헌재 2020. 12. 23. 2019헌바25 [합헌]
출처
헌법재판소
악취방지법 제6조 제1항 제1호 위헌소원
[2020. 12. 23. 2019헌바25]
판시사항
가. 악취관리지역 지정요건을 정한 구 악취방지법 제6조 제1항 제1호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다) 중 ‘악취와 관련된 민원이 1년 이상 지속되고’ 부분이 명확성원칙에 위반되는지 여부(소극)
나. 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반되어 악취관리지역 내 악취배출시설 운영자의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극)
결정요지
가. 심판대상조항 중 ‘악취와 관련된 민원이 1년 이상 지속되고’ 부분은 악취관리지역 지정요건 중 하나로, 악취방지법의 입법취지, 심판대상조항의 목적과 기능 및 악취방지법 전체의 체계 등을 종합하여 합리적으로 해석되어야 한다. 심판대상조항의 문언ㆍ목적과 기능, 그리고 악취방지법의 입법취지 및 법 전체의 체계 등을 종합하여 보았을 때, 심판대상조항 중 ‘악취와 관련된 민원이 1년 이상 지속되고’ 부분은 악취관리지역으로 지정하고자 하는 그 지역 내 시설들에서 발생하는 악취로 인한 민원이 1년 이상의 기간 동안에 거듭 제기되어 계속적ㆍ연속적으로 제기되고 있다고 평가할 수 있는 경우를 의미함을 충분히 알 수 있다. 심판대상조항 중 위 부분은 명확성원칙에 위반되지 않는다.
나. 심판대상조항은 헌법상 국가와 국민의 환경보전의무를 바탕으로 주민의 건강과 생활환경의 보전을 위하여 사업장에서 배출되는 악취를 규제ㆍ관리하고자 하는 데 그 목적이 있으므로, 정당성이 인정된다. 그리고 심판대상조항이 악취가 배출되는 사업장이 있는 지역을 악취관리지역으로 지정함으로써 악취방지를 위한 예방적ㆍ관리적 조처를 할 수 있도록 한 것은 이러한 목적을 달성하기에 적합한 수단이다.
심판대상조항이 악취관리지역 지정권자의 자의에 따른 악취관리지역 지정이 가능하도록 하고 있다고 볼 수 없고, 오히려 그 요건을 강화할 경우 악취관리지역 지정 제도의 입법목적이나 개정경위에도 불구하고 그 제도를 실효적으로 활용하기 어려워지게 되는 점, 악취방지법은 제6조 제4항에서 악취관리지역 지정을 위한 이해관계인의 의견진술절차를 두고 있는 점, 악취관리지역 지정에 따라 악취배출시설 설치ㆍ운영자들이 부담하게 되는 의무는 악취관리지역에서 발생하는 악취를 해소하거나 저감하기 위하여 필요한 것으로서 그 의무부담의 정도가 과도하다고 볼 수 없는 점, 그리고 이에 더하여 헌법 제35조 제1항이 국가뿐만 아니라 국민에게도 환경보전을 위하여 노력할 의무를 지우고 있는 점 등을 종합하여 살펴보면, 심판대상조항이 피해의 최소성 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
심판대상조항이 정한 악취관리지역 지정기준만으로 악취관리지역 내 악취배출시설 운영자가 제한받게 되는 사익의 정도가 매우 중대하다고 보기 어렵다. 반면, 악취로 인한 민원이 장기간 지속되는 지역을 악취관리지역으로 지정함으로써 해당 지역의 악취문제를 해소하고 결과적으로 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 한다는 공익은 오늘날 국가와 사회에 긴요하고도 중요한 공익이라고 할 것이므로, 심판대상조항이 법익의 균형성 원칙에 위반된다고도 볼 수 없다.
심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 악취배출시설 운영자인 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하지 않는다.
심판대상조문
구 악취방지법(2016. 12. 27. 법률 제14491호로 개정되고, 2018. 6. 12. 법률 제15655호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항 제1호
참조조문
헌법 제15조, 제35조 제1항, 제37조 제2항
악취방지법(2013. 7. 16. 법률 제11911호로 개정된 것) 제2조 제1호
구 악취방지법(2016. 12. 27. 법률 제14491호로 개정되고, 2018. 6. 12. 법률 제15655호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항 제2호, 제2항, 제3항, 제4항, 제5항, 제6항, 제7항
구 악취방지법(2012. 2. 1. 법률 제11259호로 개정되고, 2018. 6. 12. 법률 제15655호로 개정되기 전의 것) 제7조
악취방지법(2010. 2. 4. 법률 제10031호로 개정된 것) 제8조의2 제1항
참조판례
가.헌재 2002. 1. 31. 2000헌가8판례집 14-1, 1, 7-8 헌재 2010. 6. 24. 2007헌바101등, 판례집 22-1하, 417, 431 헌재 2012. 12. 27. 2011헌바225, 판례집 24-2하, 467, 473 헌재 2016. 12. 29. 2016헌바263, 판례집 28-2하, 629, 638-639
나.헌재 2012. 8. 23. 2010헌바167, 판례집 24-2상, 438, 447 헌재 2018. 6. 28. 2016헌바77등, 판례집 30-1하, 496, 512
당사자
청 구 인[별지1] 청구인 명단과 같음
청구인들 대리인 1. 법무법인(유한) 바른
담당변호사 문성우 외 4인
2. 변호사 류판석
3. 변호사 오성희
4. 변호사 이지은
5. 변호사 이새힘
당해사건제주지방법원 2018구합5561 악취관리지역 지정결정 취소
주문
구 악취방지법(2016. 12. 27. 법률 제14491호로 개정되고, 2018. 6. 12. 법률 제15655호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가. 제주특별자치도지사는 축산시설에서 배출되는 악취를 규제하여 주민의 건강과 생활환경을 보전한다는 이유로, 2018. 1. 5. 제주시 ○○읍 ○○리 외 10개 지역의 돼지사육시설 59개소 합계 561,066㎡를 악취관리지역으로 지정하
는 내용의 ‘제주도 악취관리지역 지정계획(제주특별자치도 공고 제2018-43호)’을 공고하여 그 열람절차를 거친 뒤, 2018. 3. 23. 위 지정계획에 따른 악취관리지역 지정결정을 하고 이를 고시하였다(제주특별자치도 고시 제2018-64호, 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
나. 청구인들은 위 악취관리지역으로 지정된 지역 내에서 양돈농장을 운영하면서 가축사육업, 식육판매 도소매업 등을 영위하고 있는 개인, 농업회사법인 또는 영농조합법인이다. 청구인들은 2018. 6. 19. 이 사건 처분이 위법하다고 주장하며 그 취소를 구하는 소를 제기하였고(제주지방법원 2018구합5561), 소송 계속 중 이 사건 처분의 근거법률인 악취방지법 제6조 제1항 제1호가 명확성원칙, 평등원칙에 위반되고, 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 주장하며 위헌법률심판제청을 신청하였다(2018아1032).
다. 당해사건 법원은 2018. 12. 12. 청구인들의 위헌법률심판제청신청을 기각하였고, 이에 청구인들은 2019. 1. 9. 위 법률조항을 대상으로 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 처분은 2018. 3. 23.에 있었고, 악취방지법 제6조 제1항 제1호는 이 사건 처분 이후인 2018. 6. 12. 법률 제15655호로 개정되었으므로, 이 사건 처분의 근거가 되는 법률조항은 위 개정 전 악취방지법 제6조 제1항 제1호이다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 악취방지법(2016. 12. 27. 법률 제14491호로 개정되고, 2018. 6. 12. 법률 제15655호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 악취방지법’이라 한다) 제6조 제1항 제1호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지2]와 같다.
[심판대상조항]
구 악취방지법(2016. 12. 27. 법률 제14491호로 개정되고, 2018. 6. 12. 법률 제15655호로 개정되기 전의 것)
제6조(악취관리지역의 지정) ① 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역으로서 주민의 건강과 생활환경을 보전하기 위하여 사업장에서 배출되는 악취를 규제할 필요가 있다고 인정되는 지역을 악취관리지역으로 지정하여야 한다.
1.악취와 관련된 민원이 1년 이상 지속되고, 악취가 제7조 제1항에 따른 배출허용기준을 초과하는 지역
3. 청구인들 주장
가. 심판대상조항 중 ‘악취와 관련된 민원’의 의미를 도저히 알 수 없고, ‘1년 이상 지속’의 기산점도 알 수 없으며, 민원이 어느 정도의 간격으로 제기되어야 민원이 ‘지속’되었다고 할 수 있는 것인지도 알 수 없다. 심판대상조항 중 위 부분은 구체적으로 어떠한 경우가 이에 해당하는지 예측할 수 없을 정도로 의미가 모호하고 불분명하여 법원의 자의적 해석ㆍ적용을 가능하게 하므로, 명확성원칙에 위반된다.
나. 현재 악취의 배출허용기준을 측정하는 ‘공기희석관능법’이라는 검사방법은 판정요원의 후각에 의존하는 주관적 검사방법인데, 이러한 검사방법을 통하여 단 1회의 배출허용기준 초과 결과만으로 악취관리지역 지정이 가능하게 하는 것은 피해의 최소성 원칙에 위반된다. 심판대상조항에 따른 악취관리지역 지정 결정은 국민에게 악취배출시설 신고의무, 악취방지계획수립 및 그 계획이행의무 등 각종 의무를 부과할 뿐만 아니라, 이를 이행하지 않을 경우 개선명령, 조업정지명령, 과징금 부과처분 및 형사처벌까지 할 수 있도록 하고 있다. 심판대상조항은 법익의 균형성 원칙에도 위반된다. 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다.
다. 악취방지법상 신고대상시설로 지정하기 위해서는 3회 이상 배출허용기준을 초과하여야 하는데, 심판대상조항은 단 1회의 배출허용기준 초과만으로 신고대상시설 지정보다 더 중한 악취관리지역 지정을 할 수 있도록 하고 있는바, 이는 행정청의 자의적인 법집행을 가능하게 하는 것으로 평등원칙에 위반된다.
4. 판단
가. 쟁점 정리
(1) 청구인들은 심판대상조항 중 ‘악취와 관련된 민원이 1년 이상 지속되고’ 부분의 의미를 도저히 알 수 없어 자의적 해석ㆍ적용 가능성이 있으므로 명확성원칙에 위반된다고 주장한다. 심판대상조항 중 위 부분이 명확성원칙에 위반되는지 여부를 살펴본다.
(2) 청구인들은 심판대상조항이 단 1회만이라도 악취의 배출허용기준을 초과한 경우 해당 지역에 대하여 악취관리지역으로 정하도록 하고, 이에 따라 해당 지역에서 사업 등을 영위하는 사람들에게 악취배출시설 신고의무, 악취방지계획수립 및 그 계획이행의무 등 각종 의무 등을 부과할 뿐만 아니라, 이를 이행하지 않을 경우 개선명령, 조업정지명령, 과징금 부과처분 및 형사처벌까지 받을 수 있도록 하고 있으므로, 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 직업
수행의 자유를 침해한다고 주장한다. 따라서 심판대상조항이 악취관리지역 내 악취배출시설 운영자인 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부를 살펴본다.
(3) 청구인들은, 악취관리지역 외 지역에서의 악취배출시설 지정을 위해서는 해당 시설이 3회 이상 배출허용기준을 초과하여야 하는데 반하여(제8조의2 제1항), 심판대상조항은 해당 지역의 악취가 단 1회만 배출허용기준을 초과하더라도 악취관리지역 지정을 할 수 있도록 하고 있으므로, 이는 행정청의 자의적인 법집행을 가능하게 하는 것으로 평등원칙에 위반된다고 주장한다. 청구인들의 이러한 주장은 심판대상조항이 악취관리지역을 보다 수월하게 지정할 수 있도록 함으로써 헌법에 위반된다는 것으로, 결국 심판대상조항이 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다는 주장과 실질적으로 다르다고 보기 어렵다. 청구인들의 평등원칙 위반 주장에 대하여는 따로 살펴보지 않는다.
(4) 청구인들은 현재 악취의 배출허용기준을 측정하는 방법인 공기희석관능법은 판정요원의 후각에 의존하는 주관적 검사방법으로, 이러한 검사방법을 통하여 단 1회의 배출허용기준 초과 결과만으로 악취관리지역 지정이 가능하게 하는 것은 피해의 최소성 원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 이는 공기희석관능법에 따라 악취를 측정하도록 한 악취공정시험기준 또는 악취방지법 시행규칙 제8조 제1항 별표3에 관한 주장에 불과할 뿐, 심판대상조항에 대한 주장이라고 볼 수 없다. 청구인들의 이 부분 주장에 대하여도 따로 살펴보지 않는다.
나. 심판대상조항 중 ‘악취와 관련된 민원이 1년 이상 지속되고’ 부분이 명확성원칙에 위반되는지 여부
(1) 헌법상 명확성원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 원칙이다. 법규범의 의미내용이 불확실하면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고, 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 한다는 것을 그 근거로 한다(헌재 2002. 1. 31. 2000헌가8). 그런데 명확성의 정도는 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니며, 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라, 그리고 각 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 차이가 있을 수 있다. 또한 통상적으로 법률규정은 일반성, 추상성을 가지는 것으로서 입법기술상 어느 정도의 보편적 내지 일반적 개념의 용어사용은 부득이하므로, 당해 법률이 제정된 목적과 다른 규범과의 연관성을 고려하여 합리적인 해석이 가능한지의 여부에 따라 명확성의 구
비 여부가 가려지고, 당해 법률조항의 입법취지와 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 법관의 법 보충작용으로서의 해석을 통하여 그 의미가 분명해질 수 있다면 이 경우까지 명확성을 결여하였다고 할 수 없다(헌재 2010. 6. 24. 2007헌바101등; 헌재 2012. 12. 27. 2011헌바225; 헌재 2016. 12. 29. 2016헌바263).
(2) 악취방지법은 사업활동 등으로 발생하는 악취를 방지함으로써 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 하는데 그 입법목적이 있고(악취방지법 제1조), 심판대상조항은 악취관리지역 지정권자인 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장이 관할 내 일정 구역을 악취관리지역으로 지정하기 위한 요건을 정하고 있다. 심판대상조항 중 ‘악취와 관련된 민원이 1년 이상 지속되고’ 부분은 이러한 요건 중의 하나이므로, 악취방지법의 입법취지, 심판대상조항의 목적과 기능 및 악취방지법 전체의 체계 등을 종합하여 합리적으로 해석되어야 한다.
(3) 먼저 ‘악취와 관련된 민원’ 부분을 본다.
악취방지법 제2조 제1호는 ‘악취’를 ‘황화수소, 메르캅탄류, 아민류, 그 밖에 자극성이 있는 물질이 사람의 후각을 자극하여 불쾌감과 혐오감을 주는 냄새’로 정의하고 있고, ‘민원’의 사전적 의미는 ‘주민이 행정기관에 대하여 원하는 바를 요구하는 일’이다. 따라서 ‘악취와 관련된 민원’이란, 사업장에서 발생하는 악취방지법 제2조 제1호상 악취의 영향으로 인한 불편의 해결을 행정기관에 요구하는 것을 의미한다.
청구인들은 이에 관하여, 악취관리지역 지정을 위한 민원이라고 하려면 적어도 민원인, 민원대상, 신고내용 등 어느 정도 구체성, 객관성을 띠고 있는 민원이어야 하고, 악성 민원이나 감정적 민원, 또는 허위ㆍ왜곡 민원은 배제되어야 함에도 심판대상조항이 이를 분명하게 밝히지 않고 있으므로, 이 부분은 불명확하다고 주장한다. 그러나 청구인들의 이러한 주장은 개별적ㆍ구체적 사안에서 해당 민원이 악취관리지역 지정을 위한 요건으로서의 실질을 가지는지 여부에 관한 것으로, 심판대상조항의 ‘민원’의 의미를 앞서 본 바와 같이 파악할 수 있는 이상, 심판대상조항이 그 민원의 실질에 관한 판단사항을 법률조항에서 직접 규정하지 않고 있다고 하여 이를 불명확하다고 할 수 없다.
(4) 다음으로 ‘1년 이상 지속되고’ 부분을 본다.
청구인들은 1년의 기간 중 민원이 어느 정도의 간격으로 제기되어야 민원이 ‘지속’되었다고 할 수 있는지도 불분명하다고 주장한다.
‘지속’의 사전적 의미는 ‘어떠한 상태가 오래 계속됨. 또는 어떤 상태를 오래 지속함’인 점, ‘1년 이상 지속되고’ 부분을 비롯한 심판대상조항은 해당 지역에
서 발생하는 악취를 방지ㆍ해소 또는 관리하기 위한 악취관리지역 지정의 요건을 규정하고 있는 점, 악취는 간헐적으로 발생하면서도 짧은 시간에 소멸하는 특징을 가지고 있다는 점 등을 종합하면, 심판대상조항 중 ‘지속’은 일정기간 동안 악취와 관련된 민원이 거듭 제기됨으로써 민원이 끊이지 않는 즉, 민원이 계속적ㆍ연속적으로 제기되고 있다고 평가할 수 있는 정도를 가리키는 것이라고 보아야 한다. 따라서 민원이 ‘1년 이상 지속’이란, 1년 이상의 기간 동안 민원이 거듭 제기됨으로써 위 기간 동안 민원이 계속적ㆍ연속적으로 제기되고 있다고 평가할 수 있는 경우를 의미함을 알 수 있다.
한편, 청구인들은 심판대상조항 중 ‘1년 이상 지속되고’가 악취관리지역 지정고시일을 기산점으로 과거 1년 이상 민원이 지속되었어야 한다는 것인지, 악취관리지역 지정계획 공고일을 기산점으로 과거 1년 이상 민원이 지속되었어야 한다는 것인지, 아니면 5년 전이나 10년 전이라도 과거 언젠가 1년 이상 민원이 지속된 기간이 역사적으로 단 한 번이라도 존재하기만 하면 된다는 것인지 그 의미를 알기 어렵다고도 주장한다. ‘민원이 1년 이상 지속되고’는 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장이 관할구역 내의 지역을 악취관리지역으로 지정하기 위한 요건이라는 점을 고려하면, ‘민원이 1년 이상 지속되고’ 있다는 것은 위 악취관리지역 지정권자가 악취관리지역 지정을 위한 절차에 나아갈 무렵까지 1년 이상 민원이 지속되고 있음을 의미한다 할 것이므로, 이를 가리켜 불명확하다고 할 수는 없다.
(5) 이처럼 법문언, 심판대상조항의 목적과 기능, 그리고 악취방지법의 입법취지 및 법 전체의 체계 등을 종합하여 보았을 때, 심판대상조항 중 ‘악취와 관련된 민원이 1년 이상 지속되고’ 부분은 악취관리지역으로 지정하고자 하는 그 지역 내 시설들에서 발생하는 악취로 인한 민원이 1년 이상의 기간 동안에 거듭 제기되어 계속적ㆍ연속적으로 제기되고 있다고 평가할 수 있는 경우를 의미함을 충분히 알 수 있다.
그렇다면 심판대상조항 중 ‘악취와 관련된 민원이 1년 이상 지속되고’ 부분이 불명확하고, 이로 인하여 법집행 당국이 자의적인 법해석 또는 집행을 할 가능성이 있다고 볼 수 없으므로, 위 부분은 명확성원칙에 위반되지 않는다.
다. 심판대상조항이 악취배출시설 운영자인 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부
(1) 심사기준
직업선택의 자유와 직업수행의 자유는 기본권의 주체에 대한 제한의 효과
가 다르기 때문에 제한에 있어 적용되는 기준 또한 다르며, 특히 직업수행의 자유에 대한 제한의 경우 인격발현에 대한 침해의 효과가 일반적으로 직업선택 그 자체에 대한 제한에 비하여 작기 때문에, 그에 대한 제한은 보다 폭넓게 허용된다. 다만 이러한 경우에도 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반되어서는 안 된다(헌재 2018. 6. 28. 2016헌바77등 참조).
(2) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
헌법 제35조 제1항은 국민의 환경권의 보장, 국가와 국민의 환경보전의무를 규정하고 있는데, 이는 국가뿐만 아니라 국민도 오염방지와 오염된 환경의 개선에 관한 책임을 부담함을 의미한다(헌재 2012. 8. 23. 2010헌바167).
악취는 일반적인 대기오염과 달리 그 원인물질이 다양하고 복합적이며, 국지적ㆍ순간적으로 발생ㆍ소멸하는 특징이 있다. 악취방지법은 2004. 2. 9. 대기환경보전법상 대기오염 관리차원에서 관리하고 있던 악취를 체계적ㆍ효과적으로 관리하고, 사업활동 등으로 인하여 발생하는 악취를 방지함으로써 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 한다는 목적 아래 제정되었다. 심판대상조항은 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장으로 하여금 주민의 건강과 생활환경의 보전을 위하여 사업장에서 배출되는 악취의 규제가 필요한 지역을 악취관리지역으로 지정하도록 하고 있고, 악취관리지역 지정에 따라 악취관리지역 내 악취배출시설 운영자는 악취방지법 제8조 등에 따른 악취방지시설 신고의무, 악취방지계획 수립ㆍ이행의무, 악취배출허용기준 준수의무 등을 부담하게 된다. 심판대상조항은 헌법상 국가와 국민의 환경보전의무를 바탕으로 주민의 건강과 생활환경의 보전을 위하여 사업장에서 배출되는 악취를 규제ㆍ관리하고자 하는 데 그 목적이 있으므로, 정당성이 인정된다. 그리고 심판대상조항이 악취가 배출되는 사업장이 있는 지역을 악취관리지역으로 지정함으로써 악취방지를 위한 예방적ㆍ관리적 조처를 할 수 있도록 한 것은 이러한 목적을 달성하기에 적합한 수단이다.
심판대상조항은 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.
(3) 피해의 최소성
(가) 구 악취방지법 제6조 제1항은 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장으로 하여금 주민의 건강과 생활환경을 보전하기 위하여 사업장에서 배출되는 악취를 규제할 필요가 있다고 인정되는 지역을 악취관리지역으로 지정하도록 하고, 이에 더하여 제1호와 제2호에서 구체적 기준을 정하였다. 구 악취방지법 제6조 제1항 제1호, 즉 심판대상조항은 그 기준으로 ① 해당 지역에 악취와 관련
된 민원이 1년 이상 지속될 것, ② 해당 지역의 악취가 악취방지법 제7조 제1항에 따른 배출허용기준을 초과할 것을 요구하고 있다.
(나) 악취는 순간적ㆍ간헐적으로 발생하면서도 짧은 시간에 소멸하는 특징을 가진다. 이러한 악취의 특성에도 불구하고 악취 관련 민원이 1년 이상 지속되고 있다는 것은 해당 지역에서 악취 발생이 매우 빈번하고, 발생된 악취의 정도가 지역 주민 등의 건강 및 일상생활에 큰 지장을 끼치는 수준에 이르러, 결국 지역 주민 등이 행정기관에 그 해결을 지속적으로 촉구함에 따라 악취관리지역 지정권자인 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장이 해당 지역의 악취방지를 위한 조치를 취하여야 할 긴절한 필요성이 있음을 의미한다.
제정 악취방지법 제6조 제5항은 악취관리지역의 지정기준 등에 관하여 필요한 사항을 환경부령으로 정하도록 하였고, 이에 따라 악취방지법 시행규칙 제7조 제1호는 ‘악취민원이 3년 이상 지속’될 것을 악취관리지역 지정기준으로 규정하고 있었다. 그런데 2007년 악취방지법 개정시 위 시행규칙 제7조 제1호의 내용이 악취방지법 제6조 제1항에 직접 규정되면서 ‘악취민원이 1년 이상 지속’으로 그 기준이 완화되었다. 이는 위 시행규칙 제7조 제1호의 ‘3년’이라는 요건이 민원인들의 입장에서는 지나치게 엄격한 측면이 있고, 악취방지법이 제정ㆍ시행되었음에도 악취민원이 많이 발생하는 상위 17개 기초자치단체 중 6개 지역에 대하여만 악취관리지역이 지정되었을 뿐이라는 점이 고려된 것이다. 따라서 악취관련 민원이 1년 이상 지속될 것이라는 요건을 보다 엄격히 한다면 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장으로서는 악취관리지역 지정 제도를 활용하기 어려워지고, 그 결과 심판대상조항이 추구하는 공익을 동등한 수준으로 달성할 수 있을 것이라고 보기 어렵다.
(다) 심판대상조항은 또한, 해당 지역에서 발생하는 악취가 악취방지법 제7조 제1항에서 정한 악취의 배출허용기준을 초과할 것을 요구하고 있다. 심판대상조항이 문면상 단 1차례만 악취 배출허용기준을 초과하는 경우에도 악취관리지역 지정요건을 충족할 수 있도록 하고 있으나, ① 하나의 악취배출시설에 대하여 이루어지는 신고대상시설 지정과 달리 악취관리지역 지정은 일정 지역에 대하여 이루어지는 것이어서 청구인들이 주장하는 바와 같이 악취배출 측정이 실제로 단 1회에 그치기는 어려울 것으로 보이는 점, ② 심판대상조항은 악취관리지역 지정권자로 하여금 지역의 특성, 민원의 내용과 지속 정도, 배출악취의 관리 필요성 등을 종합적으로 고려하여 개별적ㆍ구체적 사안에 따라 적절한 처분을 할 수 있도록 한 것인 점, ③ 앞서 본 바와 같이 악취방지법
이 악취관리지역 지정 요건을 완화하여 온 것은 악취방지법이 제정ㆍ시행되었음에도 악취관리가 필요한 지역에 대한 악취관리지역 지정 결정ㆍ고시가 실질적으로 많이 이루어지지 않았다는 점을 고려한 것인데, 악취 배출허용기준 위반 횟수를 악취관리지역 지정요건으로 정할 경우 악취관리지역 지정 제도의 입법목적이나 개정경위에도 불구하고 그 제도를 오히려 더 활용하기 어려워지게 되는 점, ④ 악취방지법 제6조 제4항은 악취관리지역 지정 절차에서 이해관계인의 의견을 청취하도록 하고 있는 점 등을 종합하여 살펴보면, 심판대상조항 중 위 부분으로 인한 자의적인 법집행행위가 이루어질 가능성이 크다고 보기 어렵다.
(라) 한편 악취관리지역으로 지정될 경우, 악취관리지역 내 악취배출시설 운영자는 악취배출시설 운영사실의 신고, 악취방지계획의 수립ㆍ제출 및 그 계획의 이행의무를 부담하고, 신고의무의 불이행 또는 거짓신고와 악취방지계획상 조치의 불이행이 있는 경우 형사처벌을 받게 된다(악취방지법 제27조 제1호, 제28조 제4호). 그런데 악취방지법이 악취관리지역 지정 제도를 두고 있는 이유는 해당 지역에서 배출되는 악취를 해소 또는 저감함으로써 주민의 건강과 생활환경을 보전하려는 데 있는바, ① 해당 지역에서 이미 설치ㆍ운영되고 있던 악취배출시설의 현황을 파악하고자 위 시설 설치ㆍ운영자로부터 그 시설의 설치ㆍ운영사실을 신고 받도록 하는 것(신고의무), ② 악취배출시설 설치ㆍ운영자 스스로 해당 악취배출시설의 운영현실 등을 고려하여 합리적이고 이행가능한 악취방지조치를 수립하도록 하고, 또 이를 이행하도록 하는 것(악취방지계획 수립 및 이행의무), ③ 그리고 악취배출시설이 악취의 배출허용기준을 초과하는 악취를 배출하지 않도록 필요한 조치를 할 것을 명할 수 있도록 한 것(배출허용기준 준수를 위한 개선명령)이 입법목적을 달성하는데 필요최소한의 정도를 벗어나는 제한이라고 보기 어렵다. 따라서 위와 같은 의무가 악취관리지역 내 악취배출시설을 설치ㆍ운영하는 사람들에게 필요 이상의 과중한 부담이 된다고 할 수 없다.
악취배출시설 운영자는 악취배출기준의 초과 그 밖의 법률이 정한 사유가 발생하는 경우 악취관리지역 지정권자로부터 개선명령(악취방지법 제10조), 조업정지명령(같은 법 제11조), 위법시설에 대한 사용중지ㆍ조업정지명령(제13조)을 받을 수 있고, 이를 위반할 경우 형사처벌을 받을 수도 있다. 그러나 악취배출시설 운영자의 이러한 부담 또는 불이익은 심판대상조항이나 그에 따른 악취관리지역 지정ㆍ고시 그 자체에서 비롯되는 것이 아니라, 악취배출시
설 운영자가 해당 각 법률조항이 정한 요건에 따라 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장이 발하는 행정조치를 위반하였을 때에야 비로소 발생한다.
(마) 이상과 같이 심판대상조항이 악취관리지역 지정을 지나치게 수월하게 가능하도록 함으로써 악취관리지역 지정권자의 자의에 따른 악취관리지역 지정이 가능하게 된다고 볼 수 없고, 오히려 그 요건을 강화할 경우 악취관리지역 지정 제도의 입법목적이나 개정경위에도 불구하고 그 제도를 실효적으로 활용하기 어려워지게 되는 점, 악취방지법은 제6조 제4항에서 악취관리지역 지정을 위한 이해관계인의 의견진술절차를 두고 있는 점, 악취관리지역 지정에 따라 악취배출시설 설치ㆍ운영자들이 부담하게 되는 의무는 악취관리지역에서 발생하는 악취를 해소하거나 저감하기 위하여 필요한 것으로서 그 의무부담의 정도가 과도하다고 볼 수 없는 점, 그리고 이에 더하여 헌법 제35조 제1항이 국가뿐만 아니라 국민에게도 환경보전을 위하여 노력할 의무를 지우고 있고, 환경정책기본법 제7조 또한 “자기의 행위 또는 사업활동으로 환경오염 또는 환경훼손의 원인을 발생시킨 자는 그 오염ㆍ훼손을 방지하고 오염ㆍ훼손된 환경을 회복ㆍ복원할 책임을 지며, 환경오염 또는 환경훼손으로 인한 피해의 구제에 드는 비용을 부담함을 원칙으로 한다.”고 규정하고 있는 점 등을 종합하여 살펴보면, 심판대상조항이 피해의 최소성 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
(4) 법익의 균형성
청구인들과 같은 악취관리지역 내 악취배출시설 운영자는 심판대상조항에 근거한 악취관리지역 지정ㆍ고시에 따라 악취배출시설 신고의무, 악취방지계획 수립ㆍ이행의무, 배출허용기준 준수의무를 부담한다. 심판대상조항이 정한 악취관리지역 지정기준만으로 악취관리지역 내 악취배출시설 운영자가 제한받게 되는 사익의 정도가 매우 중대하다고 보기 어렵다. 악취관리지역 내 악취배출시설 운영자는 스스로 수립한 악취방지계획에 따른 조처를 하지 아니하거나, 그 시설에서 배출되는 악취가 배출허용기준을 초과함에 따라 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장으로부터 개선명령을 받게 되었음에도 이를 따르지 아니하거나 하는 등의 추가적인 위반 행위가 있을 경우에 이에 대한 형사처벌 등의 제재를 받게 될 수 있지만, 이는 엄밀히 말해 악취관리지역 지정 그 자체로부터 발생하는 의무라거나 그 의무의 위반에 따른 것이 아니다.
반면, 배출허용기준을 초과하는 악취가 발생하고, 이로 인한 민원이 장기간 지속되는 지역을 악취관리지역으로 지정함으로써, 해당 지역에서 발생하는 악취문제를 해소하고 결과적으로 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수
있도록 한다는 공익, 즉 심판대상조항이 추구하는 국민의 건강하고 쾌적한 생활환경의 보장은 오늘날 국가와 사회에 긴요하고도 중요한 공익이라고 할 것이다.
그렇다면 심판대상조항에 의하여 악취관리지역 내 악취배출시설 운영자가 제한받게 되는 사익이 위와 같은 공익보다 중대하다고 보기 어렵다. 심판대상조항이 법익의 균형성 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
(5) 소결
이상과 같이 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 악취배출시설 운영자인 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
라. 소결론
심판대상조항은 명확성원칙에 위반되지 않고, 과잉금지원칙에 위반되어 악취배출시설 운영자인 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하지도 않는다.
5. 결론
심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[별지1] 청구인 명단
고○○ 외 55인
[별지2] 관련조항
악취방지법(2013. 7. 16. 법률 제11911호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1.“악취”란 황화수소, 메르캅탄류, 아민류, 그 밖에 자극성이 있는 물질이 사람의 후각을 자극하여 불쾌감과 혐오감을 주는 냄새를 말한다.
구 악취방지법(2016. 12. 27. 법률 제14491호로 개정되고, 2018. 6. 12. 법률 제15655호로 개정되기 전의 것)
제6조(악취관리지역의 지정) ① 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장은 다음 각
호의 어느 하나에 해당하는 지역으로서 주민의 건강과 생활환경을 보전하기 위하여 사업장에서 배출되는 악취를 규제할 필요가 있다고 인정되는 지역을 악취관리지역으로 지정하여야 한다.
2. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역으로서 악취와 관련된 민원이 집단적으로 발생하는 지역
가.「산업입지 및 개발에 관한 법률」제6조ㆍ제7조ㆍ제7조의2 및 제8조에 따른 국가산업단지ㆍ일반산업단지ㆍ도시첨단산업단지 및 농공단지
나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조에 따른 공업지역 중 환경부령으로 정하는 지역
② 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장은 제1항에 따른 악취관리지역 지정 사유가 해소되었을 때에는 악취관리지역의 지정을 해제할 수 있다.
③ 환경부장관은 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장이 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 또는 제6항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 요청한 지역을 악취관리지역으로 지정하지 아니할 때에는 제4조에 따른 악취실태조사 결과를 검토하여 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장에게 해당 지역을 악취관리지역으로 지정할 것을 권고할 수 있다.
④ 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장은 악취관리지역을 지정ㆍ해제 또는 변경하려는 때에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 이해관계인의 의견을 들어야 한다.
⑤ 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장은 악취관리지역을 지정ㆍ해제 또는 변경하였을 때에는 이를 고시하고 그 내용을 환경부장관에게 보고하여야 한다.
⑥ 시장(대도시의 장은 제외한다. 이하 같다)ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 주민의 생활환경을 보전하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 지역을 정하여 시ㆍ도지사에게 악취관리지역으로 지정하여 줄 것을 요청할 수 있다.
⑦ 악취관리지역의 지정기준 등에 관하여 필요한 사항은 환경부령으로 정한다.
구 악취방지법(2012. 2. 1. 법률 제11259호로 개정되고, 2018. 6. 12. 법률 제15655호로 개정되기 전의 것)
제7조(배출허용기준) ① 신고대상시설에서 배출되는 악취의 배출허용기
준은 환경부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 환경부령으로 정한다.
② 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도(그 관할구역 중 인구 50만 이상의 시는 제외한다. 이하 같다)ㆍ특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다) 또는 인구 50만 이상의 시(이하 “대도시”라 한다)는 제1항에 따른 배출허용기준으로는 주민의 생활환경을 보전하기 어렵다고 인정하는 경우에는 신고대상시설 중 대통령령으로 정하는 시설에 대하여 환경부령으로 정하는 범위에서 조례로 제1항에 따른 배출허용기준보다 엄격한 배출허용기준을 정할 수 있다.
③ 시ㆍ도 또는 대도시는 제2항에 따라 엄격한 배출허용기준을 정할 때에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 이해관계인의 의견을 들어야 한다.
④ 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장은 제2항에 따라 배출허용기준을 정하거나 변경하였을 때에는 지체 없이 환경부장관에게 보고하여야 한다.
⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 주민의 생활환경을 보전하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 그 관할구역에 있는 신고대상시설에 대하여 시ㆍ도에 제2항에 따른 엄격한 배출허용기준을 정하여 줄 것을 요청할 수 있다.
악취방지법(2010. 2. 4. 법률 제10031호로 개정된 것)
제8조의2(악취관리지역 외의 지역에서의 악취배출시설 신고 등) ① 시ㆍ도지사 또는 대도시의 장은 악취관리지역 외의 지역에 설치된 악취배출시설과 관련하여 악취 관련 민원이 1년 이상 지속되고 복합악취나 지정악취물질이 3회 이상 제7조에 따른 배출허용기준을 초과하는 경우에는 해당 악취배출시설을 신고대상시설로 지정ㆍ고시할 수 있다.