헌재 2021. 12. 23. 2018헌바435 [합헌]
출처
헌법재판소
구 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제11조 제3항 등 위헌소원
[2021. 12. 23. 2018헌바435, 436(병합)]
판시사항
1. 당해 토지와 ‘유사한 이용가치’를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지(이하 ‘개별공시지가비교표준지’라 한다)의 공시지가를 기준으로 당해 토지의 개별공시지가를 산정하되, 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 ‘균형을 유지하도록’ 하여야 한다고 규정하고 있는 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제11조 제3항(이하 ‘이 사건 개별공시지가산정조항’이라 한다)이 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)
2. ‘같은 조 제1항 내지 제6항에 규정된 것 외에 개별공시지가의 산정에 관하여 필요한 사항’을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있는 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(이하 ‘부동산공시법’이라 한다) 제11조 제7항 중 ‘개별공시지가의 산정’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 개별공시지가위임조항’이라 하고, 이 사건 개별공시지가산정조항과 이 사건 개별공시지가위임조항을 합하여 ‘이 사건 구 부동산공시법조항’이라 한다)이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
3. 개발부담금의 부과 기준 중 종료시점지가를 부과 종료 시점 당시의 부과 대상 토지와 이용 상황이 가장 비슷한 표준지(이하 ‘종료시점지가비교표준지’라 한다)의 공시지가를 기준으로 산정하도록 한 구 ‘개발이익 환수에 관한 법률’ 제10조 제1항(이하 ‘이 사건 종료시점지가조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 반하여 개발부담금 납부의무자의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1. 토지 가격의 특성을 고려하여 개별공시지가 결정ㆍ공시의 목적
에 부합하는 산정 기준 및 방법을 규정함으로써 국토의 효율적인 이용을 도모하고, 토지의 적정한 가격형성과 국민경제의 발전에 이바지하기 위한 이 사건 구 부동산공시법조항의 입법취지 및 문언, 부동산공시법의 관련 규정에 비추어 볼 때, 개별공시지가 산정 대상 토지와 ‘유사한 이용가치’를 지닌다고 인정되는 표준지란 해당 토지와 자연적ㆍ사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 표준지를 의미한다. 또한, 개별공시지가 산정 시 ‘토지가격비준표를 사용’한다는 것은 대상 토지의 지가형성요인에 대한 조사ㆍ평가를 전제로, 개별공시지가비교표준지와 대상 토지의 지가형성요인을 비교할 수 있도록 고안된 토지가격비준표를 통해 그 차이를 반영한다는 것을 의미하고, 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 ‘균형을 유지’하도록 하여야 한다는 것은 대상 토지의 가격이 개별공시지가비교표준지의 공시지가에 비하여 과다하거나 과소하지 않도록 하여야 한다는 의미로 충분히 해석할 수 있다.
따라서 이 사건 개별공시지가산정조항은 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
2. 이 사건 개별공시지가산정조항이 개별공시지가비교표준지의 선정 기준으로 규정하고 있는 ‘토지의 이용가치’, 즉 지가형성요인은 매우 다양하고, 지가형성요인의 표준적 비교 방법을 고안하는 것은 전문적 지식과 기술을 필요로 하며, 규범적, 사회ㆍ경제적 상황 변화에 능동적으로 대응하여야 하므로, 개별공시지가 산정의 기준 및 방법의 세부 사항을 하위 법령에 위임하여 탄력적으로 규율할 필요가 있다.
이 사건 개별공시지가산정조항은 개별공시지가의 산정 기준과 방법에 관한 기본적 사항을 직접 규정하고 있고, 이 사건 구 부동산공시법조항의 입법취지, 구 부동산공시법상 표준지공시지가의 산정 기준 및 방법 등을 종합하면, 이 사건 개별공시지가위임조항에 의하여 대통령령으로 규정될 내용은 개별공시지가비교표준지 선정의 전제로서 지가형성요인에 대한 조사ㆍ평가 기준 및 방법, 개별공시지가비교표준지 선정을 위한 구체적인 기준 및 방법, 토지가격비준표의 사용 방법, 대상 토지의 개별공시지가와 개별공시지가비교표준지의 공
시지가가 균형을 유지하도록 하기 위한 가격 조정에 관한 사항 등이
될 것임을 충분히 예측할 수 있다.
따라서 이 사건 개별공시지가산정조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.
3. 이 사건 종료시점지가조항이 종료시점지가비교표준지의 선정 기준으로 규정한 ‘부과 종료 시점 당시의 부과 대상 토지와 이용 상황이 가장 비슷한 표준지’란 개발사업이 완료된 상태의 대상 토지와 자연적ㆍ사회적 조건이 가장 유사한 인근의 표준지로서, 그 공시지가는 대상 토지의 객관적 가치 산정을 위한 적정한 기준이 된다. 또한, 이 사건 종료시점지가조항은 종료시점지가 산정 시 토지의 특성 차이를 계량화한 토지가격비준표를 사용하도록 하여 자의적 판단을 방지하고, 정상지가상승분의 합산을 통하여 지가변동을 반영하며, 일정한 경우 대상 토지의 처분 가격을 종료시점지가로 할 수 있도록 예외를 인정하고 있다. 나아가, 개발부담금 납부의무자가 받는 불이익이 개발부담금 제도의 실효성과 공정성 확보, 개발부담금의 효율적인 부과ㆍ징수라는 공익에 비하여 크다고 보기도 어렵다.
따라서 이 사건 종료시점지가조항이 과잉금지원칙에 반하여 개발부담금 납부의무자의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
재판관 이선애, 재판관 이은애의 이 사건 종료시점지가조항에 대한 반대의견
이 사건 종료시점지가조항이 달성하고자 하는 개발부담금의 실효성과 공정성 확보 및 효율적인 부과ㆍ징수 등과 같은 입법목적이 중요한 공익에 해당함은 분명하다. 그러나 비교표준지의 공시지가를 기준으로 부과 대상 토지의 종료시점지가를 산정하는 것은, 현재까지도 표준지 수가 개별 필지 수의 2%에 미치지 못하는 등 부과 대상 토지와 가격의 유사성을 인정할 수 있는 적정한 비교표준지의 선정이 가능하다고 보기 어려운 점, 어느 표준지가 비교표준지가 될 것인지 공시되지 아니하는 상황에서 개발부담금의 납부의무자에게 비교표준지의 공시지가를 다투도록 기대하기도 어렵다는 점 등을 고려할 때, 공평ㆍ정확한 개발부담금의 계측을 담보한다고 보기 어렵다. 개발사업으로 발생한 이익에 대하여는 개발부담금과 재산세, 양도소득세 등 각종 조세 부담이 누적적ㆍ중첩적
으로 이루어짐으로써 결과적으로 과도한 경제적 부담이 초래됨을 부인하기 어려우며, 이 사건 종료시점지가조항은 토지의 가치가 하락한 경우에 관한 아무런 보완규정을 두지 않고 있다.
그렇다면 이 사건 종료시점지가조항은 과잉금지원칙을 위배하여 개발부담금 납부의무자의 재산권을 침해한다.
심판대상조문
구 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제11조 제3항, 제7항 중 ‘개별공시지가의 산정’에 관한 부분
구 개발이익 환수에 관한 법률(2014. 1. 14. 법률 제12245호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항
참조조문
헌법 제23조 제1항, 제37조 제2항, 제75조
구 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제2조 제6호, 제6조
구 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제11조 제1항
구 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제1항, 제5조 제1항, 제2항, 제7조, 제8조 제1항, 제2항
구 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제12018호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제9조 제2항, 제21조 제1항 본문
구 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되고, 2016. 8. 31. 대통령령 제27471호로 전부개정되기 전의 것) 제4조 본문
개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것) 제2조 제1호, 제8조, 제10조 제2항
구 개발이익 환수에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13797호로 개정되기 전의 것) 제2조 제3호
개발이익 환수에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제10조 제3항
개발이익 환수에 관한 법률 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정된 것) 제2조 제1항
구 개발이익 환수에 관한 법률 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되고,
2020. 9. 8. 대통령령 제30993호로 개정되기 전의 것) 제2조 제4항 본문
구 개발이익 환수에 관한 법률 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되고, 2016. 8. 11. 대통령령 제27444호로 개정되기 전의 것) 제11조 제1항
참조판례
1. 헌재 2009. 5. 28. 2006헌바109등, 판례집 21-1하, 545, 561-562 헌재 2009. 6. 25. 2007헌바60, 판례집 21-1하, 836, 846-848 헌재 2012. 3. 29. 2010헌바370, 판례집 24-1상, 472, 487 헌재 2015. 3. 26. 2014헌바156, 판례집 27-1상, 273, 281 헌재 2019. 11. 28. 2017헌가23, 공보 278, 1213, 1215 헌재 2020. 9. 24. 2017헌바412, 판례집 32-2, 240, 246-247
2. 헌재 2014. 4. 24. 2013헌가4, 판례집 26-1상, 587, 596
3. 헌재 2000. 8. 31. 99헌바104, 판례집 12-2, 233, 242-245 헌재 2002. 5. 30. 99헌바41, 판례집 14-1, 442, 450 헌재 2008. 5. 29. 2007헌바16, 판례집 20-1하, 167, 175, 174-177 헌재 2009. 6. 25. 2007헌바60, 판례집 21-1하, 836, 846-847 헌재 2016. 6. 30. 2013헌바191등, 판례집 28-1하, 453, 460
당사자
청 구 인 1. 황○○(2018헌바435, 2018헌바436)
2. 황□□(2018헌바435)
3. 이○○(2018헌바435)
청구인들 대리인 법무법인 덕수 담당변호사 윤영환 외 9인
당해사건 1. 서울고등법원 2017누89669 개발부담금부과처분취소(2018헌바435)
2. 대법원 2018두46988 개별공시지가결정취소(2018헌바436)
주문
구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제11조 제3항, 같은 조 제7항 중 ‘개별공시지가의 산정’에 관한 부분 및 구 ‘개발이익 환수에 관한 법률’(2014. 1. 14. 법률 제12245호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법
률 제13796호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가. 청구인들은 2013. 3. 29. 오산시장으로부터 오산시 ○○동 (지번생략) 외 16필지 합계 25,840㎡(이후 오산시 ○○동 (지번생략) 25,850㎡로 합병됨)를 사업시행지로 한 오산시 도시계획시설사업(자동차 및 건설기계 운전학원 설치사업)의 사업시행자로 지정됨과 동시에 위 사업의 실시계획인가를 받았다.
나. 오산시장은 2015. 6. 1. 위 토지의 2015년도 개별공시지가를 846,500원/㎡으로 결정ㆍ고시하였다. 이에 청구인 황○○이 이의하자, 오산시장은 2015. 7. 30. 위 토지의 2015년도 개별공시지가를 720,100원/㎡으로 조정하여 결정ㆍ고시하였다(이하 ‘이 사건 개별공시지가결정’이라 한다). 청구인들은 2015. 6. 18. 위 운전학원 신축공사를 완료하였고, 오산시장은 같은 날 청구인들에게 도시계획시설사업 준공검사필증을 교부하고 공사완료 공고를 하였다.
다. 오산시장은 2015. 11. 10. 청구인들에게, 위 사업의 개발부담금 부과 종료 시점을 2015. 6. 30.로 적용하여 산정한 개발부담금 2,137,767,740원을 부과하였다. 청구인들이 이에 불복하여 행정심판을 청구하자, 중앙토지수용위원회는 2016. 8. 25. 위 사업의 개발부담금 부과 종료 시점을 2015. 6. 18.로 적용하여 개발부담금을 재산정한다는 내용의 재결을 하였다. 오산시장은 위 재결에 따라 위 사업의 개발부담금 부과 종료 시점을 2015. 6. 18.로 적용하여 개발부담금을 다시 산정한 다음, 2016. 9. 8. 청구인들에게 개발부담금을 2,132,879,110원으로 감액하는 처분(이하 위와 같이 감액되고 남은 2015. 11. 10.자 처분을 ‘이 사건 개발부담금부과처분’이라 한다)을 하였다.
라. 청구인들은 이 사건 개발부담금부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하여(수원지방법원 2016구합61113), 2017. 11. 23. 위 처분 중 2,062,546,900원을 초과하는 부분을 취소한다는 내용의 일부 승소판결을 선고받았다. 청구인들은 위 판결에 불복하여 항소하고(서울고등법원 2017누89669), 항소심 계속 중 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제11조 제3항, 제7항 및 구 ‘개발이익 환수에 관한 법률’ 제10조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울고등법원 2018아1430), 2018. 9. 28. 항소가 기각되고 위 신청도 기각
되자, 2018. 11. 2. 위 조항들에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다(2018헌바435).
마. 청구인 황○○은 이 사건 개별공시지가결정의 취소를 구하는 소를 제기하여(수원지방법원 2016구합804), 2017. 1. 24. 1심에서 청구기각 판결을 선고받고 항소하였으나(서울고등법원 2017누38210) 2018. 5. 15. 항소가 기각되었다. 위 청구인은 이에 불복하여 상고하고(대법원 2018두46988), 상고심 계속 중 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제11조 제3항 및 제7항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(대법원 2018아607), 2018. 10. 4. 상고가 심리불속행 기각되고 위 신청도 기각되자, 2018. 11. 2. 위 조항들에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다(2018헌바436).
2. 심판대상
청구인들은 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제11조 제7항 전부에 대하여 이 사건 각 심판청구를 하였으나, 위 조항이 개별공시지가의 ‘산정’에 관한 사항을 대통령령에 위임한 것의 위헌성만을 다투고 있으므로, 이에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다.
따라서 2018헌바435 사건의 심판대상은 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘부동산공시법’이라 한다) 제11조 제3항(이하 ‘이 사건 개별공시지가산정조항’이라 한다), 같은 조 제7항 중 ‘개별공시지가의 산정’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 개별공시지가위임조항’이라 하고, 이 사건 개별공시지가산정조항과 합하여 ‘이 사건 구 부동산공시법조항’이라 한다) 및 구 ‘개발이익 환수에 관한 법률’(2014. 1. 14. 법률 제12245호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘개발이익환수법’이라 한다) 제10조 제1항(이하 ‘이 사건 종료시점지가조항’이라 하고, 이 사건 구 부동산공시법조항과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 2018헌바436 사건의 심판대상은 이 사건 구 부동산공시법조항이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
구 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것)
제11조(개별공시지가의 결정ㆍ공시 등) ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장이 개
별공시지가를 결정ㆍ공시하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정하되, 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다.
⑦ 제1항 내지 제6항에 규정된 것 외에 개별공시지가의 산정ㆍ검증ㆍ결정 및 공시, 이해관계인의 의견청취, 감정평가업자의 지정 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
구 개발이익 환수에 관한 법률(2014. 1. 14. 법률 제12245호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정되기 전의 것)
제10조(지가의 산정) ① 종료시점지가는 부과 종료 시점 당시의 부과 대상 토지와 이용 상황이 가장 비슷한 표준지의 공시지가를 기준으로「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」제9조 제2항에 따른 표준지와 지가산정 대상토지의 지가형성 요인에 관한 표준적인 비교표에 따라 산정한 가액(價額)에 해당 연도 1월 1일부터 부과 종료 시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다.
3. 청구인들 주장
가. 2018헌바435
(1) 이 사건 구 부동산공시법조항 관련
개별공시지가는 토지가격비준표, 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지 및 토지특성조사에 따라 결정되는데, 이 사건 구 부동산공시법조항은 토지가격비준표의 작성, 표준지의 선정, 토지특성조사에 관한 원칙 및 항목의 대강에 대하여 규정하지 아니하고 있다.
또한, 이 사건 개별공시지가산정조항은 당해 토지와 ‘유사한 이용가치’를 지닌다고 인정되는 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정하되 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 ‘균형을 유지하도록’ 하여야 한다고 규정하고 있으나, ‘유사한 이용가치’ 및 ‘균형을 유지한다는 것’의 기준과 범위에 대하여 전혀 규정하지 아니하고 있다.
이와 같이 이 사건 구 부동산공시법조항은 개발부담금의 산정 기초가 되는 개별공시지가의 산정 및 그 핵심적인 범위와 한계에 관한 사항을 전부 대통령령에 위임하여 조세법률주의 및 포괄위임금지원칙에 위배되고, 청구인들의 재산권을 침해한다.
(2) 이 사건 종료시점지가조항 관련
개발부담금은 미실현이득에 대하여 부과되므로, 실현이득에 대한 조세의 경우보다 더 정확한 부과기준에 의하여야 한다. 그런데 실현이득에 대하여 과세하는 ‘상속세 및 증여세법’, 소득세법 및 법인세법에서는 과세 대상의 정확한 시가를 평가하기 위하여 공시지가뿐만 아니라 매매사례가액, 감정평가액 등을 시가의 산정기준으로 인정하고 있는 반면, 이 사건 종료시점지가조항은 지가를 정확하게 평가할 수 없는 공시지가만을 부과기준의 산정 근거로 인정하고 있는바, 위 조항은 공시지가와 시가 간의 불일치 및 획일적인 평가방식으로 인하여 청구인들의 평등권 및 재산권을 침해한다.
나. 2018헌바436
2018헌바435 사건 청구인들의 이 사건 구 부동산공시법조항에 관한 주장과 같다.
4. 판단
가. 이 사건 구 부동산공시법조항에 대한 판단
(1) 쟁점
(가) 청구인들은 이 사건 구 부동산공시법조항이 개별공시지가의 산정에 관한 대강의 기준을 정하지 아니한 채 대통령령으로 정하도록 위임하여 조세법률주의 및 포괄위임금지원칙에 위배된다고 주장하고 있다.
개별공시지가는 ‘법령이 정하는 목적을 위한 지가산정에 사용하도록 하기 위하여 시장ㆍ군수 또는 구청장이 결정ㆍ공시하는 매년 공시지가의 공시기준일 현재 관할 구역 안의 개별토지의 단위면적당 가격’을 의미하는바[구 부동산공시법(2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제11조 제1항 참조], 관련 법률의 규정에 따라 양도소득세ㆍ상속세 및 증여세ㆍ종합부동산세ㆍ재산세ㆍ취득세ㆍ등록면허세 등의 과세표준 산정 및 견해에 따라서는 ‘실질적인 조세’에 해당한다고 볼 여지가 있는 개발부담금 부과를 위한 부과 개시 시점의 부과 대상 토지의 가액(이하 ‘개시시점지가’라 한다)의 산정을 위하여 사용된다. 한편, 개별공시지가는 공직자윤리법에 따른 등록대상 토지의 가액, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에 따라 협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대한 보상금, 농지법에 따른 매수대상 토지의 매수가격 등의 산정을 위하여 사용되기도 한다.
이와 같이 개별공시지가는 다양한 목적으로 활용되고, 개별공시지가의 결정ㆍ공시 자체만으로 납세의무나 개발부담금 납부의무가 성립 또는 확정되는
것도 아니므로, 개별공시지가 자체가 조세의 부과ㆍ징수와 직접 관련된 것이라고 보기는 어렵다. 따라서 개별공시지가의 산정에 관한 이 사건 구 부동산공시법조항에 조세법률주의가 적용된다고 보기는 어렵고, 위 조항의 내용이 불명확하거나 위 조항이 규율하고자 하는 사항을 하위 법령에 포괄적으로 위임하여 헌법에 위반되는지 여부는 명확성원칙 및 포괄위임금지원칙을 기준으로 판단하여야 한다.
(나) 일반적으로 법률에서 일부 내용을 하위 법령에 위임하는 경우 위임을 둘러싼 법률규정 자체에 대한 명확성의 문제는 그 위임규정이 하위 법령에 위임하고 있는 내용과는 무관하게 법률 자체에서 해당 부분을 완결적으로 정하고 있는지 여부에 따라 달라진다. 즉, 법률에서 사용된 추상적 용어가 하위 법령에 규정될 내용과는 별도로 독자적인 규율 내용을 정하기 위한 것이라면 별도로 명확성원칙이 문제될 수 있으나, 그 추상적 용어가 하위 법령에 규정될 내용의 범위를 구체적으로 정해주기 위한 역할을 하는 경우라면 명확성의 문제는 결국 포괄위임금지원칙 위반의 문제로 포섭된다(헌재 2019. 11. 28. 2017헌가23 참조).
이 사건 개별공시지가산정조항은 개별공시지가 산정에 관한 사항의 일부를 직접 완결적으로 규정하고 있으므로 포괄위임금지원칙 위배 여부는 문제될 여지가 없고, 위 조항 중 ‘유사한 이용가치’ 및 ‘균형을 유지하도록 하여야 한다’ 부분이 명확성원칙에 위배되는지 여부가 문제된다.
이 사건 개별공시지가위임조항은 ‘같은 조 제1항 내지 제6항에 규정된 것 외에 개별공시지가의 산정에 관하여 필요한 사항’을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있는바, 위 조항이 규율하고자 하는 사항을 하위 법령에 포괄적으로 위임하여 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부가 문제된다.
(다) 청구인들은 이 사건 구 부동산공시법조항이 청구인들의 재산권을 침해한다는 주장도 하고 있으나, 그 취지는 위 조항이 개별공시지가의 산정에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 포괄적으로 위임하여 재산권을 침해한다는 것이므로, 재산권 침해 여부에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
(2) 이 사건 개별공시지가산정조항의 명확성원칙 위배 여부
(가) 심사기준
모든 법률은 법치국가적 법적 안정성의 관점에서 행정과 사법에 의한 법적용의 기준으로서 명확해야 한다. 그러나 명확성원칙에서 명확성의 정도는 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고, 개개의 법률이나 법조
항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있다. 일반론으로는 어떠한 규정이 부담적 성격을 가지는 경우에는 수익적 성격을 가지는 경우에 비하여 명확성원칙이 더욱 엄격하게 요구된다(헌재 2015. 3. 26. 2014헌바156 참조).
앞서 본 바와 같이 개별공시지가는 다양한 목적의 지가 산정을 위하여 사용되는데, 개별공시지가가 토지 관련 조세나 부담금의 부과 등을 위한 지가 산정의 기준으로 사용되는 경우에는 재산권 등 기본권을 제한하는 부담적 성격을 가질 수 있다. 그러므로 개별공시지가의 산정에 관한 사항은 행정청의 자의적인 법 적용을 배제할 수 있는 객관적인 기준을 제시하고 국민으로 하여금 행정청의 행위를 어느 정도 예견할 수 있도록 명확하게 규정되어야 한다.
그러나 모든 법규범의 문언을 순수하게 기술적 개념만으로 구성하는 것은 입법기술상 불가능하거나 현저히 곤란하므로, 어느 법률조항이 다소 광범위하여 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도 그 문언, 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 통상의 해석방법에 의하여 건전한 상식과 통상적인 법 감정을 가진 사람이 그 의미를 알 수 있도록 규정하였다면 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다(헌재 2009. 5. 28. 2006헌바109등; 헌재 2020. 9. 24. 2017헌바412 참조).
(나) ‘개별공시지가 산정 대상인 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지’의 의미
1) 토지의 경우 위치ㆍ면적ㆍ지형ㆍ환경 및 용도 등 가격형성에 영향을 미치는 제반요소가 서로 흡사한 다른 토지를 목적물로 하여 다수의 공급자나 수요자가 합리적인 가격으로 거래한 경우를 상정하기 어려우므로 그 가격을 곧바로 산정하기 곤란하다. 그러므로 토지의 가격 산정은 부득이 위치나 용도가 비슷하여 가장 근사한 가치를 지닌 것으로 예상되는 인근유사토지의 가격을 기준으로 하여 추산하는 방법에 의할 수밖에 없는데, 인근유사토지의 거래가격이 가격산정 대상 토지의 객관적 가치와 완전히 일치한다고 볼 수는 없으므로, 이를 기준으로 하여 양 토지간의 가격형성에 영향을 미치는 제요소를 종합적으로 고려한 합리적인 조정을 거쳐야 비로소 가격산정 대상 토지의 객관적 가치로 평가될 수 있다. 이러한 평가는 해당 토지와 인근유사토지의 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 기준으로 하여야 하며, 소유자가 가지는 주관적 가치, 투기적 성격을 띠고 우연히 결정된 거래가격, 객관적 가치의 증가에 기여하지 못한 투자비용 등에 좌우되어서는 아니 된다(헌재 2009. 6. 25. 2007헌바60 참조).
2) 이 사건 구 부동산공시법조항의 입법취지는 앞서 살펴본 개별공시지가 결정ㆍ공시의 목적에 부합하는 산정 기준 및 방법을 규정함으로써 궁극적으로는 국토의 효율적인 이용을 도모하고 토지의 적정한 가격형성과 국민경제의 발전에 이바지하기 위한 것으로 볼 수 있다. 그런데 위와 같이 토지의 가격 산정은 인근유사토지의 가격을 기준으로 하여 추산하는 방법에 의하게 되는바, 이 사건 개별공시지가산정조항은 ‘개별공시지가 산정 대상인 토지와 유사한 이용가치를 지니는 표준지’(이하 ‘개별공시지가비교표준지’라 한다)의 표준지공시지가를 기준으로 개별공시지가 산정 대상 토지의 공시지가를 추산하도록 한 것이다.
3) 개별공시지가 산정의 기준이 되는 표준지공시지가의 산정 기준 및 방법에 관한 구 부동산공시법의 규정을 살펴보면, 국토교통부장관은 표준지공시지가의 결정ㆍ공시를 위하여 ‘토지이용상황이나 주변환경, 그 밖의 자연적ㆍ사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지’ 중에서 표준지를 선정하여야 하고[구 부동산공시법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제1항 참조], 표준지의 적정가격을 조사ㆍ평가하는 경우에는 인근유사토지의 거래가격ㆍ임대료 및 해당 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 토지의 조성에 필요한 비용추정액 등을 종합적으로 참작하여야 하며[구 부동산공시법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제5조 제1항 참조], 표준지공시지가의 공시사항에 표준지의 지번ㆍ단위면적당 가격ㆍ면적 및 형상, 표준지 및 주변토지의 이용상황, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항이 포함되도록 하여야 한다[구 부동산공시법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제6조 참조].
4) 이 사건 개별공시지가산정조항은 ‘유사한 이용가치’의 의미를 구체적으로 규정하고 있지 아니하고, 부동산공시법의 다른 규정에서도 ‘유사한 이용가치’의 개념을 별도로 정의하고 있지 아니하다.
그러나 위에서 살펴본 이 사건 구 부동산공시법조항의 입법취지, 표준지의 선정 기준을 비롯한 표준지공시지가의 산정 기준 및 방법에 관한 부동산공시법의 관련 규정에 비추어 볼 때, 개별공시지가 산정 대상인 토지와 ‘유사한 이용가치’를 지닌다고 인정되는 표준지란 해당 토지와 토지이용상황이나 주변 환경, 그 밖의 자연적ㆍ사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 표준
지를 의미한다고 충분히 해석할 수 있다(헌재 2009. 6. 25. 2007헌바60; 헌재 2012. 3. 29. 2010헌바370 참조). 대법원도 ‘유사한 이용가치’의 의미를 대체로 이와 같이 파악하고 지목ㆍ용도ㆍ이용상황ㆍ위치ㆍ지형 및 지세ㆍ주위환경 등의 동일ㆍ유사성 여부를 기준으로 개별공시지가 산정을 위한 표준지 선정의 적법 여부를 판단하여 왔다(대법원 1993. 11. 12. 선고 93누9378 판결, 대법원 1995. 3. 28. 선고 94누12920 판결 등 참조).
(다) ‘토지가격비준표를 사용하여’ 개별공시지가를 산정한다는 것의 의미
‘토지가격비준표’란 국토교통부장관이 작성하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제공하는 ‘표준지와 지가산정대상토지의 지가형성요인에 관한 표준적인 비교표’를 의미한다[구 부동산공시법(2013. 8. 6. 법률 제12018호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제9조 제2항 참조]. 여기서 지가형성요인이란 위에서 살펴본 토지의 이용가치, 즉 토지이용상황이나 주변 환경, 그 밖의 자연적ㆍ사회적 조건 등을 의미한다고 볼 수 있다. 한편, 표준(標準)이란 ‘사물의 정도나 성격 따위를 알기 위한 근거나 기준’이라는 사전적 의미를 가지고, 비교(比較)란 ‘둘 이상의 사물을 견주어 서로 간의 유사점, 차이점, 일반 법칙 따위를 고찰하는 일’이라는 사전적 의미를 가진다.
그러므로 이 사건 개별공시지가산정조항이 개별공시지가비교표준지의 공시지가를 기준으로 ‘토지가격비준표를 사용하여’ 개별공시지가를 산정한다고 규정한 것은 개별공시지가비교표준지와의 비교 대상인 개별공시지가 산정 대상 토지의 토지이용상황이나 주변 환경 기타 자연적ㆍ사회적 조건을 포함하는 지가형성요인에 대한 조사ㆍ평가를 전제로, 개별공시지가비교표준지와 대상 토지의 지가형성요인별 유사점과 차이점을 파악할 수 있도록 고안된 표인 토지가격비준표를 사용하여 개별공시지가비교표준지와 대상 토지의 지가형성요인 간 차이를 반영함으로써 대상 토지의 개별공시지가를 산정한다는 것으로 해석할 수 있다.
(라) ‘당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다’는 것의 의미
이 사건 개별공시지가산정조항에 사용된 ‘균형(均衡)’이라는 용어는 일상적으로 사용되거나 다른 법령들에서도 사용되는 일반적인 용어로서 ‘어느 한쪽으로 기울거나 치우치지 아니하고 고른 상태’라는 사전적 의미를 가지는 점, 위에서 살펴본 이 사건 구 부동산공시법조항의 입법취지, 표준지공시지가의 산정 기준 및 방법을 종합적으로 고려하면, ‘당해 토지의 가격과 표준지공시지
가가 균형을 유지하도록 하여야 한다’는 것은 이 사건 개별공시지가산정조항에 따라 산정한 대상 토지의 가격이 개별공시지가비교표준지의 공시지가에 비하여 과다하거나 과소하지 않도록 하여야 한다는 것을 의미한다는 것으로 충분히 해석할 수 있다.
(마) 소결
이 사건 개별공시지가산정조항의 문언과 입법취지, 구 부동산공시법의 관련조항의 규정 내용 등을 종합하면, 건전한 상식과 통상적 법감정을 가진 사람은 누구나 이 사건 개별공시지가산정조항이 규정하고 있는 개별공시지가 산정의 기준 및 방법의 의미를 충분히 알 수 있고, 위 조항이 자의적으로 해석되거나 적용될 여지가 크다고 할 수도 없다.
따라서 이 사건 개별공시지가산정조항은 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
(3) 이 사건 개별공시지가위임조항의 포괄위임금지원칙 위배 여부
(가) 심사기준
헌법 제75조는 위임입법의 근거를 마련함과 동시에 위임은 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여’ 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다. 여기에서 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 이미 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어 누구라도 그 자체로부터 하위법규에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다.
이러한 예측가능성 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법 조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다. 위임입법의 위와 같은 구체성ㆍ명확성의 요구 정도는 각종 법률이 규제하고자 하는 대상의 종류와 성질에 따라 달라질 것이지만, 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성ㆍ명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성ㆍ명확성의 요건이 완화된다(헌재 2014. 4. 24. 2013헌가4 참조).
(나) 판단
이 사건 개별공시지가위임조항은 ‘같은 조 제1항 내지 제6항에 규정된 것 외에 개별공시지가의 산정에 관하여 필요한 사항’을 대통령령으로 정하도록 규
정하고 있다. 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 구 부동산공시법 제11조 제1항 내지 제6항 중 개별공시지가의 산정에 관한 사항을 규정하고 있는 조항은 이 사건 개별공시지가산정조항이므로, 결국 이 사건 개별공시지가위임조항은 이 사건 개별공시지가산정조항에서 규정하고 있는 개별공시지가 산정의 기준 및 방법에 관한 세부적인 사항을 대통령령으로 정하도록 위임한 것으로 볼 수 있다.
이 사건 개별공시지가산정조항에서 개별공시지가비교표준지의 선정 기준으로 규정하고 있는 ‘토지의 이용가치’, 즉 토지이용상황이나 주변 환경, 그 밖의 자연적ㆍ사회적 조건을 포함하는 지가형성요인은 매우 다양하고, 개별공시지가비교표준지와 대상토지의 지가형성요인을 표준적으로 비교하기 위한 방법을 고안하는 것은 전문적인 지식과 기술을 필요로 하며, 주기적으로 산정되는 개별공시지가 산정의 정확성ㆍ합리성을 확보하기 위하여서는 토지이용에 대한 공법적 규제나 국민의 의식 변화, 관련 기술의 발전 등 규범적, 사회ㆍ경제적 상황의 변화에 능동적으로 대응하여 다양한 지가형성요인을 객관적으로 분석하고 적시에 이를 반영하여야 한다. 그러므로 개별공시지가 산정의 기준 및 방법의 세부적인 사항까지 법률에서 모두 직접 규정하기보다는 하위 법령에 이를 위임하여 탄력적으로 규율할 필요가 있다.
이 사건 개별공시지가산정조항은 개별공시지가의 산정에 관하여 ‘비교표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정하되, 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록’ 하여 개별공시지가의 산정 기준과 방법에 관한 기본적인 내용을 직접 규정하고 있다. 여기에 이 사건 구 부동산공시법조항의 입법취지, 표준지공시지가의 산정 기준 및 방법 등에 관한 구 부동산공시법의 관련조항의 규정 내용을 유기적ㆍ체계적으로 종합하면, 이 사건 개별공시지가위임조항에 의하여 대통령령으로 규정될 내용은 개별공시지가비교표준지 선정을 위한 전제로서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 대상 토지에 대하여 실시하여야 할 토지이용상황이나 주변 환경 기타 자연적ㆍ사회적 조건 등을 포함하는 지가형성요인에 대한 조사ㆍ평가 기준 및 방법, 개별공시지가비교표준지의 선정을 위한 구체적인 기준 및 방법, 개별공시지가비교표준지의 공시지가를 기준으로 개별공시지가비교표준지와 대상 토지의 지가형성요인을 비교하여 대상 토지의 가격을 산정하기 위한 토지가격비준표의 사용 방법, 그리고 대상 토지의 개별공시지가와 개별공시지가비교표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 하는 가격 조정에 관한 사항 등이 될 것임을 충분히
예측할 수 있다.
따라서 이 사건 개별공시지가위임조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.
나. 이 사건 종료시점지가조항에 대한 판단
(1) 쟁점
(가) 개발이익환수법을 통해 도입된 개발부담금 제도는 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우 이를 사업시행자에게 독점시키지 아니하고 국가가 이를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에 배분함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하며 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 것인바(헌재 2016. 6. 30. 2013헌바191등 참조), 자의적이거나 불합리한 지가산정 방식에 기초하여 개발부담금을 부과ㆍ징수하는 것은 가공의 이익에 대한 부과ㆍ징수로 되어 국민의 재산권을 침해할 수 있다(헌재 2000. 8. 31. 99헌바104 참조).
개발부담금의 부과 기준은 개발부담금 부과 종료 시점의 부과 대상 토지의 가액(이하 ‘종료시점지가’라 한다)에서 개시시점지가, 부과 기간의 정상지가상승분 및 개발비용을 뺀 금액으로 한다[개발이익환수법(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것) 제8조 참조]. 이 사건 종료시점지가조항은 개발부담금의 부과 기준 중 종료시점지가를 ‘부과 종료 시점 당시의 부과 대상 토지와 이용 상황이 가장 비슷한 표준지’(이하 ‘종료시점지가비교표준지’라 한다)의 공시지가를 기준으로 산정하도록 하고 있는바, 위 조항이 자의적이거나 불합리한 지가산정 방식에 기초하여 개발부담금을 부과하도록 함으로써 과잉금지원칙에 반하여 개발부담금 납부의무자의 재산권을 침해하는지 여부가 문제된다.
(나) 청구인들은 ‘상속세 및 증여세법’, 소득세법 및 법인세법에서 매매사례가액, 감정가액 등도 시가의 산정기준으로 인정하고 있는 것과 달리 이 사건 종료시점지가조항이 공시지가만을 시가의 산정기준으로 인정하여 평등권을 침해한다는 취지의 주장도 하고 있다. 그러나 상속세 및 증여세와 양도소득세, 법인세와 개발부담금은 부과의 목적과 대상에 차이가 있고, 개발부담금은 미실현이익에 대하여 부과된다는 점에서 실현이익에 대하여 과세하는 위 조세들의 납세의무자와 개발부담금의 납부의무자가 본질적으로 동일한 비교집단에 해당한다고 볼 수 없는바, 평등권 침해 여부에 대하여는 더 나아가 판단하지
아니한다.
(2) 이 사건 종료시점지가조항의 재산권 침해 여부
(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
이 사건 종료시점지가조항은 개발부담금의 부과 기준 중 종료시점지가를 객관적ㆍ합리적으로 산정함으로써 개발부담금 제도의 실효성과 공정성을 확보하고 개발부담금을 효율적으로 부과ㆍ징수할 수 있도록 하기 위한 것으로 입법목적의 정당성을 인정할 수 있다.
개발이익은 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적ㆍ경제적 요인에 따라 정상지가(正常地價)상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분을 의미하는 개념으로서[개발이익환수법(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것) 제2조 제1호 참조], 객관적 기준에 의해 평가되는 이익으로 해석되고 있다(헌재 2002. 5. 30. 99헌바41; 헌재 2008. 5. 29. 2007헌바16 참조). 또한, 앞서 본 바와 같이 토지의 경우 지가형성요인이 서로 흡사한 다른 토지를 목적물로 하여 다수의 당사자가 합리적인 가격으로 거래한 경우를 상정하기 어려우므로, 토지의 객관적 가치는 해당 토지와 가장 근사한 가치를 지니는 것으로 예상되는 유사 토지의 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 기준으로 추산할 수밖에 없다(헌재 2009. 6. 25. 2007헌바60 참조)
그러므로 이 사건 종료시점지가조항이 종료시점지가비교표준지의 공시지가를 기준으로 개발부담금 부과 대상 토지의 종료시점지가를 산정하도록 한 것은 위와 같은 입법목적 달성에 기여하는 적합한 수단으로 볼 수 있다.
(나) 침해의 최소성 및 법익의 균형성
1) 개발부담금은 미실현 상태의 개발이익에 대하여 부과되는 것인바, 미실현이익은 아직 자본과 분리되지 아니하여 현실적으로 지배ㆍ관리ㆍ처분할 수 있는 상태에 있는 것이 아니라는 특성을 가지므로, 이를 환수함에 있어서는 무엇보다도 부담금 부과대상이 되는 개발이익 계측의 공평성ㆍ정확성이 합리적으로 담보되어야 한다.
그런데 이 사건 종료시점지가조항은 종료시점지가비교표준지의 공시지가를 기준으로 부과 대상 토지의 부과 종료 시점의 객관적 가치를 산정하도록 하고 있으므로, 위 조항에 의한 종료시점지가 산정의 공평성ㆍ정확성 여부는 결국 표준지공시지가 제도 자체의 적정성, 종료시점지가비교표준지 선정의 적정성 및 종료시점지가비교표준지의 공시지가를 기준으로 부과 대상 토지의 종료시
점지가를 산정하는 방법의 적정성 여부에 달려 있다.
2) 표준지공시지가란 국토교통부장관이 토지이용상황이나 주변 환경, 그 밖의 자연적ㆍ사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에서 선정한 표준지에 대하여 매년 공시기준일 현재의 단위면적당 적정가격을 조사ㆍ평가하여 공시한 것을 의미하고[구 부동산공시법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제1항 참조], 여기서 ‘적정가격’이란 해당 표준지에 대하여 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격을 의미한다[구 부동산공시법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제2조 제6호 참조].
앞서 본 바와 같이 국토교통부장관은 ‘토지이용상황이나 주변 환경, 그 밖의 자연적ㆍ사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지’ 중에서 표준지를 선정하여야 한다[구 부동산공시법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제1항 참조]. 또한, 국토교통부장관이 표준지의 적정가격을 조사ㆍ평가하는 경우에는 인근유사토지의 거래가격ㆍ임대료 및 해당 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 토지의 조성에 필요한 비용추정액 등을 종합적으로 참작하여야 하고 둘 이상의 감정평가사 또는 감정평가법인에게 이를 의뢰하여야 하며[구 부동산공시법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제5조 제1항, 제2항 참조], 중앙부동산평가위원회(현행법상 중앙부동산가격공시위원회)의 심의를 거쳐 이를 공시하여야 한다[구 부동산공시법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제1항 참조].
나아가, 국토교통부장관이 표준지공시지가를 공시한 때에는 그 내용을 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사를 거쳐 시장ㆍ군수 또는 구청장(지방자치단체인 구의 구청장에 한한다)에게 송부하여 일반인이 열람할 수 있게 하여야 한다[구 부동산공시법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제7조 참조]. 표준지공시지가에 이의가 있는 자는 그 공시일부터 30일 이내에 서면으로 국토교통부장관에게 이의를 신청할 수 있고, 국토교통부장관은 위 이의신청기간이 만료된 날부터 30일 이내에 이의신청을 심사하여 그 결과를 신청인에게 서면으로 통지하여야 하며, 이의신청의 내용이 타당하다고 인정될 때에는 당해 표준지공시지가를 조정하여
다시 공시하여야 한다[구 부동산공시법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제8조 제1항, 제2항 참조].
위와 같이 표준지공시지가는 전문가들의 조사ㆍ평가 및 심의를 거쳐 공시되고 이에 대한 의견 청취 및 불복절차도 마련되어 있는바, 이러한 절차를 거쳐 확정된 표준지공시지가는 공시기준일의 해당 표준지의 객관적 가치를 합리적으로 반영한다고 볼 수 있다(헌재 2000. 8. 31. 99헌바104 참조).
3) 종료시점지가비교표준지, 즉 ‘부과 종료 시점 당시의 부과 대상 토지와 이용 상황이 가장 비슷한 표준지’란 부과 종료 시점 당시의 부과 대상 토지와 용도지역, 지목, 실제 용도, 주위 환경, 위치, 기타 자연적ㆍ사회적 조건이 가장 유사한 인근 지역 소재 표준지를 의미한다(대법원 1998. 12. 8. 선고 97누6636 판결, 대법원 2009. 11. 12. 선고 2009두13771 판결 등 참조). 이는 결국 부과 대상 토지와 지가형성요인이 가장 비슷한 표준지로서, 종료시점지가비교표준지의 공시지가는 부과 대상 토지의 객관적 가치를 산정하기 위한 적정한 기준이 된다고 볼 수 있다.
4) 이 사건 종료시점지가조항은 종료시점지가비교표준지의 공시지가를 기준으로 ‘토지가격비준표를 사용하여’ 부과 대상 토지의 가액을 산정하도록 하고 있다. 토지가격비준표는 전국의 시ㆍ군ㆍ구를 대상으로 하여 읍ㆍ면ㆍ동 용도지역별로 토지의 특성과 지가와의 상관관계를 분석하여 개별 토지의 가격을 산정할 수 있도록 계량적으로 고안된 표로서, 행렬표(matrix)의 형식으로 세로 방향에는 표준지의 토지특성을, 가로 방향에는 지가산정 대상 토지의 토지특성을 각각 나열하고 있다.
토지가격비준표는 표준지와 지가 산정 대상 토지의 특성 차이를 가격배율로 계량화함으로써 서로의 특성을 쉽게 비교할 수 있도록 하고 지가 산정 업무 담당자의 자의적인 판단을 방지하고 있으며, 지가형성요인의 변동 및 관련 기술의 발전에 따라 지속적으로 수정ㆍ보완되고 있으므로, 종료시점지가비교표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 부과 대상 토지의 종료시점지가를 추산하는 것은 객관성ㆍ합리성이 인정된다(헌재 2000. 8. 31. 99헌바104 참조).
또한, 이 사건 종료시점지가조항은 표준지공시지가의 공시기준일이 원칙적으로 1월 1일임을 감안하여[구 부동산공시법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제2
항, 구 부동산공시법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되고, 2016. 8. 31. 대통령령 제27471호로 전부개정되기 전의 것) 제4조 본문 참조], 해당 연도 1월 1일부터 부과 종료 시점까지의 ‘정상지가상승분’을 합하도록 규정함으로써 해당 기간 동안 발생한 지가의 변동을 반영하여 종료시점지가를 산정하도록 하고 있다.
여기서 ‘정상지가상승분’이란 금융기관의 정기예금 이자율 또는 관련 법률에 따라 국토교통부장관이 조사한 평균지가변동률(그 개발사업 대상 토지가 속하는 해당 시ㆍ군ㆍ자치구의 평균지가변동률을 말한다) 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 산정한 금액을 의미한다[구 개발이익환수법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13797호로 개정되기 전의 것) 제2조 제3호 참조]. 정상지가상승분은 부과기간 중 각 연도의 정상지가상승분을 합하여 산정하고, 각 연도의 정상지가상승분은 해당 연도 1월 1일 현재의 지가에 해당 연도의 정상지가변동률을 곱하여 산정하며[개발이익환수법 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정된 것) 제2조 제1항 참조], 정상지가변동률은 원칙적으로 관련 법률에 따라 국토교통부장관이 조사한 연도별 또는 월별 평균지가변동률(해당 개발사업 대상 토지가 속하는 시ㆍ군 또는 자치구의 평균지가변동률을 말한다)을 의미하는바[구 개발이익환수법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13797호로 개정되기 전의 것) 제2조 제3호, 구 개발이익환수법 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되고, 2020. 9. 8. 대통령령 제30993호로 개정되기 전의 것) 제2조 제4항 본문 참조], 해당 토지가 속하는 시ㆍ군 또는 자치구의 평균지가변동률을 기준으로 정상지가상승분을 산정하도록 한 것은 개발부담금의 정확한 산정과 법적용의 예측가능성 및 객관성을 모두 고려하여 규정한 것으로 합리적이다(헌재 2008. 5. 29. 2007헌바16 참조).
위와 같은 점에 비추어 볼 때, 이 사건 종료시점지가조항이 종료시점지가비교표준지의 공시지가를 기준으로 부과 대상 토지의 종료시점지가를 추산하는데 사용하는 방법 또한 객관성ㆍ합리성이 인정된다.
5) 개발이익환수법(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것) 제10조 제2항은 부과 대상 토지를 분양하는 등 처분할 때에 그 처분 가격에 대하여 국가나 지방자치단체의 인가ㆍ허가ㆍ면허 등을 받는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 처분 가격을 종료시점지가로 할 수 있도록 규정하고, 구 개발이익환수법 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452
호로 개정되고, 2016. 8. 11. 대통령령 제27444호로 개정되기 전의 것) 제11조 제1항 각 호에서 해당 사유를 구체적으로 규정하여 종료시점지가비교표준지의 공시지가를 기준으로 종료시점지가를 산정하는 것에 대한 예외를 인정하고 있다.
위와 같이 부과 대상 토지의 처분 가격에 대하여 국가나 지방자치단체의 인가ㆍ허가ㆍ면허 등을 받는 경우가 아니라면, 부과 대상 토지의 처분이 이루어지고 납부의무자가 부과 대상 토지의 실제 거래 가액 등 처분 가격에 관한 증빙을 제출한 경우라 하더라도 그러한 가액의 적정성이나 개별적 증빙의 객관성ㆍ신빙성을 담보하기 어렵고, 부과 종료 시점 전후에 처분이 이루어진 경우 처분 시점과 부과 종료 시점 사이의 시간적 간격에 따른 지가의 변동을 반영하기 위한 시점 보정이 필요하며, 부과관청이 이를 일일이 조사ㆍ평가할 경우 개발부담금의 효율적인 부과ㆍ징수에 지장을 초래할 수 있다. 감정평가사나 감정평가법인의 감정평가에 의한 감정평가액을 기준으로 종료시점지가를 산정하는 대안을 상정하여 보더라도, 토지를 감정평가하는 경우 그 토지와 이용가치가 비슷하다고 인정되는 표준지의 공시지가를 기준으로 하는 것이 원칙이므로[구 부동산공시법(2013. 8. 6. 법률 제12018호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것) 제21조 제1항 본문 참조], 이 사건 종료시점지가조항에 의한 종료시점지가의 산정 방식이 감정평가액을 기준으로 종료시점지가를 산정하는 경우보다 부정확하거나 불합리하다고 단정하기 어렵고, 개발부담금 부과 시마다 감정평가를 거칠 경우 개발부담금 부과ㆍ징수의 효율성이 저해될 수 있다.
나아가, 개발부담금의 납부의무자는 개발부담금부과처분의 취소를 구하는 소송에서 이 사건 종료시점지가조항에 따른 종료시점지가 산정 시 부과 대상 토지의 특성에 대한 조사ㆍ평가, 종료시점지가비교표준지의 선정, 토지가격비준표의 적용, 정상지가상승분의 반영이 잘못되어 개발부담금부과처분이 위법하다는 점을 다툴 수 있다.
6) 위와 같은 점을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 종료시점지가조항이 원칙적으로 종료시점지가비교표준지의 공시지가를 기준으로 부과 대상 토지의 종료시점지가를 산정하도록 한 것은 객관성ㆍ합리성이 인정되고, 달리 개발부담금 납부의무자의 기본권을 덜 제한하면서도 같은 정도로 입법목적을 달성할 수 있는 수단이 있다고 단정하기 어려우며, 위 조항으로 인하여 납부의무자가 받는 불이익이 개발부담금 제도의 실효성과 공정성 확보, 개발부담금의 효율
적인 부과ㆍ징수 등의 공익에 비하여 크다고 보기도 어렵다.
그러므로 이 사건 종료시점지가조항은 침해의 최소성에 반하지 아니하고, 법익의 균형성도 충족한다.
(다) 소결
따라서 이 사건 종료시점지가조항이 과잉금지원칙에 반하여 개발부담금 납부의무자의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 이선애, 재판관 이은애의 이 사건 종료시점지가조항에 대한 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관의 일치된 의견에 따른 것이다.
6. 재판관 이선애, 재판관 이은애의 이 사건 종료시점지가조항에 대한 반대의견
우리는 이 사건 종료시점지가조항이 헌법에 위반된다고 판단하므로, 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 개발부담금의 본질 및 부과의 한계
헌법 제23조 제1항은 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.”고 규정하고, 같은 조 제2항은 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.”고 규정하여 재산권 행사의 사회적 의무성을 강조하고 있다. 이러한 재산권 행사의 사회적 의무성은 헌법 또는 법률에 의하여 일정한 행위를 제한하거나 금지하는 형태로 구체화될 것이지만, 그 정도는 재산의 종류, 성질, 형태, 조건 등에 따라 달라질 수 있다. 따라서 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 지닌 사회적인 연관성과 사회적 기능이 크면 클수록 입법자에 의한 보다 더 광범위한 제한이 허용된다.
토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용 토지 면적은 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면에, 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 사회적 기능에 있어서나 국민경제의 측면에서 다른 재산권과 같게 다룰 수 있는 성질의 것이 아니어서 공동체의 이익이 보다 더 강하게 관철될 것이 요구된다(헌재 1989. 12. 22. 88헌가13; 헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등 참조). 헌법 제122조는 토지가 지닌 위와 같은 특성을 감안하여 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용ㆍ개발과 보전
을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”고 규정함으로써, 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있다(헌재 1999. 4. 29. 94헌바37등 참조).
개발부담금은 정상지가상승분을 초과하여 토지 소유자 등에게 귀속되는 이익을 징수하는 것으로서, 아직 실현되지 않은 경제적 이익에 대하여 부과된다. 헌법재판소는 미실현이득에 대한 과세제도인 ‘토지초과이득세’에 관한 결정에서, “미실현이득을 과세대상으로 삼고 있는 토지초과이득세는 조세의 기본원리에 어긋나는 것은 아니나 과세대상이득 그 자체는 아직 자본과 분리된 것이 아니므로 이를 지배ㆍ관리ㆍ처분할 수 없는 상태에 대한 과세라는 데 그 특성이 있으며, 미실현이득을 수득세(收得稅)의 형태로 환수함에 있어서는 다른 수득세와 비교하여 과세대상이득에 대한 보다 공평ㆍ정확한 계측이 가장 중요한 문제”라고 하였다(헌재 1994 7. 29. 92헌바49등; 헌재 1999. 4. 29. 96헌바10등 참조). 개발부담금 역시 실현되지 않은 이익을 그 부과대상으로 한다는 점에서는 실현되지 않은 이득을 과세대상으로 한 토지초과이득세의 경우와 다를 바가 없다. 미실현이득을 부담금 등으로써 환수하는 제도 자체가 부담금 원리에 어긋나는 것은 아니나, 이 경우 부담능력은 예컨대 양도소득세처럼 실현된 이득에 대한 환수제도와 비교할 때 현저하게 낮다는 점도 고려되어야 한다.
이러한 점을 전제로 하여 이 사건 종료시점지가조항이 과잉금지원칙에 위배하여 토지 소유자의 재산권을 침해하는지 살펴본다.
나. 과잉금지원칙 위배 여부
(1) 목적의 정당성과 수단의 적합성
합헌론과 같다.
(2) 침해의 최소성
개발부담금 제도는 사업시행자가 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우 국가가 그 일부를 환수하여 배분하는 것이다. 그러므로 개발부담금 산정의 전제가 되는 개발이익을 산출할 때에는 가능한 한 부과 대상자가 현실적으로 얻게 되는 개발이익에 가깝도록 산정하여야 한다. 만약 자의적이거나 불합리한 지가산정 방식에 기초하여 개발부담금을 부과ㆍ징수한다면 이는 가공의 이익에 대한 부과ㆍ징수가 되어 국민의 재산권을 침해할 수 있다(헌재 1994. 7. 29. 92헌바49등 참조).
(가) 환수 대상 개발이익 계측의 공평성ㆍ정확성
1) 앞서 본 바와 같이 개발부담금은 아직 실현되지 않은 경제적 이익을 ‘개발이익’으로 포착하여 환수 대상으로 삼고 있으므로, 그 헌법적 정당성을 판단함에 있어서 개발이익의 공평하고 정확한 계측이 담보되는지가 중요한 판단 요소가 된다(헌재 1994 7. 29. 92헌바49등 참조). 따라서 비교표준지의 공시지가를 기준으로 부과 대상 토지의 종료시점지가를 산정하는 이 사건 종료시점지가조항이 환수대상인 개발이익 계측의 공평성ㆍ정확성을 담보할 수 있는지가 문제된다.
2) 비교표준지의 공시지가를 기준으로 부과 대상 토지의 종료시점지가를 산정하는 것은 먼저 표준지 공시지가 제도 자체 및 비교표준지 선정의 적정성이 담보되어야 한다. 국토교통부장관은 토지이용상황이나 주변 환경, 그 밖의 자연적ㆍ사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에서 해당 일단의 토지를 대표할 수 있는 필지의 토지를 표준지로 선정한다(구 부동산공시법 제3조 제1항, 같은 법 시행령 제3조 제1항 및 부동산공시법 제3조 제1항, 같은 법 시행령 제2조 제1항 참조). 또한 이 사건 종료시점지가조항은 비교표준지의 선정 기준으로 ‘부과 종료 시점 당시의 부과 대상 토지와 이용 상황이 가장 비슷한 표준지’로 규정하고 있고, 이는 용도지역, 지목, 실제 용도, 주위 환경, 위치, 기타 자연적ㆍ사회적 조건이 가장 유사한 인근 지역 소재 표준지를 의미한다(대법원 1998. 12. 8. 선고 97누6636 판결 등 참조).
부과 대상 토지와 이용 상황이 가장 비슷한 비교표준지를 선정하기 위해서는 지가의 대표성, 토지특성의 중용성, 토지용도의 안정성, 토지구별의 확정성이라는 기준을 충족하는 표준지가 이미 충분히 선정되어 있어야 한다. 그런데 국토교통부에 의하면 표준지 수는 1994년 300,000필지, 1995년 450,000필지, 2003년 500,000필지, 2006년 481,000필지, 2007년부터 2020년까지 500,000필지인바(국토교통부 2020년도 부동산 가격공시에 관한 연차보고서), 전국의 표준지 수는 여전히 개별 필지 수의 2%에 미치지 못하며, 시기별ㆍ지역별 표준지 공시지가 변동률의 편차도 크게 나타난다.
사정이 이와 같다면, 부과 대상 토지와 가격의 유사성을 인정할 수 있는 적정한 비교표준지의 선정이 가능하다고 보기 어렵다. 그러므로 이 사건 종료시점지가산정조항이 비교표준지의 공시지가를 기준으로 개발부담금 부과 대상 토지의 종료시점지가를 산정하도록 하는 이상 종료시점지가의 공평ㆍ정확한 계측이 객관적ㆍ합리적으로 담보된다고 보기 어렵다.
이 사건 종료시점지가조항은 정당하고 객관적인 가치 평가가 이루어질 더
면밀하고 구체적인 방법을 마련하지 않고 있으며, 납부의무자로서는 언제든 개발이익이 현실보다 과도하게 산정되어 가공의 이익에 대한 개발부담금을 부과ㆍ징수당하게 될 가능성이 있다.
3) 헌법재판소는 개별공시지가를 기초로 개발부담금을 산정하는 것이 합헌이라는 이유로, 개별공시지가는 객관성과 합리성이 인정되고 있는 표준지공시지가와 비준표를 기초로 산정하는 것이고, 감정평가업자의 검증 및 토지평가위원회의 심의 등 전문가의 평가와 심의를 거치며, 이의신청이라는 불복절차까지 마련되어 있다는 점에서 상당한 정도로 객관성과 합리성을 가지고 있다는 점을 들었다(헌재 2000. 8. 31. 99헌바104 참조). 그러나 이 사건 종료시점지가조항에서 규정하고 있는 비교표준지의 공시지가와 개발이익환수법 제10조 제3항 본문에서 규정하고 있는 개별공시지가는 구별되고, 종료시점지가 산정이 개별공시지가 결정에서와 같은 절차를 거쳐 결정된다고 보기는 어렵다. 납부의무자가 개발부담금부과처분의 취소를 구하는 소송에서 이 사건 종료시점지가조항에 따른 종료시점지가 산정 시 부과 대상 토지의 특성에 대한 조사ㆍ평가, 비교표준지의 선정, 토지가격비준표의 적용, 정상지가상승분의 반영이 잘못되어 개발부담금부과처분이 위법하다는 점을 다툴 수 있다 하더라도, 어느 표준지가 비교표준지가 될 것인지 공시되지 아니하는 상황에서 개발부담금의 납부의무자에게 비교표준지의 공시지가를 다투도록 기대하기는 어려운바, 표준지공시지가의 이의신청기간이나 제소기간이 지나면 더 이상 종료시점지가 산정의 기준이 되는 비교표준지의 공시지가 자체에 대하여는 이를 다툴 방법이 없게 된다.
4) 이상의 점을 종합하면, 이 사건 종료시점지가조항에 의하여 실질적으로 공평ㆍ정확한 개발부담금의 계측 내지 조정이 객관적ㆍ합리적으로 담보된다고 보기 어렵다.
(나) 양도소득세 등 조세와의 누적ㆍ중첩 문제
이 사건 종료시점지가조항은 종료시점지가를 산정하는 기준을 제시함으로써, 이를 기준으로 개발이익을 산정하여 개발부담금을 부과ㆍ징수하도록 하고 있다. 그런데 대상 토지의 가액 증가분에 대한 이익의 상당 부분은 이미 재산세 등 각종 조세 제도를 통해 환수되고 있다. 대표적으로 예컨대 개발사업이 진행되는 동안에도 그 개발사업으로 말미암은 가치상승분을 반영한 재산세ㆍ종합부동산세가 매년 부과된다(지방세법 제4조, 제110조, 종합부동산세법 제7조, 제13조 등 참조). 개발사업이 완료되어 해당 토지를 취득한 이후에도 토지
소유자가 이를 보유하는 동안에는 계속하여 재산세ㆍ종합부동산세를 내야 한다. 재산세ㆍ종합부동산세와 개발부담금의 상호 간에는 별다른 공제 등 조정 규정이 없으므로, 개발사업 대상 토지의 소유자는 거듭하여 토지가액 상승분에 대한 경제적 부담을 지는 것과 다름없다고 할 수 있다.
한편 개발사업이 완료된 토지를 소유한 자가 해당 토지를 양도하는 경우에는 양도소득세를 납부해야 한다. 양도소득세는 토지 등 자산을 양도함으로써 얻은 소득에서 해당 자산을 취득한 시점의 가액을 뺀 것을 기준으로 계산한다는 점에서 개발부담금과 매우 유사한 모습을 띤다. 양도소득세 과세표준 산정이 바탕이 되는 양도소득의 총수입금액(양도가액)은 그 자산 양도 당시의 양도자와 양수자 간 실지거래가액에 따른다(소득세법 제92조, 제93조, 제95조, 제96조 참조). 개발사업이 이루어진 토지의 경우에는 그 개발사업으로 인한 경제적 이익이 시장가격에 반영되기 마련이므로, 결국 양도자는 개발이익이 포함된 양도가액을 기준으로 계산한 양도소득세를 부담하게 된다. 개발사업 대상 토지 소유자는 개발이익과 관련하여 이미 개발부담금을 냈으면서 다시 동일한 이익에 대한 양도소득세까지 고스란히 부담해야 하는 셈이다. 더군다나 양도소득세의 세율이 50% 등 고율이 적용되는 경우에는 개발부담금의 부담률(25% 또는 20%)과 결부되어 사실상 개발이익 대부분을 몰수하는 것과 다를 바 없는 결과에 이르게 된다(소득세법 제104조, 개발이익환수법 제13조 참조). 이와 관련하여 부과 개시 시점 후 개발부담금의 부과 전에 부과 대상 토지를 양도하여 발생한 소득에 대하여 양도소득세가 부과된 경우에는 해당 세액 중 부과 개시 시점부터 양도 시점 또는 부과 종료 시점까지에 상당하는 세액을 개발비용에 계상할 수 있도록 하여 이를 공제하고(개발이익환수법 제8조 제3호, 제12조 제1항, 같은 법 시행령 제13조 참조), 양도소득세보다 개발부담금이 먼저 부과된 경우에는 양도소득세 산정 시 이를 자본적 지출에 해당하는 필요경비로 보아 양도가액에서 공제하도록 규정하고 있다(소득세법 제95조 제1항, 제97조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제163조 제3항 제3호의2 참조). 그러나 양도소득세액에서 개발부담금 전액을 세액공제하는 등의 방법을 취하는 것이 아닌 이상, 이중부담의 문제는 여전히 남을 수밖에 없다.
이처럼 개발사업으로 발생한 이익에 대하여는 개발부담금과 재산세, 양도소득세 등 각종 조세 부담이 누적적ㆍ중첩적으로 이루어짐으로써 결과적으로 개발사업 대상 토지 소유자에 대한 과도한 경제적 부담이 초래됨을 부인하기 어렵다.
(다) 토지가치 하락에 상응하는 보완규정의 부재
헌법재판소는 ‘토지초과이득세’에 관한 결정에서 “장기간에 걸쳐 지가의 앙등과 하락이 반복되는 경우에 최초 과세기간 개시일의 지가와 비교할 때는 아무런 토지초과이득이 없는 경우에도, 그 과세기간에 대한 토지초과이득세를 부담하지 않을 수 없는 불합리한 결과가 발생할 수 있게 되고, 이는 토지초과이득세 과세로 인하여 원본 자체가 잠식되는 경우로서, 수득세(收得稅)인 토지초과이득세의 본질에도 반함으로써 헌법 제23조가 정하고 있는 사유재산보장 취지에 위반된다.”고 하였다(헌재 1994. 7. 29. 92헌바49등 참조). 앞서 본 바와 같이 개발부담금의 경우 부과 대상 토지의 지가(地價) 즉, 토지가액이 상승하여 ‘종료시점 토지가액’이 ‘개시시점 토지가액’보다 높을 때 비로소 개발부담금이 부과될 수 있다. 그런데 우리나라는 토지가액이 상승ㆍ하락하는 국면이 반복적으로 나타나며, 토지 수급상황, 산업구조 등 여러 상황에 따라 시기별ㆍ지역별로 부동산 경기 흐름이 얼마든지 달라질 수 있다. 개발부담금 산정 당시에는 부동산 호황기여서 해당 토지가액이 종전보다 오른 것으로 파악되더라도 그 이후에는 후퇴기 등 다른 순환주기에 들어섬에 따라 일정 기간 내에 토지가액이 오히려 더 떨어질 가능성을 배제할 수 없다. 그런데도 이 사건 종료시점지가조항은 토지의 가치가 하락한 경우에 관한 아무런 보완규정을 두지 않고 있다. 이로 인해 특정 ‘개시시점’과 ‘종료시점’ 사이에는 토지가액이 상승했으나 그 ‘종료시점’ 이후에는 토지가액이 하락하여 전체적으로는 손해만 있는 경우에도, 개발부담금에 관한 경제적 부담은 여전히 해소되지 않는 불합리한 결과가 발생하게 된다.
(3) 법익의 균형성
이 사건 종료시점지가조항이 달성하고자 하는 개발부담금 제도의 실효성과 공정성 확보, 개발부담금의 효율적인 부과ㆍ징수 등과 같은 입법목적이 중요한 공익에 해당함은 분명하나, 위 조항이 규정하고 있는 종료시점지가 산정의 기준 및 방법만으로는 개발부담금 제도의 실효성과 공정성 확보라는 목적 달성을 기대하기 어렵거나 그 가능성이 미미한 반면, 위 조항으로 인하여 청구인들과 같은 개발부담금 납부의무자가 입게 되는 불이익은 매우 중하다.
(4) 소결
위와 같은 점을 종합하면, 위 조항은 침해의 최소성 및 법익의 균형성을 갖추지 못하여 과잉금지원칙에 위배된다.
다. 결론
이 사건 종료시점지가조항은 과잉금지원칙을 위배하여 개발부담금 납부의무자의 재산권을 침해하므로 헌법에 위반된다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[별지] 관련조항
구 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
6. “적정가격”이라 함은 당해 토지 및 주택에 대하여 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격을 말한다.
제6조(표준지공시지가의 공시사항) 제3조의 규정에 의한 지가의 공시에는 다음 각호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 표준지의 지번
2. 표준지의 단위면적당 가격
3. 표준지의 면적 및 형상
4. 표준지 및 주변토지의 이용상황
5. 그 밖에 대통령령이 정하는 사항
구 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것)
제3조(표준지공시지가의 조사ㆍ평가 및 공시) ① 국토교통부장관은 토지이용상황이나 주변환경 그 밖의 자연적ㆍ사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에서 선정한 표준지에 대하여 매년 공시기준일 현재의 적정가격을 조사ㆍ평가하고, 제19조의 규정에 의한 중앙부동산평가위원회의 심의를 거쳐 이를 공시하여야 한다.
제5조(조사ㆍ평가의 기준) ① 국토교통부장관이 제3조의 규정에 따라 표준지의 적정가격을 조사ㆍ평가하는 경우에는 인근유사토지의 거래가격ㆍ임대료 및 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 토지의
조성에 필요한 비용추정액 등을 종합적으로 참작하여야 한다.
② 국토교통부장관이 제1항의 규정에 의하여 표준지의 적정가격을 조사ㆍ평가하고자 할 때에는 둘 이상의 감정평가업자에게 이를 의뢰하여야 한다.
제7조(표준지공시지가의 열람 등) 국토교통부장관은 제3조의 규정에 의하여 지가를 공시한 때에는 그 내용을 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사를 거쳐 시장ㆍ군수 또는 구청장(지방자치단체인 구의 구청장에 한한다. 이하 같다)에게 송부하여 일반으로 하여금 열람하게 하고, 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 도서ㆍ도표 등으로 작성하여 관계행정기관 등에 공급하여야 한다.
제8조(표준지공시지가에 대한 이의신청) ① 표준지공시지가에 대하여 이의가 있는 자는 표준지공시지가의 공시일부터 30일 이내에 서면으로 국토교통부장관에게 이의를 신청할 수 있다.
② 국토교통부장관은 제1항의 규정에 의한 이의신청기간이 만료된 날부터 30일 이내에 이의신청을 심사하여 그 결과를 신청인에게 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관은 이의신청의 내용이 타당하다고 인정될 때에는 제3조 및 제5조의 규정에 따라 당해 표준지공시지가를 조정하여 다시 공시하여야 한다.
구 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제12018호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것)
제9조(표준지공시지가의 적용) ② 국토교통부장관은 제1항 제2호의 목적을 위한 지가산정을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 표준지와 지가산정대상토지의 지가형성요인에 관한 표준적인 비교표(이하 “토지가격비준표”라 한다)를 작성하여 관계행정기관 등에 제공하여야 하며, 관계행정기관 등은 이를 사용하여 지가를 산정하여야 한다.
제21조(토지의 감정평가) ① 감정평가업자는 타인의 의뢰를 받아 토지를 개별적으로 감정평가할 때에는 그 토지와 이용가치가 비슷하다고 인정되는 표준지의 공시지가를 기준으로 하여야 한다. 다만,「주식회사의 외부감사에 관한 법률」에 따른 재무제표 작성에 필요한 감정평가와 담보권의 설정ㆍ경매 등 대통령령으로 정하는 감정평가를 할 때에는 해당 토지의 임대료, 조성비용 등을 고려하여 감정평가를 할 수 있다.
구 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2007. 4. 27. 법률 제8409호로
개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 전부개정되기 전의 것)
제11조(개별공시지가의 결정ㆍ공시 등) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은「개발이익환수에 관한 법률」에 의한 개발부담금의 부과 그 밖의 다른 법령이 정하는 목적을 위한 지가산정에 사용하도록 하기 위하여 제20조의 규정에 의한 시ㆍ군ㆍ구부동산평가위원회의 심의를 거쳐 매년 공시지가의 공시기준일 현재 관할구역 안의 개별토지의 단위면적당 가격(이하 “개별공시지가”라 한다)을 결정ㆍ공시하고, 이를 관계행정기관등에 제공하여야 한다. 다만, 표준지로 선정된 토지, 조세 또는 부담금 등의 부과대상이 아닌 토지 그 밖에 대통령령이 정하는 토지에 대하여는 개별공시지가를 결정ㆍ공시하지 아니할 수 있다. 이 경우 표준지로 선정된 토지에 대하여는 당해 토지의 공시지가를 개별공시지가로 본다.
구 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되고, 2016. 8. 31. 대통령령 제27471호로 전부개정되기 전의 것)
제4조(표준지공시지가의 공시기준일) 법 제3조 제1항의 규정에 의한 공시기준일은 1월 1일로 한다. 다만, 국토교통부장관이 법 제3조 및 제5조 제2항의 규정에 의한 표준지조사ㆍ평가인력 등을 감안하여 부득이하다고 인정되는 때에는 일부지역을 지정하여 당해 지역에 대하여는 따로 공시기준일을 정할 수 있다.
개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “개발이익”이란 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적ㆍ경제적 요인에 따라 정상지가(正常地價)상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자(이하 “사업시행자”라 한다)나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분을 말한다.
제8조(부과 기준) 개발부담금의 부과 기준은 부과 종료 시점의 부과 대상 토지의 가액(이하 “종료시점지가”라 한다)에서 다음 각 호의 금액을 뺀 금액으로 한다.
1. 부과 개시 시점의 부과 대상 토지의 가액(이하 “개시시점지가”라 한다)
2. 부과 기간의 정상지가상승분
3. 제11조에 따른 개발비용
제10조(지가의 산정) ② 부과 대상 토지를 분양하는 등 처분할 때에 그 처
분 가격에 대하여 국가나 지방자치단체의 인가등을 받는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 처분 가격을 종료시점지가로 할 수 있다.
구 개발이익 환수에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13797호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의) 3. “정상지가상승분”이란 금융기관의 정기예금 이자율 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제125조에 따라 국토교통부장관이 조사한 평균지가변동률(그 개발사업 대상 토지가 속하는 해당 시ㆍ군ㆍ자치구의 평균지가변동률을 말한다) 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 산정한 금액을 말한다.
개발이익 환수에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것)
제10조(지가의 산정) ③ 개시시점지가는 부과 개시 시점이 속한 연도의 부과 대상 토지의 개별공시지가(부과 개시 시점으로부터 가장 최근에 공시된 지가를 말한다)에 그 공시지가의 기준일부터 부과 개시 시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 실제의 매입 가액이나 취득 가액에 그 매입일이나 취득일부터 부과 개시 시점까지의 정상지가상승분을 더하거나 뺀 가액을 개시시점지가로 할 수 있다.
1. 국가ㆍ지방자치단체 또는 국토교통부령으로 정하는 기관으로부터 매입한 경우
2. 경매나 입찰로 매입한 경우
3. 지방자치단체나 제7조 제2항 제2호에 따른 공공기관이 매입한 경우
4. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 협의 또는 수용(收用)에 의하여 취득한 경우
5. 실제로 매입한 가액이 정상적인 거래 가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우
개발이익 환수에 관한 법률 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정된 것)
제2조(정상지가상승분) ①「개발이익 환수에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조 제3호에 따른 정상지가상승분은 부과기간 중 각 연도의 정
상지가상승분을 합하여 산정하며, 각 연도의 정상지가상승분은 해당 연
도 1월 1일 현재의 지가에 해당 연도의 정상지가변동률을 곱하여 산정한다.
구 개발이익 환수에 관한 법률 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되고, 2020. 9. 8. 대통령령 제30993호로 개정되기 전의 것)
제2조(정상지가상승분) ④ 제1항의 정상지가변동률은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제125조에 따라 국토교통부장관이 조사한 연도별 또는 월별 평균지가변동률(해당 개발사업 대상 토지가 속하는 시ㆍ군 또는 자치구의 평균지가변동률을 말한다. 이하 같다)로 한다. 다만, 제12조 제1항 제5호 가목 또는 법 제8조 제2호에 따른 정상지가상승분을 산정하는 경우에는 연도별 평균지가변동률(부과기간이 1년 미만인 경우와 연도 중에 부과 개시 시점 또는 부과 종료 시점이 속한 경우에는 해당 연도 내에 속하는 부과기간의 평균지가변동률을 말한다)과 같은 기간의 정기예금 이자율 중 높은 비율로 한다.
구 개발이익 환수에 관한 법률 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되고, 2016. 8. 11. 대통령령 제27444호로 개정되기 전의 것)
제11조(지가의 산정) ① 법 제10조 제2항에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다.
1.「주택법」제38조 제1항 제1호에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 승인을 받아 주택의 분양가가 결정된 경우(주택의 분양가를 제3항 제1호에 따른 건축비를 적용하여 결정하는 경우로 한정한다)
2.「주택법」제16조 제1항 및 같은 법 시행령 제15조 제5항에 따라 사업주체가 조성한 대지의 공급조건 등에 대하여 국토교통부장관 또는 지방자치단체의 장의 승인을 받은 경우
3.「택지개발촉진법」제9조 및 같은 법 시행령 제8조에 따라 택지의 공급가격결정방법 등이 포함된 택지개발사업실시계획에 대하여 국토교통부장관 또는 지방자치단체의 장의 승인을 받은 경우
4.「산업입지 및 개발에 관한 법률」제38조 및 같은 법 시행령 제40조에 따라 개발된 토지의 분양가가 결정된 경우
5.「산업입지 및 개발에 관한 법률」제39조에 따른 특수지역개발사업
으로 개발된 토지의 분양가가 같은 법 시행령 제40조의 분양가격
의 결정방법과 같은 방법으로 결정된 경우
6.「한국토지주택공사법」제16조에 따라 한국토지주택공사가 매입하여 개발한 토지의 분양가가 결정된 경우
7. 제1호부터 제6호까지의 경우와 비슷한 경우로서 국가 또는 지방자치단체의 인가등을 받아 토지의 분양가격이 결정된 경우