하여야 하고(정리사업법 제48조의2 제1항), 사업계획서에는 공사계획, 자금계획, 보류지 및 체류지의 책정계획 등이 포함되어 있어야 하므로(정리사업법 제9조, 시행령 제8조 제1항) 이러한 절차를 통하여 조성원가를 산정할 수 있다.
또한 유상조항의 의미는 사업시행자의 입장에서 명확한지 여부를 판단해야 하는바, 사업시행자는 토지구획정리사업을 시행함에 있어서 그 사업의 시행 여부를 결정하고 사업계획을 정하며 그 사업계획에 따라 사업을 시행하므로 학교교지 면적에 해당하는 토지가 국가에 귀속되는 대신 환지된 토지의 효용가치가 증가하게 된다는 것을 알았을 것이고, 그렇다면 유상조항의 ‘유상’의 의미는 그 증가된 효용가치가 배제된 해당 토지의 취득가격에 그 학교교지의 조성비용을 더한 금액에 해당한다는 것 역시 충분히 알 수 있다고 할 것이다.
이처럼 비록 유상조항이 학교교지 취득대금의 산정기준을 명시적으로 규정하고 있지는 않더라도, 유상조항의 취지, 토지구획정리사업의 목적과 본질 등에 비추어, 학교교지 취득대금은 개발이익이 발생하기 전인 사업시행 전 토지가격에 학교교지의 조성ㆍ개발에 소요된 비용을 더한 금액을 기준으로 산정된다는 점은 알 수 있는 이상, 유상조항은 규범의 의미 내용을 합리적으로 알 수 있는 범위 내에 있는 것으로 헌법상 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
6. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[별지1] 청구인 명단
1. 최○○(2019헌바444)
2. 조○○(2019헌바444) 청구인1, 2의 대리인 변호사 권영준
3. ○○개발 주식회사(2020헌바135) 대표이사 김□□ 대리인 변호사 권순탁
4. 구○○(2020헌바141)
대리인 법무법인 참길 담당변호사 구인호, 박정민
5. 김○○(2020헌바180) 대리인 변호사 권영준
[별지2] 관련조항
토지구획정리사업법 부칙(2000. 1. 28. 법률 제6252호)
제2조(종전의 사업에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법 제12조의 규정에 의하여 도시계획으로 결정된 동법 제2조 제1항 제1호 다목의 토지구획정리사업에 관하여는 종전의 토지구획정리사업법의 규정에 의한다.
구 토지구획정리사업법(1966. 8. 3. 제정되고, 2000. 1. 28. 제6252호로 폐지되기 전의 것)
제2조(용어의 정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “토지구획정리사업”이라 함은 대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 이 법의 규정에 의하여 실시할 토지의 교환ㆍ분합 기타의 구획변경, 지목 또는 형질의 변경이나 공공시설의 설치ㆍ변경에 관한 사업을 말한다.
② 토지구획정리사업과 병행하여 시행하는 건축물 기타의 공작물 또는 물건(이하 “건축물 등”이라 한다)의 설치ㆍ관리 또는 처분에 관한 사업이나 매립에 관한 사업은 이를 토지구획정리사업으로 본다.
제54조(보류지 등) ① 시행자는 구획정리사업에 필요한 경비에 충당하거나 규약ㆍ정관ㆍ시행규정 또는 사업계획이 정하는 목적을 위하여 환지계획에서 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 이를 체비지 또는 보류지로 정할 수 있다.
제62조(효과) ① 환지처분의 공고가 있은 경우에는 환지계획에서 정하여진 환지는 그 환지처분의 공고가 있은 날의 익일부터 종전의 토지로 보며, 환지계획에서 환지를 정하지 아니한 종전의 토지상에 존재하던 권리는 그 환지처분의 공고가 있은 날이 종료한 때에 소멸한다.
⑥ 제54조의 규정에 의한 체비지(제57조 제4항의 규정에 의하여 이미 처분된 것을 제외한다)는 시행자가, 보류지는 환지계획에 정한 자가 환
지처분의 공고가 있은 날의 익일에 각각 그 소유권을 취득한다.
제72조(부담) ① 구획정리사업에 필요한 비용은 시행자가 부담한다.
구 토지구획정리사업법(1995. 12. 29. 법률 제5069호로 개정되고, 2000. 1. 28. 제6252호로 폐지되기 전의 것)
제2조(용어의 정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
2. “공공시설”이라 함은 도로(대지의 효용증진을 기할 수 있는 것에 한한다)ㆍ공원ㆍ광장ㆍ하천, 초등학교 및 중고등학교교육에 필요한 학교교지 기타 공공의 용에 공하는 시설로서 대통령령이 정하는 것을 말한다.
제80조(사업계획) 구획정리사업에 관한 사업계획은 도시계획으로서 결정된 공공시설 기타의 시설에 관한 계획에 적합하고 초등학교 및 중고등학교교육에 필요한 학교교지를 확보하도록 고려하여 이를 정하여야 한다.
구 토지구획정리사업법(1980. 1. 4. 법률 제3255호로 개정되고, 2000. 1. 28. 제6252호로 폐지되기 전의 것)
제48조의2(토지 등의 평가) ① 시행자는 환지계획과 청산 등의 적정을 기하기 위하여 시행지구안의 토지 등의 가격을 평가하고자 할 때에는 토지평가협의회의 심의를 거쳐 결정하되, 그에 앞서 대통령령이 정하는 공인평가기관으로 하여금 평가하게 하여야 한다.
② 제1항의 규정에 의한 토지평가협의회의 구성 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 당해 규약ㆍ정관 또는 시행규정으로 정한다.
구 토지구획정리사업법(1997. 12. 13. 법률 제5453호로 개정되고, 2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지되기 전의 것)
제9조(토지소유자의 시행인가) 제6조 제1항의 규정에 의하여 토지소유자가 구획정리사업을 시행하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 작성된 규약(공동시행의 경우에 한한다) 및 사업계획서를 첨부하여 건설교통부장관의 인가를 받아야 한다.
구 토지구획정리사업법 시행령(1980. 8. 23. 대통령령 제10005호로 개정되고, 2000. 8. 2. 대통령령 제16933호로 폐지되기 전의 것)
제2조(공공시설) 법 제2조 제1항 제2호에 규정하는 “공공의 용에 공하는 시설로서 대통령령이 정하는 것”이라 함은 시장ㆍ운하ㆍ선유장ㆍ수로ㆍ제방ㆍ호안ㆍ물양장ㆍ수도ㆍ하수도ㆍ유수지 및 녹지를 말한다.
구 토지구획정리사업법 시행령(1994. 12. 23. 대통령령 제14447호로 개정되
고, 2000. 8. 2. 대통령령 제16933호로 폐지되기 전의 것)
제8조(사업계획) ① 법 제9조의 규정에 의하여 토지소유자가 작성하는 사업계획서에는 공사계획, 자금계획, 보류지(체비지를 포함한다)의 책정계획과 건설교통부령이 정하는 사항이 포함되어야 한다.
구 도시계획법(1991. 12. 14. 법률 제4427호로 개정되고, 2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전부개정되기 전의 것)
제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “도시계획”이라 함은 도시계획구역안에서 도시의 건전한 발전을 도모하고 공공의 안녕질서와 공공복리의 증진을 위한 토지이용ㆍ교통ㆍ위생ㆍ환경ㆍ산업ㆍ보안ㆍ국방ㆍ후생 및 문화 등에 관한 다음의 계획을 말한다.
다. 토지구획정리사업, 일단의 주택지조성사업, 시가지조성사업, 일단의 공업용지조성사업 또는 재개발사업에 관한 계획
7. “토지구획정리사업”이라 함은 토지구역정리사업법에 의하여 실시하는 도시계획사업을 말한다.
제12조(도시계획의 결정) ① 도시계획은 건설부장관이 직권 또는 제11조의 규정에 의한 도시계획입안자의 신청에 의하여 대통령령이 정하는 사항에 관하여 관계지방의회의 의견을 듣고(신청인이 미리 해당 지방의회의 의견을 들어 신청한 경우를 제외한다) 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정한다. 결정된 도시계획을 변경할 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경에 있어서는 그러하지 아니하다.