헌재 2022. 2. 24. 2018헌가8 [합헌]
출처
헌법재판소
화물자동차 운수사업법 제50조 제1항 후문 위헌제청
[2022. 2. 24. 2018헌가8]
판시사항
운송사업자로 구성된 협회로 하여금 연합회에 강제로 가입하게 하고 임의로 탈퇴할 수 없도록 하는 ‘화물자동차 운수사업법’ 제50조 제1항 후문 중 ‘운송사업자로 구성된 협회’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 과잉금지원칙을 위반하여 결사의 자유를 침해하는지 여부(소극)
결정요지
심판대상조항은 연합회의 전국적인 단일 조직으로서의 지위를 강화함으로써 운송사업자의 공동이익을 효과적으로 증진시키고 법령에 따른 공익적 기능을 원활하게 수행하게 하여 화물자동차 운송사업의 건전한 발전을 도모하기 위한 것이다. 연합회는 공공재적 성격을 가지는 화물자동차 운송사업의 공익성을 구현한다는 점에서 다른 사법인과 차이가 있다. 전국적인 단일 조직을 갖춘 연합회는 협회가 관련 정보를 교환하고 전국적인 협력을 도모할 수 있는 기반이 된다. 연합회는 공제사업의 실시 주체이므로, 원활한 사업 운영을 위해서는 충분한 규모를 갖출 필요가 있다. 연합회는 법령에 따라 다양한 공익적 기능을 수행하는바, 전국적인 단일 조직을 갖추지 못한다면 업무 수행의 효율성과 신속성 등이 저해될 우려가 있다. 국가나 지방자치단체가 공익적 기능을 직접 수행하거나 별개의 단체를 설립하는 방안은 연합회에의 가입강제 내지 임의탈퇴 불가와 같거나 유사한 효과를 가진다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 결사의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
재판관 이석태, 재판관 김기영의 반대의견
연합회가 공법인으로 규정되거나 연합회 설립이 법률로 강제되지 않은 점을 고려하면, 연합회의 공익적 성격이 다른 사법인보다 현저히 크다고 보기 어렵다. 연합회는 공제사업 실시 여부를 선택할 수 있고, 공제조합이 설립되더라도 각 화물자동차 운송사업자는 공제조합 가입여부를 선택할 수 있는바, 그렇다면 반드시 심판대상조항이 있어야만 연합회가 공제사업을 추진할 수 있다고 보기 어렵다. 정보통신기술이 발전하고 있다는 점과 관련 기록은 전자적으로 유지ㆍ관리될 수 있다는 점 등을 고려하면, 전국적으로 단일한 조직을 갖춘 연합회만이 법령에 따른 공익적 기능을 신속하고 효율적으로 수행할 수 있다고 단정하기 어렵다. 국가나 지방자치단체가 공익적 기능을 직접 수행하거나 별개의 단체를 설립하여 이를 위탁한다면 심판대상조항의 목적을 달성하면서도 지역별 협회의 결사의 자유를 덜 제한할 수 있다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 결사의 자유를 침해한다.
심판대상조문
화물자동차 운수사업법(2008. 3. 21. 법률 제8979호로 전부개정된 것) 제50조 제1항 후문 중 ‘운송사업자로 구성된 협회’에 관한 부분
참조조문
헌법 제21조 제1항, 제37조 제2항
화물자동차 운수사업법(2008. 3. 21. 법률 제8979호로 전부개정된 것) 제48조 제5항, 제49조, 제50조 제2항
구 화물자동차 운수사업법(2008. 3. 21. 법률 제8979호로 전부개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제51조 제1항, 제54조 제1항, 제2항
구 화물자동차 운수사업법(2011. 9. 16. 법률 제11064호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항
구 화물자동차 운수사업법(2011. 9. 16. 법률 제11064호로 개정되고, 2017. 10. 24. 법률 제14939호로 개정되기 전의 것) 제64조 제2항
구 화물자동차 운수사업법(2012. 6. 1. 법률 제11481호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제48조 제1항
구 화물자동차 운수사업법 시행령(2010. 11. 24. 대통령령 제22502호로 개정되고, 2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 제15조 제1항, 제2항
화물자동차 운수사업법 시행규칙(2010. 12. 29. 국토해양부령 제319호로 개정된 것) 제19조 제7항, 제28조 제4항, 제5항
구 화물자동차 운수사업법 시행규칙(2010. 12. 29. 국토해양부령 제319호로 개정되고, 2013. 7. 11. 국토교통부령 제19호로 개정되기 전의 것) 제19조 제6항
구 화물자동차 운수사업법 시행규칙(2010. 12. 29. 국토해양부령 제319호로 개정되고, 2018. 12. 31. 국토교통부령 제576호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항, 제5항
참조판례
대법원 2017. 12. 22. 선고 2014다223025 판결
당사자
제청법원서울고등법원
제청신청인○○운송사업협회 대표자 이사 유○○
당해사건서울고등법원 2017나2076624 탈퇴무효확인
주문
화물자동차 운수사업법(2008. 3. 21. 법률 제8979호로 전부개정된 것) 제50조 제1항 후문 중 ‘운송사업자로 구성된 협회’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가. 제청신청인은 1992. 5. 29.경 ○○도 개별화물자동차 운송사업자의 복리증진 및 권익보호 등을 목적으로 설립된 사단법인이다. □□운송사업연합회(이하 ‘이 사건 연합회’라고 한다)는 1993. 3. 11.경 개별화물자동차운송사업의 건전한 발전과 공동이익을 도모함을 목적으로 설립된 사단법인으로서, 그 설립에 관여한 제청신청인 등 각 지역의 개별화물자동차 운송사업자로 구성된 협회를 그 회원으로 하고 있다.
나. 제청신청인은 2013. 2. 13. 정기대의원총회에서 이 사건 연합회에서 탈퇴하기로 결의하였고, 다음 날 탈퇴의사를 표시하였다. 이에 이 사건 연합회는 2013. 7. 12. 제청신청인을 상대로 탈퇴무효확인의 소를 제기하였으나, 2014. 1. 23. 청구기각 판결이 선고되었고(수원지방법원 2013가합15152), 항소심에서도 2014. 9. 2. 항소기각되었다(서울고등법원 2014나2004093). 그러나 상고심은 2017. 12. 22. ‘화물자동차 운수사업법’ 제50조 제1항 후문에 따르면 운송사업자로 구성된 협회는 연합회에 강제로 가입하여야 하고 그 결과 임의로 탈퇴할 수 없다는 이유로 원심판결을 파기환송하였다(대법원 2014다223025).
다. 제청신청인은 파기환송심(서울고등법원 2017나2076624) 계속 중 ‘화물자동차 운수사업법’ 제50조 제1항 후문에 대해 위헌법률심판제청을 신청하였고, 제
청법원은 이를 받아들여 2018. 4. 11. 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.
2. 심판대상
제청법원은 ‘화물자동차 운수사업법’(이하 ‘화물자동차법’이라 한다) 제50조 제1항 후문 전부에 대하여 위헌법률심판을 제청하였다. 그런데 당해 사건에서 제청신청인에게 적용되는 부분은 그 중에서도 ‘운송사업자로 구성된 협회’에 관한 부분이므로, 해당부분으로 심판대상을 한정하기로 한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ‘화물자동차 운수사업법’(2008. 3. 21. 법률 제8979호로 전부개정된 것) 제50조 제1항 후문 중 ‘운송사업자로 구성된 협회’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 주요 관련조항은 다음과 같고, 나머지 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
화물자동차 운수사업법(2008. 3. 21. 법률 제8979호로 전부개정된 것)
제50조(연합회) ① 운송사업자로 구성된 협회, 운송주선사업자로 구성된 협회 및 운송가맹사업자로 구성된 협회는 그 공동목적을 달성하기 위하여 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 각각 연합회를 설립할 수 있다. 이 경우 운송사업자로 구성된 협회, 운송주선사업자로 구성된 협회 및 운송가맹사업자로 구성된 협회는 각각 그 연합회의 회원이 된다.
[관련조항]
구 화물자동차 운수사업법(2012. 6. 1. 법률 제11481호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것)
제48조(협회의 설립) ① 운수사업자는 화물자동차 운수사업의 건전한 발전과 운수사업자의 공동이익을 도모하기 위하여 국토해양부장관의 인가를 받아 화물자동차 운수사업의 종류별 또는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)별로 협회를 설립할 수 있다.
화물자동차 운수사업법(2008. 3. 21. 법률 제8979호로 전부개정된 것)
제48조(협회의 설립) ⑤ 운수사업자는 정관으로 정하는 바에 따라 협회에 가입할 수 있다.
제50조(연합회) ② 연합회의 설립 및 사업에 관하여는 제48조와 제49조를 준용한다.
3. 제청법원의 위헌제청이유
심판대상조항은 화물자동차 운수사업의 공익성을 구현하기 위하여 협회가 연합회에 강제로 가입하고 임의로 탈퇴할 수 없도록 한다. 그런데 협회에게 연합회 탈퇴를 허용한다고 하여 연합회의 공익적 기능에 지장이 생긴다고 볼 수 없고, 이러한 기능은 협회에서 자체적으로 수행하는 방법 등으로도 충분히 실현될 수 있으므로, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 결사의 자유를 침해한다. 또한 여객자동차 운수사업법(이하 ‘여객자동차법’이라 한다)에 의하여 설립된 조합에 대하여는 연합회 강제가입이 인정되지 않는 점에 비추어보면, 심판대상조항은 평등원칙에도 위배된다.
4. 판단
가. 심판대상조항의 연혁과 내용
(1) 심판대상조항의 연혁
1961. 12. 30. 법률 제916호로 제정된 자동차운수사업법은 제64조 제1항에서 자동차운송사업자는 조합을 설립할 수 있고 제68조 제1항에서 조합은 연합회를 설립할 수 있다고 규정하였을 뿐, 가입 의무에 관한 조항을 두지는 않았다. 1981. 12. 31. 법률 제3513호로 개정된 자동차운수사업법은 제68조 제2항에서 자동차운송사업자는 조합의 조합원이 된다고 규정한 제65조의3을 연합회에 관하여 준용함으로써 조합의 연합회 가입을 의무화하였으나, 1986. 12. 31. 법률 제3913호로 개정된 자동차운수사업법은 제65조의3 제1항에서 조합이 설립된 경우 자동차운수사업자는 당해 조합의 조합원이 될 수 있다고 규정하고, 제68조 제2항에서 제65조의3을 연합회에 관하여 준용한다고 규정함으로써 조합의 연합회 가입을 자율로 전환하였다.
그런데 1997년 자동차운수사업법이 화물자동차법과 여객자동차법으로 분리ㆍ제개정되면서, 1997. 8. 30. 법률 제5408호로 제정된 화물자동차법은 제33조 제5항에서 운수사업자는 협회에 가입할 수 있다고 규정한 반면, 제35조 제1항 후문에서 협회는 연합회의 회원이 된다고 규정하였다. 제35조 제1항 후문은 화물자동차법이 2008. 3. 21. 법률 제8979호로 전부개정되면서 제50조 제1항 후문으로 위치를 이동하였을 뿐 내용상의 변경 없이 현재에 이르고 있다.
(2) 심판대상조항의 내용
심판대상조항은 협회는 ‘연합회의 회원이 된다’라고 규정하는바, 이는 협회가 연합회에 강제로 가입하여야 하며 특별한 규정이 없는 한 연합회를 임의로 탈퇴할 수 없다는 의미이다(대법원 2017. 12. 22. 선고 2014다223025 판결 참조).
나. 쟁점의 정리
연합회는 사법상의 결사에 해당하므로 운송사업자로
구성된 각 지역별 협회는 원칙적으로 연합회에 자유롭게 가입하고 탈퇴할 수 있는 헌법상 결사의 자유를 누릴 수 있다 할 것인데, 심판대상조항은 협회로 하여금 연합회에 강제로 가입하도록 하고 임의로 탈퇴할 수 없도록 하고 있으므로 협회의 소극적 결사의 자유를 제한한다.
제청법원은 심판대상조항이 평등원칙에 위배된다고 주장하나, 이는 가입강제 내지 임의탈퇴를 불가능하게 한 것이 입법목적에 비해 지나치다는 취지이므로, 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 결사의 자유를 침해하는지 여부를 판단하는 요소로 함께 고려될 수 있다. 따라서 과잉금지원칙 위배 여부에 대하여 판단하는 이상 평등원칙 위배 여부에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.
다. 과잉금지원칙 위배 여부
(1) 화물자동차 운송사업과 연합회의 공익성
화물자동차 운송사업은 국가 경제의 중추적인 역할을 담당하는 물류산업의 하나이다. 내수와 수출입을 위한 화물운송의 중요성은 계속 증가하고 있고, 식품과 생필품, 의약품, 건설재료 등의 원활한 운송은 경제뿐만 아니라 국민의 기초생활, 건강ㆍ생명 등에까지 영향을 미친다. 또한 화물자동차 운송사업자는 사업을 영위함에 있어 도로를 이용하는데, 도로는 주로 국가가 공급하고 관리한다. 따라서 화물자동차 운송사업은 일정 부분 공익적인 성격을 띤다. 화물자동차 운송사업의 공익적인 성격은 관련 법령에도 반영되어 있는바, 화물자동차 운송사업에는 각종 행정지원과 재정지원 등의 혜택이 부여될 뿐만 아니라(구 화물자동차법 제43조, 제45조, 제46조의2, 구 물류정책기본법 제21조 제1항, 유료도로법 제15조 제2항 등) 각종 규제도 부과된다. 예컨대, 화물자동차 운송사업을 하려는 자는 국토해양부장관의 허가를 받아야 하고(구 화물자동차법 제3조 제1항), 국토해양부장관은 안전운행 확보ㆍ운송 질서 확립ㆍ화주의 편의 도모를 위해 운송사업자에게 개선명령을 내릴 수 있으며(구 화물자동차법 제13조), 운송사업자 또는 운수종사자가 정당한 사유 없이 집단으로 화물운송을 거부할 경우 강제로 업무개시를 명할 수 있고(구 화물자동차법 제14조 제1항), 화물자동차 운송사업의 경영에 관하여 사업자를 지도할 수 있다(구 화물자동차법 제41조 제1항).
연합회는 협회들이 그 공동목적을 달성하기 위하여 설립한 사법인이지만, 화물자동차 운전자 정보의 유지ㆍ관리 업무 등을 비롯하여 화물자동차법령에 따라 일정 부분 공익적 기능을 수행한다(구 화물자동차법 시행규칙 제19조 제1항, 제6항, 화물자동차법 시행규칙 제19조 제7항, 제28조 제4항, 제5항 등). 특히 연합회는 국가나 지방자치단체로부터 일정한 권한을 위탁받아 행사하는바(구 화물자동차법 제64조 제1항), 위탁받은 업무에 종사하는 연합회의 임원과 직원은 형법 제129조부터 제132조까지의 규정에 따른 벌칙을 적용할 때에는 공무원으로 의제되기까지 한다(같은 조 제2항).
(2) 판단
(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항은 연합회의 전국적인 단일 조직으로서의 지위를 강화함으로써 운송사업자의 공동이익을 효과적으로 증진시키고 법령에 따른 공익적 기능을 원활하게 수행하게 하며 궁극적으로는 화물자동차 운송사업의 건전한 발전을 도모하기 위한 것으로서, 그 입법목적의 정당성이 인정된다.
화물자동차 운송사업자로 구성된 협회가 강제로 연합회에 가입하고 임의로 탈퇴할 수 없게 되면, 연합회는 공동이익을 추구하고 공익적 기능을 수행하기 위한 조직과 역량을 확보할 수 있게 되므로, 심판대상조항은 입법목적을 달성하기에 적합하다.
(나) 침해의 최소성
1) 화물자동차 운송사업은 재화의 이동을 지원하는 국가기간산업으로서 공공재적 성격을 가지는바, 연합회는 화물자동차 운송사업의 공익성을 구현한다는 점에서 다른 일반적인 사법인과 설립 목적 및 역할에 차이가 있다. 협회가 연합회에 임의로 가입하거나 탈퇴할 수 있도록 규정하게 되면, 연합회에 가입하지 않는 협회가 존재하게 되므로 연합회는 전국적인 조직을 갖추기 어려워진다. 연합회에 가입하지 않은 협회의 수가 늘어나게 되면 그만큼 연합회의 조직과 역량이 축소될 것이고, 나아가 복수의 연합회의 설립이 허용될 경우 연합회 사이의 대표성 경쟁 등 마찰이 발생하거나 연합회가 난립할 우려도 있다.
2) 화물자동차 운송사업자는 여객자동차 운송사업자와는 달리 사업구역을 일정한 지역으로 한정하지 않는 경우가 적지 않은바, 전국적인 조직을 갖춘 연합회는 화물운송 등에 관한 정보를 교환하는 창구가 되고 전국적인 협력을 도모할 수 있는 기반이 되는 등 공동의 이해를 증진시키는 데 유효한 수단이 된다.
3) 화물자동차법은 공제사업의 실시 주체로 연합회만을 규정하고 있는바(제51조 제1항), 공제사업을 원활하게 운영하기 위해서는 그 주체인 연합회가 충분한 조직적ㆍ재정적 규모를 갖추어야 한다. 협회가 연합회에 가입하지 않거나 임의로 탈퇴할 수 있게 된다면,
연합회는 조직과 재정의 약화로 공제사업을 지속하거나 새로 추진하는 데 어려움을 겪을 수 있다.
4) 연합회는 화물자동차법령에 따라 다양한 공익적 기능을 수행한다. 연합회는 협회로부터 화물자동차 운전자 관련 정보를 보고받고(구 화물자동차법 시행규칙 제19조 제1항, 제6항), 협회로부터 보고받은 기록의 유지ㆍ관리를 위하여 전산정보처리조직을 운영한다(화물자동차법 시행규칙 제19조 제7항). 연합회는 관할관청으로부터 운송사업자에 대한 제재적 처분 사실을 통지받으며(화물자동차법 시행규칙 제28조 제4항), 운송사업자별로 처분내용을 기록하여 관리하고, 관할관청이 화물자동차 운송사업 허가의 결격사유를 조회하는 경우 이에 응한다(같은 조 제5항). 또한, 연합회는 국토해양부장관으로부터 사업자 준수사항에 대한 계도활동, 과적 운행, 과로 운전, 과속 운전의 예방 등 안전한 수송을 위한 지도ㆍ계몽, 법령 위반사항에 대한 처분의 건의에 관한 권한을 위탁받아 행사한다(구 화물자동차법 시행령 제15조 제2항).
연합회가 전국적인 단일 조직을 갖추지 못한다면, 관할관청은 연합회에 가입되어 있지 않은 협회나 복수의 연합회를 상대로 일일이 제재적 처분 사실을 통지하고 결격사유를 조회하여야 하는바, 이 경우 관련 정보의 통일적인 관리가 어려워질 뿐만 아니라 신속하고 효율적인 업무 처리가 저해될 우려가 있다. 또한 전국을 사업 구역으로 할 수 있는 화물자동차 운송사업의 특성을 고려하면, 사업자 준수사항에 대한 계도활동, 안전한 수송을 위한 지도ㆍ계몽, 법령 위반사항에 대한 처분의 건의는 연합회를 통하여 전국적ㆍ통일적으로 처리될 필요가 적지 않다.
국가나 지방자치단체가 이와 같은 공익적 기능을 직접 수행하거나 별개의 단체를 설립하여 이를 위탁하는 방안도 상정할 수 있다. 그러나 위 단체들이 사업자 단체인 연합회만큼 화물자동차 운송사업에 관하여 전문성을 가지고 있다고 확신하기 어려울 뿐만 아니라, 국가 등이 직접 업무를 처리하거나 단체를 설립하는 데 드는 사회적 비용도 적지 않으므로, 이러한 방안이 연합회에의 가입강제 내지 임의탈퇴 불가라는 방법과 동등하거나 유사한 효과를 가진다고 보기 어렵다.
5) 연합회가 협회에 과도한 회비 등의 부담을 지운다거나 구성원 공동의 이익 증진에 소홀하다고 하더라도, 협회는 사법상 결사인 연합회의 총회에서 결의권을 행사하여 연합회의 임원을 선임ㆍ해임하거나 정관 또는 사업계획을 변경하는 등의 방법으로 직접 이러한 문제점을 시정할 수 있다. 따라서 심판대상조항으로 인한 협회의 불이익이 과도하다고 보기도 어렵다.
6) 이와 같은 점을 종합하면, 심판대상조항의 입법목적을 같은 수준으로 달성하면서도 결사의 자유를 덜 제한하는 다른 방법이 있다고 단정하기 어려우므로, 심판대상조항은 침해의 최소성 원칙에 위배되지 않는다.
(다) 법익의 균형성
심판대상조항으로 인하여 협회가 받는 불이익은 연합회에 의무적으로 가입해야 하고 임의로 탈퇴할 수 없는 것에 불과하다. 반면, 연합회가 전국적인 단일 조직을 갖추어 운송사업자의 공동의 이익을 효과적으로 증진하고 공익적 기능을 원활하게 수행할 수 있도록 하여 궁극적으로 화물자동차 운송사업의 건전한 발전을 도모하고자 하는 공익은 매우 중대하다.
이렇듯 결사의 자유에 대한 제한보다 심판대상조항이 추구하는 입법목적을 달성함으로써 얻게 되는 공익이 더 크므로, 심판대상조항은 법익의 균형성 원칙에 위배되지 않는다.
(라) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 결사의 자유를 침해하지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 이석태, 재판관 김기영의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관의 일치된 의견에 따른 것이다.
6. 재판관 이석태, 재판관 김기영의 반대의견
우리는 법정의견과 달리 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 결사의 자유를 침해한다고 생각하므로, 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 목적의 정당성 및 수단의 적합성
목적의 정당성 및 수단의 적합성에 대한 판단은 법정의견과 같다.
나. 침해의 최소성
1) 화물자동차법은 연합회를 사단법인으로 하고(제50조 제2항, 제48조 제2항, 제9항), 협회가 자율적으로 연합회를 설립할 수 있다고 규정한다(제50조 제1항). 연합회는 기본적으로 협회들이 그 공동목적을 달성하기 위하여 자율적으로 설립한 사법인이다. 화물자동차 운송사업이 일정 부분 공익성을 가진다고 하더라도, 화물자동차법이 연합회를 공법인으로 규정하거나 연합회 설립을 강제하지 않은 점을 고려하면, 연합회의 공익적 성격이 다른 일반적인 사법인보다 현저하게 크다
고는 보기 어렵다.
2) 운송사업자로 구성된 지역별 협회가 연합회에 임의로 가입하거나 탈퇴할 수 있도록 규정하게 되면, 연합회의 전국적인 단일 조직으로서의 지위가 다소 약화될 수 있다. 그러나 연합회가 전국적인 단일 조직을 갖추어야만 심판대상조항의 입법목적이 달성될 수 있는 것은 아니다.
화물자동차 운송사업은 특정한 지역에 국한하여 이루어지지는 않지만, 이미 전국에 지역별로 협회가 설립되어 운영되고 있다는 점과 오늘날 정보통신기술이 고도로 발달되어 있다는 점 등을 고려하면, 협회는 지역에서도 충분히 화물운송에 관한 정보 등을 얻을 수 있고 다른 협회와 협력할 수 있다. 오히려 협회가 연합회에 자유롭게 가입하고 탈퇴할 수 있게 하고 나아가 복수의 연합회가 설립될 수 있도록 한다면, 사업자 단체가 건전한 자유경쟁을 통하여 운송사업자의 공동의 이해를 증진시킴으로써 효과적인 입법목적 달성이 가능할 수도 있다. 즉, 연합회에의 가입강제 내지 임의탈퇴 불가라는 방법을 선택하지 않으면 심판대상조항의 입법목적 달성이 어려워진다고 단정할 수 없다.
3) 화물자동차법은 공제사업의 실시 주체로 연합회만을 규정하고 있지만(제51조 제1항), 연합회는 공제사업 실시 또는 공제조합 설립 여부를 임의로 선택할 수 있고(제51조 제1항, 제51조의2 제1항), 공제조합이 설립되더라도 각 화물자동차 운송사업자는 공제조합 가입여부를 임의로 선택할 수 있다(제51조의2 제4항, 제6항). 그렇다면 연합회에의 가입강제 내지 임의탈퇴 불가와 공제사업의 원활한 수행 사이에 어떠한 필연적인 연관성이 있다거나 연합회가 공제사업을 추진하기 위해서는 반드시 심판대상조항이 있어야 한다고 보기 어렵다. 실제로 이 사건 연합회는 심판대상조항의 존재에도 불구하고 현재까지 공제사업을 하고 있지 않다.
4) 법정의견에서 설시된 바와 같이, 연합회는 화물자동차법령에 따라 다양한 공익적 기능을 수행한다. 그런데 화물자동차법이 연합회를 공법인으로 규정하거나 연합회 설립을 강제하지 않은 점을 고려하면, 화물자동차 운송사업의 공익성을 구현함에 있어 연합회가 수행하는 기능이 차지하는 비중이 크다고 보기 어렵다.
또한, 연합회의 공익적 기능 수행을 원활하게 한다는 심판대상조항의 목적을 달성하면서도 지역별 협회의 결사의 자유를 덜 제한하는 방법이 있을 수 있다. 예컨대, 연합회가 담당하고 있는 공익적 기능을 협회가 수행하거나, 공익적 기능을 연합회에 맡기더라도 복수의 연합회를 설립할 수 있게 할 수 있다. 또한 국가나 지방자치단체가 직접 공익적 기능을 수행하거나 사업자 단체가 아닌 별개의 단체를 설립하여 이를 위탁할 수도 있다. 특히 오늘날 정보통신기술이 비약적으로 발전하고 있다는 점과 관련 기록은 전자적으로 유지ㆍ관리될 수 있다는 점 등을 고려하면, 전국적으로 단일한 조직을 갖춘 연합회만이 화물자동차법령에 따른 공익적 기능을 신속하고 효율적으로 수행할 수 있다고 쉽사리 단정하기 어렵다. 국가나 지방자치단체가 이와 같은 공익적 기능을 직접 수행하거나 별개의 단체를 설립하여 이를 위탁함에 있어 행정적ㆍ재정적 부담이 있을 수 있으나, 이러한 부담이 국민의 기본권 보장의 측면에서 감수하지 못할 정도라고 볼 수 없다.
5) 심판대상조항은 연합회에 전국적인 단일 조직으로서의 지위를 부여하는바, 이로 말미암아 연합회의 회장 및 임원의 대내적 위치가 지나치게 공고화된다면, 단체 내부의 자율적 정화 움직임이 차단되고 연합회 내에서 자유로운 의사 표출이 억제되며 소수 세력의 입지가 축소될 수 있다. 이러한 경우에는 연합회가 회원인 협회에 지나친 영향력을 행사하거나 과도한 회비 등의 부담을 지운다거나 구성원 공동의 이익 증진에 소홀하더라도 연합회 내부에서는 이러한 문제점을 시정할 수 없게 된다.
6) 이와 같은 점을 종합하면, 심판대상조항은 침해의 최소성 원칙에 위배된다.
다. 법익의 균형성
연합회는 사법인에 해당하므로 구성원들이 자유롭게 가입하고 탈퇴할 수 있어야 한다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 연합회에의 가입강제 내지 임의탈퇴 불가를 규정하는바, 이로 인하여 결사의 자유의 핵심적인 부분에 해당하는 소극적 결사의 자유가 전혀 인정되지 않는 결과에 이르므로 결사의 자유에 대한 제한의 정도가 크다. 또한 심판대상조항으로 인하여 운송사업자는 협회에 가입하면 반드시 연합회의 영향력 아래에 놓이게 되는바, 협회의 구성원인 운송사업자가 받는 불이익도 적지 않다.
심판대상조항의 입법목적은 운송사업자의 공동이익을 증진시키고 연합회의 공익적 기능이 원활하게 수행될 수 있도록 하는 것인바, 추상적으로 이러한 공익은 중대하다. 그러나 이러한 입법목적은 앞서 본 바와 같은 다른 수단을 통해서도 충분히 달성될 수 있으므로, 심판대상조항으로 인한 구체적인 입법목적 달성의 효과가 크다고 보기 어렵다.
결국 결사의 자유에 대한 제한으로 인하여 발생하는 불이익이 심판대상조항을 통해 달성되는 공익보다
더 크다 할 것이므로, 심판대상조항은 법익의 균형성 원칙에 위배된다.
라. 소결
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 결사의 자유를 침해한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[별지] 관련조항
화물자동차 운수사업법(2008. 3. 21. 법률 제8979호로 전부개정된 것)
제49조(협회의 사업) 협회는 다음 각 호의 사업을 한다.
1. 화물자동차 운수사업의 건전한 발전과 운수사업자의 공동이익을 도모하는 사업
2. 화물자동차 운수사업의 진흥 및 발전에 필요한 통계의 작성 및 관리, 외국 자료의 수집ㆍ조사 및 연구사업
3. 경영자와 운수종사자의 교육훈련
4. 화물자동차 운수사업의 경영개선을 위한 지도
5. 이 법에서 협회의 업무로 정한 사항
6. 국가나 지방자치단체로부터 위탁받은 업무
7. 제1호부터 제5호까지의 사업에 따르는 업무
구 화물자동차 운수사업법(2008. 3. 21. 법률 제8979호로 전부개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것)
제51조(공제사업) ① 운수사업자가 설립한 협회의 연합회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토해양부장관의 허가를 받아 운수사업자의 자동차 사고로 인한 손해배상 책임의 보장사업 및 적재물배상 공제사업 등을 할 수 있다.
제54조(감독) ① 국토해양부장관은 협회 및 연합회를 지도ㆍ감독한다.
② 국토해양부장관은 필요하다고 인정하면 협회 및 연합회에 대하여 업무에 관한 보고서의 제출이나 그 밖에 필요한 조치를 명하거나 소속 공무원에게 업무상황이나 회계상황을 조사하게 하거나 장부를 비롯한 서류를 검사하게 할 수 있다.
구 화물자동차 운수사업법(2011. 9. 16. 법률 제11064호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것)
제64조(권한의 위탁 등) ① 국토해양부장관 또는 시ㆍ도지사는 이 법에 따른 권한의 일부를 대통령령 또는 시ㆍ도의 조례로 정하는 바에 따라 협회ㆍ연합회, 「교통안전공단법」에 따른 교통안전공단 또는 대통령령으로 정하는 전문검사기관에 위탁할 수 있다. 이 경우 시ㆍ도지사가 업무를 위탁하는 경우에는 미리 국토해양부장관의 승인을 받아야 한다.
구 화물자동차 운수사업법(2011. 9. 16. 법률 제11064호로 개정되고, 2017. 10. 24. 법률 제14939호로 개정되기 전의 것)
제64조(권한의 위탁 등) ② 제1항에 따라 위탁받은 업무에 종사하는 협회ㆍ연합회, 「교통안전공단법」에 따른 교통안전공단 또는 전문검사기관의 임원과 직원은 「형법」 제129조부터 제132조까지의 규정에 따른 벌칙을 적용할 때에는 공무원으로 본다.
구 화물자동차 운수사업법 시행령(2010. 11. 24. 대통령령 제22502호로 개정되고, 2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것)
제15조(권한의 위탁) ① 국토해양부장관은 법 제64조 제1항에 따라 다음 각 호의 사항에 관한 권한을 협회에 위탁한다.
1. 법 제3조 제3항 단서에 따른 허가사항 변경신고
2. 법 제24조 제2항에 따른 허가사항 변경신고
② 국토해양부장관은 법 제64조 제1항에 따라 법 제41조에 따른 경영 지도 중 다음 각 호의 사항에 관한 권한을 연합회에 위탁한다.
1. 사업자 준수사항에 대한 계도활동
2. 과적(過積) 운행, 과로 운전, 과속 운전의 예방 등 안전한 수송을 위한 지도ㆍ계몽
3. 법령 위반사항에 대한 처분의 건의
구 화물자동차 운수사업법 시행규칙(2010. 12. 29. 국토해양부령 제319호로 개정되고, 2018. 12. 31. 국토교통부령 제576호로 개정되기 전의 것)
제19조(화물자동차 운전자의 관리) ① 운송사업자는 화물자동차 운전자를 채용하거나 채용된 화물자동차 운전자가 퇴직하였을 때에는 그 명단(소유 대수가 1대인 운송사업자가 화물자동차를 직접 운전하는 경우에는 운송사업자 본인의 명단을 말한다)을 협회에 제출하여야 하며, 협회는 이를 종합하여 연합회에 보고하여야 한다.
⑤ 협회는 소유 대수가 1대인 운송사업자의 화물자동차를 운전하는 사람에 대한 경력증명서 발급에 필요한 사항을 기록하여 관리하여야 한다.
구 화물자동차 운수사업법 시행규칙(2010. 12. 29. 국토해양부령 제319호로 개정되고, 2013. 7. 11. 국토
교통부령 제19호로 개정되기 전의 것)
제19조(화물자동차 운전자의 관리) ⑥ 운송사업자는 매월 말 현재 화물자동차 운전자의 취업 현황을 별지 제14호서식에 따라 다음 달 5일까지 협회에 통지하여야 하며, 협회는 이를 종합하여 그 다음 달 말일까지 시ㆍ도지사 및 연합회에 보고하여야 한다.
화물자동차 운수사업법 시행규칙(2010. 12. 29. 국토해양부령 제319호로 개정된 것)
제19조(화물자동차 운전자의 관리) ⑦ 연합회는 제1항 및 제6항에 따른 기록의 유지ㆍ관리를 위하여 전산정보처리조직을 운영하여야 한다.
제28조(허가취소 등의 방법 및 절차) ④ 관할관청은 법 제19조 제1항 및 영 제5조에 따라 허가취소, 감차 조치, 사업 전부정지, 사업 일부정지 또는 위반차량 운행정지 처분을 하였을 때에는 그 사실을 연합회에 통지하여야 하며, 별지 제22호서식의 화물자동차 행정처분 기록카드에 그 사실을 기록하여 5년간 보존하여야 한다.
⑤ 연합회는 제4항에 따라 관할관청으로부터 처분 결과를 통지받았을 때에는 운송사업자별로 처분내용을 기록하여 관리하여야 하며, 관할관청이 법 제4조 제5호에 해당하는지를 조회하는 경우에는 지체 없이 응하여야 한다.