헌재 2021. 5. 27. 2019헌가17 [위헌]
출처
헌법재판소
구 광주민주화운동관련자보상등에관한법률 제16조 제2항 위헌제청
[2021. 5. 27. 2019헌가17]
판시사항
5ㆍ18민주화운동과 관련하여 보상금 지급 결정에 동의하면 ‘정신적 손해’에 관한 부분도 재판상 화해가 성립된 것으로 보는 구 ‘광주민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률’ 제16조 제2항 가운데 ‘광주민주화운동과 관련하여 입은 피해’ 중 ‘정신적 손해’에 관한 부분 및 구 ‘5ㆍ18민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률’(이하 법명이 변경된 전후 법을 통칭하여 ‘5ㆍ18보상법’이라 한다) 제16조 제2항 가운데 ‘5ㆍ18민주화운동과 관련하여 입은 피해’ 중 ‘정신적 손해’에 관한 부분(이하 위 두 조항을 통칭하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 국가배상청구권을 침해하는지 여부(적극)
결정요지
5ㆍ18보상법 및 같은 법 시행령의 관련조항을 살펴보면 정신적 손해배상에 상응하는 항목은 존재하지 아니하고, 보상심의위원회가 보상금 등 항목을 산정함에 있어 정신적 손해를 고려할 수 있다는 내용도 발견되지 아니한다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 정신적 손해에 대해 적절한 배상이 이루어지지 않은 상태에서, 5ㆍ18민주화운동과 관련하여 사망하거나 행방불명된 자 및 상이를 입은 자 또는 그 유족이 적극적ㆍ소극적 손해의 배상에 상응하는 보상금 등 지급결정에 동의하였다는 사정만으로 재판상 화해의 성립을 간주하고 있다. 이는 국가배상청구권에 대한 과도한 제한이고, 해당 손해에 대한 적절한 배상이 이루어졌음을 전제로 하여 국가배상청구권 행사를 제한하려 한 5ㆍ18보상법의 입법목적에도 부합하지 않는다. 따라서 이 조항이 5ㆍ18보상법상 보상금 등의 성격과 중첩되지 않는 정신적 손해에
대한 국가배상청구권의 행사까지 금지하는 것은 국가배상청구권을 침해한다.
심판대상조문
구 ‘광주민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률’(1990. 8. 6. 법률 제4266호로 제정되고, 2006. 3. 24. 법률 제7911호로 개정되기 전의 것) 제16조 제2항 가운데 ‘광주민주화운동과 관련하여 입은 피해’ 중 ‘정신적 손해’에 관한 부분
구 ‘5ㆍ18민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률’(2006. 3. 24. 법률 제7911호로 개정되고, 2014. 12. 30. 법률 제12910호로 개정되기 전의 것) 제16조 제2항 가운데 ‘5ㆍ18민주화운동과 관련하여 입은 피해’ 중 ‘정신적 손해’에 관한 부분
참조조문
헌법 제29조 제1항
구 광주민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률(1990. 8. 6. 법률 제4266호로 제정되고, 2006. 3. 24. 법률 제7911호로 개정되기 전의 것) 제1조, 제2조 제1항, 제5조 제1항, 제6조 제1항, 제7조 제1항, 제22조 제1항
구 광주민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되고, 2006. 3. 24. 법률 제7911호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항
참조판례
헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180등, 판례집 30-2, 259, 273-278
당사자
제청법원광주지방법원
제청신청인[별지1] 명단과 같음
당해사건광주지방법원 2018가합59972 손해배상(국)
주문
구 ‘광주민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률’ (1990. 8. 6. 법률 제4266호로 제정되고, 2006. 3. 24. 법률 제7911호로 개정되기 전의 것) 제16조 제2항 가운데 ‘광주민주화운동과 관련하여 입은 피해’ 중 ‘정신적 손해’에 관한 부분 및 구 ‘5ㆍ18민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률’(2006. 3. 24. 법률 제7911호
로 개정되고, 2014. 12. 30. 법률 제12910호로 개정되기 전의 것) 제16조 제2항 가운데 ‘5ㆍ18민주화운동과 관련하여 입은 피해’ 중 ‘정신적 손해’에 관한 부분은 헌법에 위반된다.
이유
1. 사건개요
제청신청인들은 5ㆍ18민주화운동과 관련하여 구 ‘광주민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률’에 따라 설치된 광주민주화운동 관련자 보상심의위원회의 결정에 의해 대한민국으로부터 보상금, 의료지원금, 생활지원금(이하 ‘보상금 등’이라 한다) 및 기타 지원금을 지급받은 사람들이다. 또한 제청신청인들 중 일부는 이후 구 ‘5ㆍ18민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률’에 따라 설치된 5ㆍ18민주화운동 관련자 보상심의위원회의 결정에 따라 보상금을 추가 지급받았다.
제청신청인들은 2018. 12. 13. 대한민국을 상대로 군 수사관 등의 가혹 행위 등 위법한 직무집행으로 인해 발생한 정신적 손해 등의 배상을 청구하는 소송을 제기하였고(광주지방법원 2018가합59972), 소송 계속 중 구 ‘광주민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률’ 제16조 제2항에 대한 위헌법률심판제청을 신청하였다(광주지방법원 2019카기50079). 제청법원은 이를 받아들여 2019. 5. 28. 이 사건 위헌법률심판제청을 하였다.
2. 심판대상
구 ‘광주민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률’은 2006. 3. 24. 법률 제7911호로 법명이 ‘5ㆍ18민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률’(이하 법명이 변경된 전후 법을 통칭하여 ‘5ㆍ18보상법’이라 한다)로 변경되었고, 위와 같은 법명 변경 전후로 제16조 제2항의 규정 내용은 실질적으로 동일하게 유지되었으나, 2014. 12. 30. 법률 제12910호로 일부 자구가 수정되었다.
제청법원은 심판대상을 구 ‘광주민주화 운동 관련자 보상 등에 관한 법률’(1990. 8. 6. 법률 제4266호로 제정되고, 1997. 1. 13. 법률 제5291호로 개정되기 전의 것) 제16조 제2항으로 기재하였다. 그러나 앞서 살핀 실제 개정연혁 및 제청신청인들이 보상금 등과 기타 지원금의 지급결정을 받은 시기가 1990. 12. 6.부터 2008. 8. 20.까지 기간에 걸쳐 있는 점을 종합하여, 당해 사건에 적용된 법조항에 관한 부분으로 심판대상을 특정한다.
또한 제청법원은 위 5ㆍ18보상법 제16조 제2항 전체에 대해 위헌법률심판제청을 하면서도 위 조항이 정신적 손해 부분에 대해서까지 재판상 화해가 성립된 것으로 보는 것에 대한 위헌성만을 지적하고 있는바, 이는 위 조항 중 ‘정신적 손해’에 관한 부분이 위헌이라는 취지라 할 것이므로 심판대상을 이 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘광주민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률’(1990. 8. 6. 법률 제4266호로 제정되고, 2006. 3. 24. 법률 제7911호로 개정되기 전의 것) 제16조 제2항 가운데 ‘광주민주화운동과 관련하여 입은 피해’ 중 ‘정신적 손해’에 관한 부분 및 구 ‘5ㆍ18민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률’(2006. 3. 24. 법률 제7911호로 개정되고, 2014. 12. 30. 법률 제12910호로 개정되기 전의 것) 제16조 제2항 가운데 ‘5ㆍ18민주화운동과 관련하여 입은 피해’ 중 ‘정신적 손해’에 관한 부분(이하, 통칭하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 아래와 같고 관련조항은 [별지2]와 같다.
[심판대상조항]
구 광주민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률(1990. 8. 6. 법률 제4266호로 제정되고, 2006. 3. 24. 법률 제7911호로 개정되기 전의 것)
제16조(다른 법률에 의한 보상등과의 관계 등) ② 이 법에 의한 보상금 등의 지급결정은 신청인이 동의한 때에는 광주민주화운동과 관련하여 입은 피해에 대하여 민사소송법의 규정에 의한 재판상 화해가 성립된 것으로 본다.
구 5ㆍ18민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률(2006. 3. 24. 법률 제7911호로 개정되고, 2014. 12. 30. 법률 제12910호로 개정되기 전의 것)
제16조(다른 법률에 의한 보상등과의 관계 등) ② 이 법에 의한 보상금 등의 지급결정은 신청인이 동의한 때에는 5ㆍ18민주화운동과 관련하여 입은 피해에 대하여 민사소송법의 규정에 의한 재판상 화해가 성립된 것으로 본다.
3. 제청법원의 위헌법률심판제청 이유
5ㆍ18보상법상의 보상금 등에는 정신적 손해에 대한 배상이 포함되어 있지 않고, 이처럼 정신적 손해에 대해 적절한 배상이 이루어지지 않은 상태에서 적극적ㆍ소극적 손해의 배상에 상응하는 보상금 등 지급결정에 동의하였다는 사정만으로 정신적 손해에 대한 국가배상청구마저 금지하는 것은, 해당 손해에
대한 적절한 배상을 전제로 국가배상청구권 행사를 제한하려 한 입법목적에 부합하지 않는 것으로 국가배상청구권을 침해하여 헌법에 위반된다.
4. 판단
가. 5ㆍ18보상법의 입법경위 및 내용
(1) 1990. 8. 6. 법률 제4266호로 구 5ㆍ18보상법이 제정되었다. 이 법은 1980년 5월 18일을 전후한 5ㆍ18민주화운동과 관련하여 사망하거나 행방불명된 자 및 상이를 입은 자(이하 ‘관련자’라 한다)에 대하여 국가가 명예를 회복시켜 주고 그에 따라 관련자와 그 유족에게 실질적인 보상을 함으로써 생활안정과 복지향상을 도모하며 나아가 국민화합과 민주발전에 이바지하는 것을 목적으로 하고 있으며(제1조), 법 시행일부터 30일까지 보상금 등의 지급신청을 하도록 하였다(제8조). 1997. 12. 17. 법률 제5463호로 일부 개정된 5․18보상법은 종전의 법률에 의한 신청기간 중 신청을 못하였거나 신청자 중 증거자료를 제출하지 못하여 보상을 받지 못한 5․18민주화운동 관련자에 대하여 보상금 등의 지급 신청 기한을 1998. 1. 31.까지로 변경하였고(제8조 제2항), 이후에도 보상금 등의 지급 신청 기한을 변경하는 내용으로 총 5회에 걸쳐 개정되었다. 현행법은 보상금 등의 지급신청을 2015. 1. 1.부터 2015. 6. 30.까지 하여야 한다고 규정하고 있다.
(2) 5․18보상법은, 사망자나 행방불명자의 유족에게 사망하거나 행방불명된 시점을 기준으로 그 당시의 월급액, 월실수입액 또는 평균임금에 장래의 취업가능기간을 곱한 금액에서 법정이율에 따른 단할인법으로 중간이자를 뺀 금액에 보상결정 시까지의 이자를 가산한 금액을 보상금으로 지급하도록 하는 등 보상금액을 정하고 있으며(제5조), 5․18민주화운동과 관련하여 상이를 입은 사람에 대한 의료지원금(제6조), 관련자와 유족의 생활을 보조하기 위한 생활지원금(제7조), 5․18민주화운동과 관련하여 생계지원이 필요한 사람에 대한 기타 지원금(제22조) 및 그 지급절차에 관해 규정하고 있다. ‘5ㆍ18민주화운동 관련자 보상심의위원회’(이하 ‘보상심의위원회’라 한다)는 보상금 등 지급 여부와 금액을 결정하고(제9조), 보상금 등의 지급결정은 신청인이 동의한 때에는 5․18민주화운동과 관련하여 입은 피해에 대하여 민사소송법의 규정에 의한 재판상 화해가 성립된 것으로 본다(심판대상조항). 5ㆍ18보상법에 따른 보상은 배상으로 본다(5ㆍ18민주화운동 등에 관한 특별법 제6조).
나. 제한되는 기본권 및 심사기준
헌법은 제23조 제1항에서 일반적 재산권을 규정하고 있으나, 제29조 제1항
에서 국가배상청구권을 별도로 규정함으로써, 공무원의 직무상 불법행위로 손해를 받은 경우 국민이 국가에 대해 재산적ㆍ정신적 손해에 대한 정당한 배상을 청구할 수 있는 권리를 특별히 보장하고 있다. 이러한 국가배상청구권은 일반적인 재산권으로서의 보호 필요성뿐만 아니라, 공무원의 직무상 불법행위로 인한 국민의 손해를 사후적으로 구제함으로써 관련 기본권의 보호를 강화하는 데 그 목적이 있다.
한편 심판대상조항은 국가배상법의 제정을 통해 이미 형성된 국가배상청구권의 행사를 제한하고 있으므로 기본권 제한 입법의 한계인 헌법 제37조 제2항을 준수하였는지 여부, 즉 과잉금지원칙을 준수하고 있는지 여부를 살펴보아야 한다(헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180등 참조).
다. 판단
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
5ㆍ18보상법은 앞서 살핀 것과 같이 관련자와 그 유족에 대한 적절한 명예회복과 보상을 통해 국민화합과 민주발전에 이바지하기 위하여 제정되었다. 심판대상조항은 그와 같은 전제에서 관련자와 그 유족이 보상심의위원회의 지급결정에 동의하여 적절한 보상을 받은 경우 보상금 등 지급절차를 신속하게 이행ㆍ종결시킴으로써 이들을 신속히 구제하고 보상금 등 지급결정에 안정성을 부여하기 위하여 도입된 것이므로, 그 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성은 인정된다.
(2) 침해의 최소성
(가) 심판대상조항에서 말하는 ‘피해’란 적법한 행위로 발생한 ‘손실’과 위법한 행위로 발생한 ‘손해’를 모두 포함하는 포괄적인 개념에 해당한다. 5ㆍ18보상법은 비록 ‘보상’이라는 용어를 사용하고 있으나, ‘5ㆍ18민주화운동 등에 관한 특별법’ 제6조에서 ‘5ㆍ18 보상법에 따른 보상은 배상으로 본다.’라는 배상의제 규정을 두고 있으므로, 5ㆍ18 보상법에 따라 지급되는 보상금 등은 손해 전보를 의미하는 ‘배상’의 성격을 가지고 있다고 봄이 상당하다.
한편 5ㆍ18보상법상의 ‘보상금 등’은 앞서 살핀 것과 같이 보상금, 의료지원금, 생활지원금으로 구성된다. 그런데 5ㆍ18보상법 및 같은 법 시행령에 규정되어 있는 보상금 등의 지급대상과 유형별 지급액 산정기준, 5ㆍ18보상법의 입법목적을 종합하여 보면, 보상금은 소극적 손해 내지 손실에 대한 배상ㆍ보상에 상응하고, 의료지원금은 적극적 손해 내지 손실에 대한 배상ㆍ보상에 상응하며, 생활지원금은 소극적 손해 내지 손실에 대한 배상ㆍ보상 또는 사회보
장적 목적으로 지급되는 금원에 해당한다고 봄이 상당하다.
(나) 불법행위로 인한 손해배상청구의 소송물은 일반적으로 적극적ㆍ소극적ㆍ정신적 손해에 대한 배상청구로 분류된다. 그런데 5ㆍ18보상법 및 같은 법 시행령의 관련조항을 살펴보면 정신적 손해 배상에 상응하는 항목은 존재하지 아니하고, 보상심의위원회가 보상금 등 항목을 산정함에 있어 정신적 손해를 고려할 수 있다는 내용도 발견되지 아니한다. 보상금 등의 산정에 있어 적극적ㆍ소극적 손해에 대한 배상은 고려되고 있음에 반하여 정신적 손해에 대한 배상은 전혀 고려되고 있지 않으므로, 그러한 내용의 보상금 등의 지급만으로 정신적 손해에 대한 적절한 배상이 이루어졌다고 보기는 어렵다.
그럼에도 불구하고 심판대상조항은 정신적 손해에 대해 재판상 화해가 성립한 것으로 간주하고 있는바, 정신적 손해에 대해 적절한 배상이 이루어지지 않은 상태에서, 적극적ㆍ소극적 손해의 배상에 상응하는 보상금 등 지급결정에 동의하였다는 사정만으로 정신적 손해에 대한 국가배상청구마저 금지하는 것은, 국가배상청구권에 대한 과도한 제한이며, 해당 손해에 대한 적절한 배상이 이루어졌음을 전제로 하여 국가배상청구권 행사를 제한하려 한 입법목적에도 부합하지 않는다(헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180등 참조).
(다) 헌법 제10조 제2문은 “국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.”라고 규정하고 있는바, 헌법상 기본권 보호의무를 지는 국가가 오히려 소속 공무원의 직무상 불법행위로 인하여 유죄판결을 받게 하거나 해직되게 하는 등으로 관련자에게 정신적 고통을 입혔음에도 그로 인한 정신적 손해에 대한 국가배상청구권 행사를 금지하는 것은 헌법 제10조 제2문의 취지에도 반한다(헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180등 참조).
이상을 종합하여 보면, 심판대상조항이 보상금 등의 성격과 중첩되지 않는 정신적 손해에 대한 국가배상청구권의 행사까지 금지하는 것은 국가배상청구권을 지나치게 과도하게 제한하는 것으로서 침해의 최소성에 위반된다.
(3) 법익의 균형성
5ㆍ18보상법은 위와 같이 보상금 등 산정에 있어 정신적 손해에 대한 배상을 전혀 반영하지 않고 있으므로, 정신적 손해와 무관한 보상금 등을 지급한 다음 정신적 손해에 대한 배상청구마저 금지하는 것은 적절한 손해배상을 전제로 한 관련자의 신속한 구제와 지급결정에 대한 안정성 부여라는 공익에 부합하지 않는다. 뿐만 아니라, 그로 인해 제한되는 사익은 공무원의 직무상 불법행위로 인하여 입은 정신적 고통에 대해 적절한 배상을 받지 않았음에도 불
구하고 그에 대한 손해배상청구권이 박탈되는 것으로서, 그 제한의 정도가 지나치게 크다(헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180등 참조). 그러므로 심판대상조항이 정신적 손해에 대한 국가배상청구권의 행사까지 금지하는 것은 법익의 균형성에도 위반된다.
라. 소결
이상과 같이 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 관련자와 그 유족의 국가배상청구권을 침해한다.
5. 결론
심판대상조항은 헌법에 위반되므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[별지1] 제청신청인 명단
1. 이○○
2. 남○○
3. 나○○
4. 김○○
5. 김□□
[별지2] 관련조항
구 광주민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률(1990. 8. 6. 법률 제4266호로 제정되고, 2006. 3. 24. 법률 제7911호로 개정되기 전의 것)
제1조(목적) 이 법은 1980년 5월 18일을 전후한 광주민주화운동과 관련하여 사망하거나 행방불명된 자 또는 상이를 입은 자(이하 “관련자”라 한다)와 그 유족에 대하여 국가가 명예를 회복시켜 주고 그에 따라 관련자와 그 유족에게 실질적인 보상을 함으로써 생활안정과 복지향상을 도모하며 나아가 국민화합과 민주발전에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(유족의 범위등) ① 이 법에서 “유족”이라 함은 민법의 규정에 의한 관련자의 재산상속인을 말한다. 다만, 행방불명된 자의 경우에는 그가 행방불
명된 당시 민법의 규정에 의하여 재산상속인이 될 자를 유족으로 본다.
제5조(보상금) ① 관련자 또는 그 유족에 대하여는 다음 각호의 구분에 따라 산출한 금액에 보상결정시까지의 법정이율에 의한 이자를 가산한 보상금을 지급한다.
1. 광주민주화운동과 관련하여 사망하거나 행방불명으로 확인된 자의 유족에 대하여는 사망하거나 행방불명된 때를 기준으로 그 당시의 월급액ㆍ월실수액 또는 평균임금에 장래의 취업가능기간을 곱한 금액에서 법정이율에 의한 단할인법으로 중간이자를 공제한 금액
2. 광주민주화운동과 관련하여 상이를 입은 자 또는 그 유족에 대하여는 다음의 금액을 합한 금액
가. 필요한 요양으로 인하여 월급액ㆍ월실수액 또는 평균임금의 수입에 손실이 있는 경우에는 그 요양기간의 손실액
나. 상이를 입은 자가 신체에 장해가 있는 경우에는 그 장해로 인한 노동력상실정도에 따라 상이를 입은 때를 기준으로 그 당시의 월급액ㆍ월실수액 또는 평균임금에 노동력상실률 및 장래의 취업가능기간을 곱한 금액에서 법정이율에 의한 단할인법으로 중간이자를 공제한 금액
제6조(의료지원금) ① 광주민주화운동과 관련하여 상이를 입은 자중에서 이 법 시행당시 그 상이로 인하여 계속 치료를 요하거나 상시 개호 또는 보장구의 사용이 필요한 자에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 치료ㆍ개호 및 보장구구입에 실질적으로 소요되는 비용을 일시에 지급한다.
제7조(생활지원금) ① 보상심의위원회는 관련자 또는 그 유족에 대하여 그 생활을 보조하기 위한 지원금을 지급할 수 있다.
제22조(기타 지원금) ① 광주민주화운동과 관련하여 생계지원이 필요하다고 인정되는 자에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 지원금을 지급할 수 있다.
구 광주민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되고, 2006. 3. 24. 법률 제7911호로 개정되기 전의 것)
제4조(광주민주화운동관련자보상심의위원회) ① 이 법에 의한 관련자 및 그 유족에 대한 사실심사 기타 보상등의 심의ㆍ결정을 위하여 광주광역시에 광주민주화운동관련자보상심의위원회(이하 “보상심의위원회”라 한다)를 둔다.