헌재 2022. 9. 29. 2019헌마1352 [기각]
출처
헌법재판소
전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률 시행령 제30조 [별표 7의3] 제2호 나목 2) 가) 본문 등 위헌확인
[2022. 9. 29. 2019헌마1352]
판시사항
가. 폐자동차재활용업을 등록하려는 자로 하여금 에너지회수시설에 대하여 폐기물관리법에 따른 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 하도록 한 ‘전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률 시행령’ 제30조 [별표 7의3] 제2호 나목 2) 가) 본문(이하, ‘이 사건 시설기준조항’이라 한다)과 구 법령에 따라 폐자동차재활용업 등록을 한 자에게도 3년 이내에 등록기준을 갖추도록 한 ‘전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률 시행령’ 부칙 제3조 제1항 및 제2항 중 ‘3년’ 부분(이하, ‘이 사건 부칙조항’이라 하고, 두 조항을 합쳐서 ‘심판대상조항’이라 한다)이 법률유보원칙에 위배되어 청구인의 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극)
나. 이 사건 시설기준조항이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극)
다. 이 사건 부칙조항이 신뢰보호원칙에 위배되어 청구인의 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극)
결정요지
가. 에너지회수시설은 폐기물의 처리에 사용되는 시설로서 폐기물관리법의 적용을 받는 시설에 해당하는바, 폐자동차재활용업을 등록하려는 자로 하여금 에너지회수시설에 대하여 폐기물관리법에 따른 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 하게 한 것이 모법의 위임 범위를 일탈한 것이라고 보기 어려우므로, 심판대상조항은 법률유보원칙에 위배되어 청구인의 직업의 자유를 침해하지 아니한다.
나. 에너지회수시설은 대기오염물질을 발생시킬 수 있고, 그로 인하여 주변지역의 대기환경이나 거주민의 건강을 심각하게 해칠 수 있으므로, 선제적으로 그 입지를 제한하지 아니한 채 정기검사나 시설관리와 같은 사후적인 대응만으로는 그 입법목적을 달성하기에 충분하다고 보기 어려우므로, 에너지회수시설에 대하여 폐기물관리법에 따른 폐
기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 하도록 한 이 사건 시설기준조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 직업의 자유를 침해하지 아니한다.
다. 이 사건 부칙조항이 정한 3년의 유예기간은 법령의 개정으로 인한 상황변화에 적절히 대처하기에 상당한 기간으로 지나치게 짧은 것이라 할 수 없으므로, 이 사건 부칙조항은 신뢰보호원칙에 위배되어 청구인의 직업의 자유를 침해하지 아니한다.
심판대상조문
전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률 시행령(2019. 6. 11. 대통령령 제29843호로 개정된 것) 제30조 [별표 7의3] 제2호 나목 2) 가) 본문
전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률 시행령 부칙(2019. 6. 11. 대통령령 제29843호) 제3조 제1항 및 제2항 중 ‘3년’ 부분
참조조문
전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률(2013. 7. 16. 법률 제11913호로 개정된 것) 제34조 제1항 제4호
구 전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률(2013. 7. 16. 법률 제11913호로 개정되고, 2018. 6. 12. 법률 제15657호로 개정되기 전의 것) 제32조 제1항
전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률(2018. 6. 12. 법률 제15657호로 개정된 것) 제25조 제2항 제2호, 제32조 제1항, 제2항
폐기물관리법(2007. 4. 11. 법률 제8371호로 전부개정된 것) 제29조 제2항
폐기물관리법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정된 것) 제25조 제3항
구 전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률 시행규칙(2013. 12. 31. 환경부령 제534호로 개정되고, 2019. 6. 12. 환경부령 제811호로 개정되기 전의 것) 제16조 [별표 3]
참조판례
가. 헌재 2012. 5. 31. 2010헌마139등, 판례집 24-1하, 595, 612
다. 헌재 1997. 11. 27. 97헌바10, 판례집 9-2, 651, 667-669 헌재 2001. 9. 27. 2000헌마152, 판례집 13-2, 338, 346-347 헌재 2004. 12. 16. 2003헌마226등, 판례집 16-2하, 580, 590
당사자
청 구 인○○ 주식회사
공동대표이사 홍○○, 김○○
대리인 법무법인 화우 담당변호사 이성호 외 2인 변호사 강상욱 외 4인
주문
이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1. 사건개요
가. 청구인은 ○○산업단지 내에서 산업용 증기를 생산하여 인근 공장에 공급하는 증기공급업을 영위하는 회사이다.
나. 청구인은 현재 운영 중인 증기생산시설 4기 중 2기(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)를 자동차 파쇄잔재물(이하 ‘파쇄잔재물’이라 한다) 에너지회수시설로 등록ㆍ운영하기 위하여, 2017. 12. 21. 구 ‘전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률’(이하 ‘자원순환법’이라 한다) 제32조 제1항에 따라 폐자동차재활용업(파쇄잔재물재활용업) 등록을 마쳤다.
다. 청구인이 사업등록을 하였던 2017. 12. 21. 당시 구 자원순환법 제32조 제1항 및 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제16조 [별표 3]은 에너지회수시설이 ‘자원순환법 시행규칙 제2조에 따른 에너지회수 기준을 지킬 수 있는 시설’에 해당하면 폐자동차재활용업 등록을 할 수 있도록 규정하였다. 그런데 2018. 6. 12. 법률 제15657호로 개정된 자원순환법 제32조 제1항과 그 위임에 따른 같은 법 시행령(2019. 6. 11. 대통령령 제29843호로 개정된 것. 2019. 6. 13. 시행) 제30조 [별표 7의3]은 에너지회수시설이 ‘폐기물관리법 제29조 제2항에 따른 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 한 시설’인 경우에 폐자동차재활용업 등록을 할 수 있도록 개정되었다. 다만 자원순환법 시행령 부칙 제3조 제1항은 영 시행 당시 자원순환법 제32조 제1항에 따른 폐자동차재활용업 등록을 한 자로서 위 요건을 충족하지 못한 경우에는 그 시행일부터 3년(2022. 6. 12.)까지 폐자동차재활용업의 등록기준을 갖춘 것으로 본다고 하여 3년의 유예기간을 두고 있다.
라. 청구인은 이 사건 시설이 ○○산업단지 개발계획상 ‘지원시설구역’에 위치해 있고, 위 구역에는 폐기물처리시설의 설치가 제한되어서 폐기물관리법 제29조 제2항에 따른 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 할 수 없으므로, 자원순환법 시행령 제30조 [별표 7의3] 제2호 나목 2) 가) 본문 및 같은 시행령 부칙 제3조 제1항과 제2항 중 ‘3년’ 부분이 자신의 기본권을 침해한다고 주장하면서, 2019. 12. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ‘전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률 시행령’(2019. 6. 11. 대통령령 제29843호로 개정된 것) 제30조 [별표 7의3] 제2호 나목 2) 가) 본문(이하 ‘이 사건 시설기준조항’이라 한다) 및 ‘전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률 시행령’ 부칙(2019. 6. 11. 대통령령 제29843호) 제3조 제1항 및 제2항 중 ‘3년’ 부분(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 하고, 두 조항을 합쳐서 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률 시행령(2019. 6. 11. 대통령령 제29843호로 개정된 것)
제30조(폐자동차재활용업 및 폐가스류처리업의 등록기준) 법 제32조 제1항 전단 및 제32조의2 제1항에서 “대통령령으로 정하는 시설, 장비 등 등록기준”이란 별표 7의3에 따른 등록기준을 말한다.
[별표 7의3] 폐자동차재활용업 및 폐가스류처리업의 등록기준(제30조 관련)
2. 폐자동차재활용업
나. 파쇄잔재물재활용업: 1)의 선별시설은 반드시 보유해야 하고, 2)부터 4)까지의 시설 중 어느 하나 이상을 보유하고 있을 것
시설 및 장비
세부 기준
2) 에너지회수시설
가) 「폐기물관리법」 제29조 제2항에 따른 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 한 시설일 것. 다만, 같은 법 제25조 제8항에 따른 폐기물처리업자의 경우는 제외한다.
전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률 시행령 부칙(2019. 6. 11. 대통령령 제29843호)
제3조(폐자동차재활용업 등록기준에 관한 경과조치) ① 이 영 시행 당시 종전의 법 제32조 제1항에 따라 폐자동차재활용업의 등록을 한 자는 별표 7의3 제2호 가목 1) 가) 본문 또는 같은 호 나목 2) 가) 본문의 개정규정에도 불구하고 이 영 시행일부터 3년까지는 폐자동차재활용업의 등록기준을 갖춘 것으로 본다.
② 이 영 시행 당시 종전의 법 제32조 제1항에 따라 폐자동차재활용업의 등록을 한 자로서 「폐기물관리법」 제25조 제3항에 따른 폐기물처리업 허가를 받지 않은 자는 이 영 시행일부터 3년 이내에 「폐기물관리법」 제29조 제2항에 따른 폐기물처리시설의 설치승인을 받거나 설치신고를 해야 한다.
[관련조항]
폐기물관리법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정된 것)
제25조(폐기물처리업) ③ 제2항에 따라 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년(제5항 제1호에 따른 폐기물 수집ㆍ운반업의 경우에는 6개월, 폐기물처리업 중 소각시설과 매립시설의 설치가 필요한 경우에는 3년) 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사업계획에 따라 시설ㆍ장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없이 허가하여야 한다.
폐기물관리법(2007. 4. 11. 법률 제8371호로 전부개정된 것)
제29조(폐기물처리시설의 설치) ② 제25조 제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받았거나 받으려는 자 외의 자가 폐기물처리시설을 설치하려면 환경부장관의 승인을 받아야 한다. 다만, 제1호의 폐기물처리시설을 설치하는 경우는 제외하며, 제2호의 폐기물처리시설을 설치하려면 환경부장관에게 신고하여야 한다.
1. 학교ㆍ연구기관 등 환경부령으로 정하는 자가 환경부령으로 정하는 바에 따라 시험ㆍ연구목적으로 설치ㆍ운영하는 폐기물처리시설
2. 환경부령으로 정하는 규모의 폐기물처리시설
전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률(2018. 6. 12. 법률 제15657호로 개정된 것)
제25조(폐자동차 재활용비율의 준수 등) ② 제1항 각 호의 어느 하나에 해당되는 자는 재활용비율이 달성될 수 있도록 다음 각 호의 해당 사항을 이행하여야 한다.
2. 자동차해체재활용업자는 폐자동차를 최대한 재활용하여야 하며, 재활용하고 남은 폐자동차의 잔여 부분은 파쇄재활용업자 등에게 인계하여 재활용되도록 하여야 한다. 이 경우 폐자동차와 관련 없는 다른 폐기물이 섞여 들어가지 아니하도록 하여야 한다.
제32조(폐자동차재활용업의 등록) ① 제25조 제2항 제2호에 따른 폐자동차의 잔여부분 등의 재활용에 관한 영업(이하 “폐자동차재활용업”이라 한다)을 하려는 자는 제2항의 업종구분에 따라 대통령령으로 정하는
시설, 장비 등 등록기준을 갖추어 환경부장관에게 등록하여야 한다. 등록사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 등록사항을 변경하려는 때에는 변경등록을 하여야 하고, 그 외의 등록사항을 변경하려는 때에는 변경신고를 하여야 한다.
② 폐자동차재활용업의 업종구분과 영업내용은 다음 각 호와 같다.
1. 파쇄재활용업 : 자동차해체재활용업자로부터 인계받은 폐자동차의 잔여부분을 부수어 재활용하는 영업
2. 파쇄잔재물재활용업 : 파쇄재활용업자로부터 인계받은 파쇄잔재물을 재활용하거나 에너지를 회수하는 영업
전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률(2013. 7. 16. 법률 제11913호로 개정된 것)
제34조(등록취소 등) ① 환경부장관은 폐자동차재활용업자 또는 폐가스류처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부나 일부의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제2호 또는 제5호에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하여야 한다.
4. 제32조 제1항 또는 제32조의2 제1항에 따른 시설 및 장비를 갖추지 못하게 된 경우
구 전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률(2013. 7. 16. 법률 제11913호로 개정되고, 2018. 6. 12. 법률 제15657호로 개정되기 전의 것)
제32조(폐자동차재활용업의 등록) ① 제25조 제2항 제2호에 따른 폐자동차의 잔여부분 등의 재활용에 관한 영업(이하 “폐자동차재활용업”이라 한다)을 하려는 자는 환경부령으로 정하는 시설을 갖추어 제2항의 업종구분에 따라 환경부장관에게 등록하여야 한다. 등록사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 등록사항을 변경하려는 때에는 변경등록을 하여야 하고, 그 외의 등록사항을 변경하려는 때에는 변경신고를 하여야 한다.
구 전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률 시행규칙(2013. 12. 31. 환경부령 제534호로 개정되고, 2019. 6. 12. 환경부령 제811호로 개정되기 전의 것)
제16조(폐자동차재활용업 및 폐가스류처리업의 등록기준) 법 제32조 제1항 전단 및 제32조의2 제1항에 따른 폐자동차재활용업 및 폐가스류처리업의 등록기준은 별표 3과 같다.
[별표 3] 폐자동차재활용업 및 폐가스류처리업의 등록기준(제16조 관련)
구 분
시 설 명
확보기준
1. 폐자동차 재활용업
나. 파쇄잔재물재활용업
2) 선택시설
가) 에너지회수시설(제2조에 따른 에너지회수 기준을 지킬 수 있는 시설)
1식
이상
3. 청구인의 주장
가. 자원순환법 제32조 제1항은 폐자동차재활용업의 등록기준 가운데 ‘시설, 장비 등’에 관한 사항을 대통령령에 위임하고 있다. 그런데 심판대상조항은 ‘시설, 장비 등’과 관련이 없는 ‘폐기물관리법 제29조 제2항에 따른 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 할 것’을 등록기준으로 규정하고 있으므로, 법률의 위임범위를 일탈하여 법률유보원칙에 위배된다.
나. 이 사건 시설기준조항은 구 법령에 따라 폐자동차재활용업 등록을 마친 경우라 하더라도, 심판대상조항이 새로이 정한 등록기준을 충족하지 못한 경우에는 막대한 비용을 들여 설치한 에너지회수시설의 사용을 원천적으로 불가능하게 하고 있으므로, 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 직업의 자유를 침해한다.
다. 이 사건 시설기준조항은 구 법령에 따라 설치ㆍ사용 중인 에너지회수시설에 대하여 새로이 폐기물관리법상의 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 하도록 규정하고 있으므로 청구인의 재산권을 소급입법으로 침해하고 있다. 이 사건 시설기준조항이 소급입법에 해당하지 않는다 하더라도, 이 사건 시설기준조항은 이 사건 시설이 폐기물관리법상의 폐기물처리시설에 해당하지 않는다는 환경부장관의 공적 견해를 신뢰하여 폐자동차재활용업 등록을 한 사업자를 보호하기 위한 적정한 경과규정을 두고 있지 아니하므로, 신뢰보호원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해한다.
라. 이 사건 시설기준조항은 파쇄잔재물 사용시설에 대하여서만 폐기물관리법에 따른 설치승인 내지 설치신고를 요구하고 있어서, 고형연료제품 사용시설업자와 파쇄잔재물 사용시설업자를 합리적인 이유 없이 차별한다. 또한 이 사건 시설기준조항은 청구인과 같이 폐기물처리시설을 설치할 수 없는 장소에 파쇄잔재물 사용시설을 설치한 사업자의 영업만 제한하고 폐기물처리시설을 설치할 수 있는 장소에 파쇄잔재물 사용시설을 설치한 사업자의 영업은 제한하고 있지 아니하므로, 파쇄잔재물재활용업 등록을 한 자들을 합리적 이유 없이 다르게 취급한다. 따라서 이 사건 시설기준조항은 평등원칙에 위배된다.
마. 이 사건 부칙조항은 구 법령에 따라 폐자동차재활용업 등록을 마친 자에 대하여 폐기물처리시설의 설치승인 또는 설치신고의 의무를 부과하면서 단지 3년의 유예기간만을 부여하고 있으므로, 신뢰보호원칙에 위배되어 청구인의 직업의 자유를 침해한다.
4. 폐자동차재활용업 제도 개관
가. 폐자동차의 재활용
자원순환법은 전기ㆍ전자제품 및 자동차의 재활용을 촉진하기 위하여 유해물질의 사용을 억제하고 재활용이 쉽도록 제조하며 그 폐기물을 적정하게 재활용하도록 하여 자원을 효율적으로 이용하는 자원순환체계를 구축함으로써 환경의 보전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 자원순환법은 폐자동차가 환경에 미치는 유해성을 최소화하기 위하여 자동차의 제조ㆍ수입 단계에서부터 환경에 미치는 유해성이 높은 중금속ㆍ난연제 등 대통령령으로 정하는 유해물질의 함유기준을 지키도록 법적 규제를 가하고 있다(제9조 참조). 한편 폐자동차는 자동차해체, 파쇄, 파쇄잔재물 처리의 과정을 거쳐 재활용되는데, 자동차해체재활용업자, 파쇄재활용업자 및 파쇄잔재물재활용업자는 대통령령으로 정하는 재활용비율을 지켜야 하고(제25조 제1항 참조), 대통령령으로 정하여진 방법과 기준에 따라 폐자동차를 재활용하거나 재활용이 쉽도록 하여야 한다(제26조 참조).
나. 폐자동차재활용업의 등록
자원순환법상 폐자동차재활용업은 폐자동차의 잔여 부분 등의 재활용에 관한 영업을 말한다(제32조 제1항 참조). 폐자동차재활용업은 파쇄재활용업과 파쇄잔재물재활용업으로 구분되는데, 파쇄재활용업은 자동차해체재활용업자로부터 인계받은 폐자동차의 잔여 부분을 부수어 재활용하는 것을 말하고, 파쇄잔재물재활용업은 파쇄재활용업자로부터 인계받은 파쇄잔재물을 재활용하거나 에너지를 회수하는 것을 말한다(제32조 제2항 참조).
폐자동차재활용업을 하려는 자는, 대통령령이 정하는 시설, 장비 등 등록기준을 갖추어 환경부장관에게 등록하여야 한다(제32조 제1항). 환경부장관은 대통령령이 정한 등록기준에 적합하지 않거나 등록을 신청한 자에게 자원순환법이 정한 결격사유가 있는 경우, 자원순환법 및 다른 법령에 따른 제한에 위배되는 경우를 제외하고는 등록을 해 주어야 한다(제32조 제4항).
‘시설, 장비 등 등록기준’과 관련하여, 자원순환법 시행령 제30조 [별표 7의3]은 폐자동차재활용업을 하려는 자로 하여금 필수시설로서 이송ㆍ투입시설 또는 장비, 보관시설 및 계량시설을 보유하도록 규정하고 있다. 파쇄잔재물재활용업을 하려는 자는 위 시설들 외에 금속조각, 토사 등 이물질을 선별할 수 있는 선별시설을 보유하여야 하고 선택시설로서 에너지회수시설, 유류제조시설 기타 환경부장관이 인정한 파쇄잔재물재활용시설 중 하나 이상을 보유하여야 하는데, 에너지회수시설의 경우에는 ‘폐기물관리법 제29조 제2항에 따른 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 한 시설일 것’ 그리고 ‘자원순환법 제2조 제7호에 따른 에너지회수 기준을 충족하는 소각열회수시설 또는 소각시설일 것’이라는 세부기준을 모두 충족하여야 한다[이 사건 시설기준조항 및 자원순환법 시행령 제30조 별표 7의3 제2호 나목 2) 나) 참조]. 폐자동차재활용업을 등록한 자가 위와 같은 시설 및 장비를 갖추지 못하게 된 경우에 환경부장관은 그 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부나 일부의 정지를 명할 수 있다(자원순환법 제34조 제1항 제4호 참조).
다. 폐기물관리법상의 폐기물처리시설 설치승인 및 설치신고
‘폐기물처리시설’이란 폐기물의 중간처분시설, 최종처분시설 및 재활용시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다(폐기물관리법 제2조 제8호). 폐기물관리법 시행령 제5조 [별표3]은 소각시설을 중간처분시설로 분류하고 있고, 자원순환법 시행령 제30조 별표 7의3 제2호 나목 2)의 나)는 에너지회수시설에 대하여 ‘자원순환법 제2조 제7호에 따른 에너지회수기준을 충족하는 소각열회수시설 또는 소각시설일 것’을 규정하고 있으므로, 자원순환법상의 에너지회수시설은 폐기물처리시설 가운데 중간처분시설에 해당한다고 볼 수 있다.
폐기물처리시설은 환경부령으로 정하는 기준에 맞게 설치ㆍ운영되어야 하는데(폐기물관리법 제29조 제1항), 폐기물관리법 제25조 제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받았거나 받으려는 자 외의 자가 폐기물처리시설을 설치하기 위해서는 환경부장관의 승인을 받거나 설치신고를 하여야 한다(폐기물관리법 제29조 제2항). 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하는 자는 폐기물처리시설 검사기관으로부터 정기검사를 받아야 하고(폐기물관리법 제30조 제1항 및 제2항), 환경부령으로 정하는 관리기준에 따라 그 시설을 유지ㆍ관리하여야 한다(폐기물관리법 제31조 제1항).
라. 심판대상조항의 연혁 및 입법취지
폐기물관리법 제2조 제7호 나목 및 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제3조 제1항 제1호 나목은 에너지회수효율(회수에너지 총량을 투입에너지 총량으로 나눈 비율을 말한다) 75% 이상인 경우를 폐기물관리법상의 ‘에너지회수’로 인정하고 있는 반면, 자원순환법 제2조 제7호 및 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제2조 제1호는 에너지회수효율이 60% 이상이면 자원순환법상의 에너지회수로 인정하고 있다.
구 자원순환법(2013. 7. 16. 법률 제11913호로 개정되고, 2018. 6. 12. 법률 제15657호로 개정되기 전의 것) 제32조 제1항은 폐자동차재활용업을 하려는 자로 하여금 환경부령으로 정하는 시설을 갖추어 같은 조 제2항의 업종구분에 따라 환경부장관에게 등록하도록 규정하였고, 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙(2013. 12. 31. 환경부령 제534호로 개정되고, 2019. 6. 12. 환경부령 제811호로 개정되기 전의 것) 제16조 별표 3 제1호 나목 2) 가)는 에너지회수시설과 관련하여 ‘제2조에 따른 에너지회수 기준을 지킬 수 있는 시설’일 것을 규정하였으므로, 에너지회수효율 60% 이상인 에너지회수시설을 갖추면 폐자동차재활용업 등록이 가능하였다. 이는 파쇄잔재물 사용시설인 에너지회수시설의 설치를 용이하게 하여, 파쇄잔재물의 매립으로 인한 매립지 부족문제, 중금속, 프레온가스 등 유해물질로 인한 토양오염 및 수질오염의 문제를 해결하려는 데에 그 입법취지가 있었다고 할 수 있다.
그런데 2018. 6. 12. 법률 제15657호로 개정된 자원순환법은 제32조 제1항에서 폐자동차재활용업을 하려는 자는 같은 조 제2항의 업종구분에 따라 대통령령으로 정하는 시설, 장비 등 등록기준을 갖추어 환경부장관에게 등록하도록 규정하고, 그 위임에 따라 2019. 6. 11. 대통령령 제29843호로 개정된 자원순환법 시행령은 이 사건 시설기준조항을 두어 자원순환법상의 에너지회수시설도 폐기물관리법에 따른 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 하도록 하였으며, 이 사건 부칙조항을 두어 종전 법령에 따라 파쇄잔재물재활용업 등록을 한 자들도 이 사건 시설기준조항이 시행된 때로부터 3년 이내에 이 사건 시설기준조항이 정한 등록기준을 충족하도록 함으로써 에너지회수시설의 설치기준을 강화하였다. 이는 파쇄잔재물의 소각 과정에서 발생하는 유해물질로 인한 대기오염 및 인체 유해성 등의 문제를 해결하기 위한 것으로, 구 법령에 따른 환경적 규제공백을 해소하는 데에 그 개정취지가 있다고 할 것이다.
5. 판단
가. 쟁점
(1) 심판대상조항은 구 자원순환법령에 따라 폐자동차재활용업 등록을 마친 자에게도 일정 기간 내에 다시 폐기물관리법에 따라 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 하도록 의무지우고 있으므로, 이는 폐자동차재활용업자의 직업의 자유를 제한한다.
(2) 그런데 자원순환법 제32조 제1항은 ‘시설, 장비 등 등록기준’에 관한 사항을 위임하고 있는바, 심판대상조항이 모법의 위임범위를 벗어나 법률유보원칙에 위배되는지 여부를 살펴본다.
(3) 또한 이 사건 시설기준조항은 폐자동차재활용업 등록을 하려는 자로 하여금 폐기물관리법에 따른 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 할 의무를 부과하고 있으므로, 이 사건 시설기준조항이 과잉금지원칙에 위배되는지 여부를 살펴본다.
(4) 이 사건 부칙조항은 구 법령상의 완화된 등록기준에 따라 폐자동차재활용업 등록을 한 자로서 폐기물관리법 제25조 제3항에 따른 폐기물처리업 허가를 받지 않은 경우에는 2019. 6. 11. 대통령령 제29843호로 개정된 자원순환법 시행령의 시행일인 2019. 6. 13.부터 3년이 되는 날까지 폐자동차재활용업의 등록기준을 갖춘 것으로 간주하고, 그 기간 이내에 폐기물관리법 제29조 제2항에 따른 폐기물처리시설의 설치승인을 받거나 설치신고를 하도록 규정하고 있다. 이 사건 부칙조항이 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부를 살펴본다.
(5) 청구인은 막대한 비용을 투자하여 에너지회수시설을 설치하고도 이 사건 시설기준조항이 사후적으로 보완이 불가능한 시설기준을 추가함으로써 에너지회수시설의 전부나 일부를 영업에 사용하지 못하게 되었고 그로 인하여 영업 정지 또는 폐업에 따른 손실을 입게 되었으므로, 이 사건 시설기준조항이 소급입법금지의 원칙에 위배되어 청구인의 재산권을 침해한다고 주장한다.
그러나 헌법상 보장된 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적인 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적인 권리이므로, 구체적 권리가 아닌 영리획득의 단순한 기회나 기업 활동의 사실적ㆍ법적 여건은 재산권보장의 대상이 아니다(헌재 2020. 6. 25. 2018헌마974 참조). 이 사건 시설기준조항은 에너지회수시설에 대하여 폐기물관리법에 따른 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 할 의무를 부과하고 있고 자원순환법 제34조 제1항 제4호는 위와 같은 기준을 충족하지 못하게 된 경우에 등록이 취소되거나 영업의 전부 또는 일부의 정지를 예정하고 있을 뿐인바, 이로
인한 영업 정지나 폐업은 헌법 제23조의 재산권의 범위에 속하지 아니한다(헌재 2020. 6. 25. 2018헌마974 참조). 따라서 이 부분 주장은 더 나아가 판단하지 않는다.
(6) 청구인은 이 사건 시설기준조항이 고형연료제품 사용시설과 파쇄잔재물 사용시설을 합리적인 이유 없이 차별한 것이어서 청구인의 평등권을 침해한다고 주장한다. 그런데 고형연료제품은 자원재활용법이 정한 품질기준에 맞추어 제조된 재활용제품으로서 가공되지 아니한 파쇄잔재물과는 성상이 다른 물질인바, 심판대상조항이 고형연료제품을 사용하는 에너지회수시설에 적용되는 등록기준과 다른 등록기준을 정하고 있다 하더라도, 그것이 평등이 문제되는 집단 사이의 차별이라고 보기는 어려우므로, 이 주장 부분에 대하여는 더 나아가 판단하지 아니한다.
또한 청구인은 이 사건 시설기준조항이 사후적으로 에너지회수시설에 대하여 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 할 수 있는 자와 그렇지 않은 자를 같게 취급한 것이어서 평등원칙에 위반된다는 취지로 주장하나 이는 심판대상조항이 직업의 자유를 과도하게 제한하는 것이라는 주장에 다름 아니므로, 직업의 자유 침해 여부에 관하여 판단하는 이상 위 주장 부분에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
나. 심판대상조항의 법률유보원칙 위배 여부
(1) 국민의 기본권은 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 이를 제한할 수 있으나, 그 제한의 방법은 원칙적으로 법률로써만 가능한바, 여기서 기본권 제한에 관한 법률유보원칙은 ‘법률에 근거한 규율’을 요청하는 것이므로, 그 형식이 반드시 법률일 필요는 없다 하더라도 법률상의 근거는 있어야 한다. 따라서 모법의 위임범위를 벗어난 하위법령은 법률의 근거가 없는 것으로 법률유보원칙에 위반된다(헌재 2012. 5. 31. 2010헌마139등).
(2) 자원순환법 제32조 제1항은 “폐자동차재활용업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 시설, 장비 등 등록기준을 갖추어 환경부장관에게 등록하여야 한다.”라고 하여, 폐자동차재활용업을 하려는 자가 보유하는 시설, 장비 등과 관련하여 법률로 상세히 규정할 수 없는 다양한 등록기준을 하위법령인 대통령령에 위임하고 있다. 그 위임에 따라 심판대상조항은 폐자동차재활용업자가 보유하는 에너지회수시설에 관한 사항을 규정하고 있다. 에너지회수시설은 폐자동차재활용업 가운데 파쇄잔재물재활용업을 등록하려는 자가 보유할 수 있는 시설 중 하나이고 심판대상조항은 해당 시설이 ‘폐기물관리법에 따른 설치승인을 받거나 설치신고를 한 시설일 것’을 규정하고 있으므로, 심판대상조항은 폐자동차재활용업을 영위하기 위하여 갖추어야 할 ‘시설’에 관한 사항을 구체화하고 있다.
(3) 심판대상조항은 형식적으로는 에너지회수시설의 시설기준을 정하고 있으면서 실질적으로는 폐자동차재활용업자에게 폐기물처리시설 설치승인 등을 받도록 함으로써 자원순환법상의 에너지회수시설에 대하여서까지 폐기물관리법상의 환경 규제기준을 준수하도록 하고 있다.
그런데 자원순환법 제3조는 “이 법은 전기ㆍ전자제품과 자동차의 재활용 촉진에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다.”라고 하여, ‘재활용 촉진’과 관련하여서는 자원순환법이 타법에 우선한다는 점을 명시하고 있다.
다만 폐기물관리법 제1조는 “이 법은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다.”라고 규정하고 있으므로, 모든 폐기물의 친환경적 처리를 통한 환경의 보전에 관하여서는 폐기물관리법이 기본법적 지위를 가진다고 할 것이다.
한편, 폐기물관리법 제2조 제1호는 ‘폐기물’을 ‘사람의 생활이나 사업 활동에 필요하지 아니하게 된 물질’로 정의하고 있고, 같은 조 제5호의3은 ‘처리’를 ‘폐기물의 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분’으로 정의하고 있으며, 같은 조 제7호는 ‘폐기물을 재사용ㆍ재생이용하거나 재사용ㆍ재생이용할 수 있는 상태로 만드는 활동’과 ‘폐기물로부터 에너지법 제2조 제1호에 따른 에너지를 회수하거나 회수할 수 있는 상태로 만들거나 폐기물을 연료로 사용하는 활동으로서 환경부령으로 정하는 활동’을 ‘재활용’으로 정의하고 있는바, 파쇄잔재물을 소각하여 에너지를 회수하는 활동 역시 폐기물관리법상의 ‘폐기물’의 ‘처리’에 해당하게 된다. 결국 자원순환법에 따른 재활용시설이라 하더라도 ‘폐기물’의 ‘처리’에 사용되는 시설이라면 폐기물의 친환경적 처리를 통한 환경의 보전에 관하여서는 폐기물관리법이 적용된다고 볼 수 있다.
그렇다면 심판대상조항이 자원순환법상의 에너지회수시설에 대하여서까지 폐기물관리법에 따른 설치승인을 받거나 설치신고를 하게 함으로써 폐기물관리법상의 환경 규제기준을 준수하도록 하였다고 하여, 이러
한 입법 내용이 모법의 위임 범위를 일탈한 것이라고 보기는 어렵다.
(4) 사정이 이와 같다면, 심판대상조항은 자원순환법 제32조 제1항의 위임범위 내에 있는 것으로서 법률유보원칙에 위배되어 청구인의 직업의 자유를 침해하지 아니한다.
다. 이 사건 시설기준조항의 과잉금지원칙 위배 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
자원순환법 제9조는 자동차를 제조ㆍ수입하려는 자로 하여금 자동차의 제조ㆍ수입 단계에서부터 환경에 미치는 유해성이 높은 중금속, 난연제 등 유해물질의 함유기준을 지키도록 규정하고 있다. 그러나 자동차의 제조ㆍ수입 단계뿐만 아니라 폐자동차를 재활용하는 과정에서도 여전히 환경이나 인체에 유해한 물질이 발생할 수 있다. 이 사건 시설기준조항은 파쇄잔재물재활용업을 하려는 자로 하여금 에너지회수시설에 대하여 폐기물관리법에 따른 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 하게 함으로써, 자원순환법상의 에너지회수시설에 대하여서도 폐기물관리법상의 환경 규제기준들이 적용될 수 있도록 하고 있다. 이는 파쇄잔재물의 재활용 과정에서 발생하는 유해물질을 차단하여 환경을 보전하고 국민생활을 질적으로 향상시키고자 하는 것으로 그 입법목적이 정당하며, 에너지회수시설에 대해 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 하도록 하면 자동차의 재활용가능비율을 높여 자원순환체계를 구축할 수 있으므로, 이는 위와 같은 입법목적 달성에 적합한 수단이 된다.
(2) 침해의 최소성
(가) 구 자원순환법(2013. 7. 16. 법률 제11913호로 개정되고, 2018. 6. 12. 법률 제15657호로 개정되기 전의 것) 제32조 제1항은 폐자동차재활용업을 하려는 자로 하여금 환경부령으로 정하는 시설을 갖추어 환경부장관에게 등록하도록 규정하였고, 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙(2013. 12. 31. 환경부령 제534호로 개정되고, 2019. 6. 12. 환경부령 제811호로 개정되기 전의 것) 제16조 [별표 3] 제1호 나목 2) 가)는 사업자가 보유한 에너지회수시설이 ‘자원순환법 제2조에 따른 에너지회수 기준을 지킬 수 있는 시설’에 해당하면 파쇄잔재물재활용업 등록을 할 수 있도록 규정하였다.
그런데 앞서 살펴 본 바와 같이 폐자동차는 폐기물관리법 제2조 제1호에 따른 ‘폐기물’에 해당하고, 파쇄잔재물을 소각하여 에너지를 회수하는 활동은 폐기물관리법 제2조 제5의3호 및 제7호에 따른 폐기물의 ‘처리’에 해당함에도, 구 자원순환법과 구 자원순환법 시행규칙은 파쇄잔재물을 사용하는 에너지회수시설이 폐기물관리법상의 폐기물처리시설에 해당하는지 여부에 대한 명확한 규정을 두고 있지 아니하였다. 파쇄잔재물을 소각하여 에너지를 회수하는 과정에서 환경 및 인체에 유해한 물질이 발생할 수 있으므로, 파쇄잔재물의 품질관리나 파쇄잔재물 사용시설의 친환경적 관리는 중요하다. 특히 파쇄잔재물의 소각열은 이를 회수하여 증기를 제공하거나 발전에 사용하는 등 신재생에너지로서 그 중요도나 활용도가 점차 높아지고 있으므로, 해당 시설에 대한 친환경적 규제는 폐자동차재활용업의 지속가능한 발전을 위하여서라도 반드시 필요하다고 할 것이다.
이에 2018. 6. 12. 법률 제15657호로 개정된 자원순환법 제32조 제1항은 폐자동차재활용업자가 갖추어야 할 시설, 장비 등의 등록기준을 대통령령으로 정하도록 하고, 그 위임에 따른 이 사건 시설기준조항은 에너지회수시설에 대하여 폐기물관리법 제29조 제2항에 따른 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 하게 함으로써, 자원순환법상의 에너지회수시설에 대하여서도 폐기물관리법상의 환경 규제기준이 준용되도록 한 것이다.
(나) 한편, 폐기물관리법, 대기환경보전법, 산업입지 및 개발에 관한 법률 등에서 폐기물처리시설의 입지를 제한하는 것은, 환경보전이나 건강 및 환경에 대한 위해 예방, 균형 있는 국토개발 등 중대한 공익에 기여하기 위한 것이면서 동시에 인근 주민들의 건강 및 환경권이라는 제3자의 이익을 보호하기 위한 것이다. 특히 이 사건 시설과 같이 폐기물을 소각하여 소각열 등의 에너지를 회수하는 시설의 경우 대기오염물질을 발생시킬 수 있고 그로 인하여 주변지역의 대기환경이나 거주민의 건강을 심각하게 해칠 수 있으므로, 선제적으로 그 입지를 제한하지 아니한 채 정기검사나 시설관리와 같은 사후적인 대응만으로는 그 입법목적을 달성하기에 충분하다고 보기 어려운바, 에너지회수시설을 설치ㆍ운영하는 자로 하여금 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 하게 하는 것이 지나치다고 볼 수 없다.
따라서 이 사건 시설기준조항은 침해최소성에 반하지 아니한다.
(3) 법익의 균형성
이 사건 시설기준조항은 에너지회수시설과 관련하여 ‘폐기물관리법에 따른 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 한 시설일 것’이라는 등록기준을 추가하고 있고 청구인이 보유한 이 사건 시설은 폐기물
처리시설을 설치할 수 없는 장소에 설치된 것이어서 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 할 수 없는 사정이 존재하므로, 이 사건 시설기준조항으로 인하여 청구인이 입게 될 영업 손실은 결코 작다고 보기 어렵다. 그러나 이러한 손실은 파쇄잔재물의 재활용 과정에서 발생하는 유해성을 차단하여 환경을 보전하고, 자동차의 재활용가능비율을 높여 자원순환체계를 구축하려는 공익보다 더 크다고 볼 수 없다.
따라서 이 사건 시설기준조항은 법익균형성에 반하지 아니한다.
(4) 소결
이 사건 시설기준조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 직업의 자유를 침해하지 아니한다.
라. 이 사건 부칙조항의 신뢰보호원칙 위배 여부
일반적으로 국민이 어떤 법률이나 제도가 장래에도 그대로 존속될 것이라는 합리적인 신뢰를 바탕으로 하여 일정한 법적 지위를 형성한 경우, 국가는 그와 같은 법적 지위와 관련된 법규나 제도의 개폐에 있어서 법치국가의 원칙에 따라 국민의 신뢰를 최대한 보호하여 법적 안정성을 도모하여야 한다(헌재 1997. 11. 27. 97헌바10; 헌재 2001. 9. 27. 2000헌마152). 따라서 법률의 제정이나 개정 시 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면, 그러한 새로운 입법은 허용될 수 없다(헌재 2004. 12. 16. 2003헌마226등).
그런데 이 사건의 경우 법령의 개정을 통하여 에너지회수시설에 대하여 폐기물관리법상의 폐기물처리시설 설치승인을 받거나 설치신고를 하게 한 것은 파쇄잔재물의 재활용 과정에서 발생하는 유해성을 차단하여 환경을 보전하고 국민생활을 질적으로 향상시키려는 공익적 목적에 따른 것이다. 청구인은 자원순환법상의 에너지회수시설이 폐기물관리법상의 폐기물처리시설에 해당하지 않는다는 환경부장관의 공적 견해를 신뢰하여 이 사건 시설을 설치ㆍ운영하게 된 것이라고 주장하나, 환경부장관의 공적 견해는 구 법령에 대한 해석에 불과하고 법령은 현실상황의 변화나 입법정책의 변경 등으로 언제라도 개정될 수 있는 것이며, 그 개정으로 인한 피해는 여러 가지 요소를 고려하여 적당한 유예기간을 둠으로써 보호될 수 있는 것이다.
이 사건 부칙조항은 경과규정으로서 자원순환법 시행령의 시행일로부터 3년의 유예기간을 두어 구 법령에 따라 폐자동차재활용업 등록을 마친 자로 하여금 그 기간 내에 이 사건 시설기준조항이 정한 등록요건을 충족하도록 규정하고 있는바, 이는 법령의 개정으로 인한 상황변화에 적절히 대처하기에 상당한 기간으로 지나치게 짧은 것이라고 할 수 없다.
따라서 이 사건 부칙조항은 신뢰보호원칙에 위배되어 청구인의 직업의 자유를 침해하지 아니한다.
6. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 이미선