헌재 2013. 7. 25. 2012헌마815 등 [기각]
출처
헌법재판소
공직선거법 제155조 제1항 위헌확인 등
(2013. 7. 25. 2012헌마815․905(병합))
판시사항
1. 헌법상 선거일을 유급휴일로 정하여야 할 입법의무가 인정되는지 여부(소극)
2. 투표소를 선거일 오후 6시에 닫도록 한 공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것) 제155조 제1항 중 ‘오후 6시에’ 부분(이하 ‘심판대상 법률조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 반하여 선거권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1. 헌법 제1조 제2항, 제24조, 제34조 등의 규정만으로는 헌법이 투표일을 유급의 휴일로 하는 규정을 만들어야 할 명시적인 입법의무를 부여하였다고 보기 어렵고, 나아가 선거권 행사를 용이하게 하는 다양한 수단과 방법 중에 어떠한 방법을 채택할 것인지에 관하여는 입법자에게 일정한 형성의 자유가 인정되므로, 투표일을 유급의 휴일로 하는 규정을 만들어야 할 입법의무가 헌법의 해석상 곧바로 도출된다고 보기도 어렵다.
2. 심판대상 법률조항은 선거결과의 확정 및 선거권의 행사를 보장하면서도 투표․개표관리에 소요되는 행정자원의 배분을 적정한 수준으로 유지하기 위한 것으로서 정당한 목적 달성을 위한 적합한 수단에 해당한다. 또 심판대상 법률조항은 투표일 오전 6시에 투표소를 열도록 하여 일과 시작 전 투표를 할 수 있도록 하고 있고, 근로기준법(2012. 2. 1. 법률 제11270호로 개정된 것) 제10조는 근로자가 근로시간 중에 투표를 위하여 필요한 시간을 청구할 수 있도록 규정하고 있으며, 통합선거인명부제도가 시행됨에 따라 사전신고를 하지 않고도 부재자투표가 가능해진 점 등을 고려하면 위 조항은 선거권 행사의 보장과 투표시간 한정의 필요성을 조화시키는 하나의
방안이 될 수 있다고 할 것이므로, 침해최소성 및 법익균형성에 반한다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상 법률조항은 과잉금지원칙에 반하여 선거권을 침해한다고 볼 수 없다.
심판대상조문
공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것) 제155조(투표시간) ① 투표소는 선거일 오전 6시에 열고 오후 6시(보궐선거등에 있어서는 오후 8시)에 닫는다. 다만, 마감할 때에 투표소에서 투표하기 위하여 대기하고 있는 선거인에게는 번호표를 부여하여 투표하게 한 후에 닫아야 한다.
②∼⑤ 생략
참조조문
헌법 제24조, 제37조 제2항
공직선거법(2008. 2. 29. 법률 제8879호로 개정된 것) 제6조(선거권행사의 보장) ① 국가는 선거권자가 선거권을 행사할 수 있도록 필요한 조치를 취하여야 한다.
② 생략
③ 공무원․학생 또는 다른 사람에게 고용된 자가 선거인명부를 열람하거나 투표하기 위하여 필요한 시간은 보장되어야 하며, 이를 휴무 또는 휴업으로 보지 아니한다.
④ 생략
공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것) 제158조의3(통합선거인명부 사용에 따른 부재자투표 특례) ① 중앙선거관리위원회는 제44조 제1항에 따라 확정된 선거인명부의 전산자료 복사본을 구․시․군의 장으로부터 제출받아 전산조직을 이용하여 하나의 선거인명부(이하 “통합선거인명부”라 한다)를 작성한 후 부재자투표소에서 사용하게 할 수 있다.
② 제1항에 따라 부재자투표소에서 통합선거인명부를 사용하는 경우 제38조에도 불구하고 부재자신고를 할 수 있는 사람은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 한한다.
1. 제38조 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람
2. 병원․요양소․수용소․교도소(구치소를 포함한다)에 기거하는 사람
3. 보궐선거등에 있어서 선거구(선거구가 해당 구․시․군의 관할구역보다 작은 경우에는 해당 구․시․군의 관할구역을 말한다) 밖에 거소를 둔 사람
③ 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람의 투표는 제158조 제4항에 따른 거소투표의 예에 따른다. 다만, 제2항 제2호에 해당하는 사람이 임기만료에 따른 선거(대통령의 궐위로 인한 선거 및 재선거를 포함한다)에서 해당 기관․시설에 설치된 부재자투표소에서 투표하는 경우에는 그러하지 아니하다.
④ 제1항에 따라 부재자투표소에서 통합선거인명부를 사용하는 경우 부재자투표기간은
제148조 제1항에도 불구하고 선거일 전 5일부터 2일간으로 한다.
⑤ 선거인은 누구든지(제2항에 따라 부재자신고를 한 선거인은 제외한다) 제4항에 따른 부재자투표기간 중에 부재자투표소에 가서 투표할 수 있다.
⑥ 부재자투표관리관 또는 투표관리관은 제5항에 따라 투표하려는 선거인에 대해서는 제158조 제1항에 따른 신분증명서를 제시하게 하여 본인여부를 확인한 다음 전자적 방식으로 무인하게 하고, 기계장치를 이용하여 선거권이 있는 해당 선거의 투표용지를 출력하여 자신의 사인(私印)을 날인한 후 선거인이 보는 앞에서 일련번호지를 떼어 회송용봉투와 함께 선거인에게 교부한다.
⑦ 중앙선거관리위원회는 제1항에 따라 부재자투표소에서 통합선거인명부를 사용하게 하는 경우에는 같은 사람이 2회 이상 투표를 할 수 없도록 하는 데 필요한 기술적 조치를 하여야 한다.
⑧ 통합선거인명부를 이용한 부재자투표에 관하여 이 조에서 정한 것을 제외하고는 이 법의 다른 규정을 준용한다.
⑨ 제1항에 따라 부재자투표소에서 통합선거인명부를 사용하는 경우 통합선거인명부의 작성, 그 밖에 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다.
근로기준법(2012. 2. 1. 법률 제11270호로 개정된 것) 제10조(공민권 행사의 보장) 사용자는 근로자가 근로시간 중에 선거권, 그 밖의 공민권(公民權) 행사 또는 공(公)의 직무를 집행하기 위하여 필요한 시간을 청구하면 거부하지 못한다. 다만, 그 권리 행사나 공(公)의 직무를 수행하는 데에 지장이 없으면 청구한 시간을 변경할 수 있다.
근로기준법(2012. 2. 1. 법률 제11270호로 개정된 것) 제110조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.
1. 제10조, 제22조 제1항, 제26조, 제50조, 제53조 제1항․제2항․제3항 본문, 제54조, 제55조, 제60조 제1항․제2항․제4항 및 제5항, 제64조 제1항, 제69조, 제70조 제 1항․제2항, 제71조, 제74조 제1항부터 제5항까지, 제75조, 제78조부터 제80조까지, 제82조, 제83조 및 제104조 제2항을 위반한 자
2. 생략
당사자
청 구 인 1. 별지1 목록과 같음(2012헌마815) 대리인 법무법인 한결 담당변호사 박주민 변호사 이혜정 외 1인
2. 별지2 목록과 같음(2012헌마905) 대리인 변호사 이민석
주문
1. 별지2 목록 기재 청구인들의 심판청구 중 ‘국회가 대통령 선거일을 유급휴일로 정하는 법률을 제정하지 아니한 입법부작위’에 대한 심판청구를 모두 각하한다.
2. 별지1 목록 기재 청구인들의 심판청구와 별지2 목록 기재 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 2012헌마815
청구인들은 비정규직, 자영업 등 직업의 특성상 일과시간 중에는 투표가 어려운 선거권자들로서, 공직선거법 제155조 제1항이 투표시간을 선거일 오전 6시부터 오후 6시까지로 제한함에 따라 2012. 12. 19. 실시되는 제18대 대통령 선거에서 선거권을 행사할 수 없게 되었다고 주장하며, 2012. 10. 9. 투표시간을 위와 같이 제한하는 공직선거법 제155조 제1항 중 ‘오후 6시에’ 부분의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(2) 2012헌마905
청구인들은 일용직 건설노동자들로서, 공직선거법 제155조 제1항이 투표시간을 선거일 오전 6시부터 오후 6시까지로 제한함에 따라 2012. 12. 19. 실시되는 제18대 대통령 선거에서 선거권을 행사할 수 없게 되었다고 주장하며, 2012. 11. 12. 투표시간을 위와 같이 제한하는 공직선거법 제155조 제1항 및 국회가 대통령 선거일을 유급휴일로 정하는 법률을 제정하지 아니한 입법부작위의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상 및 관련조항
이 사건 심판대상은 ① 공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것) 제155조 제1항 중 ‘오후 6시에’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부(별지2 목록 기재 청구인들은 공직선거법 제155조 제1항 전부의 위헌확인을 구하면서 투표종료시간을 오후 9시로 할 경우 선거권이 침해되지 아니한다고 주장하므로, 심판대상을 투표종료시간 부분으로 한정한다) 및 ② 국회가 대통령 선거일을 유급휴일로 정하는 법률을 제정
하지 아니한 입법부작위(이하 ‘심판대상 입법부작위’라 한다)가 별지2 목록 기재 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것)
제155조(투표시간) ① 투표소는 선거일 오전 6시에 열고 오후 6시(보궐선거등에 있어서는 오후 8시)에 닫는다. 다만, 마감할 때에 투표소에서 투표하기 위하여 대기하고 있는 선거인에게는 번호표를 부여하여 투표하게 한 후에 닫아야 한다.
[관련조항]
구 공직선거및선거부정방지법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정되고, 2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정되기 전의 것)
제155조(투표시간) ① 투표소는 선거일 오전 6시에 열고 오후 6시에 닫는다. 다만, 마감할 때에 투표소에서 투표하기 위하여 대기하고 있는 선거인에게는 번호표를 부여하여 투표하게 한 후에 닫아야 한다.
공직선거법(2008. 2. 29. 법률 제8879호로 개정된 것)
제6조(선거권행사의 보장) ① 국가는 선거권자가 선거권을 행사할 수 있도록 필요한 조치를 취하여야 한다.
③ 공무원․학생 또는 다른 사람에게 고용된 자가 선거인명부를 열람하거나 투표하기 위하여 필요한 시간은 보장되어야 하며, 이를 휴무 또는 휴업으로 보지 아니한다.
④ 선거권자는 성실하게 선거에 참여하여 선거권을 행사하여야 한다.
근로기준법(2012. 2. 1. 법률 제11270호로 개정된 것)
제10조(공민권 행사의 보장) 사용자는 근로자가 근로시간 중에 선거권, 그 밖의 공민권 행사 또는 공의 직무를 집행하기 위하여 필요한 시간을 청구하면 거부하지 못한다. 다만, 그 권리 행사나 공의 직무를 수행하는 데에 지장이 없으면 청구한 시간을 변경할 수 있다.
제110조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.
1. 제10조, 제22조제1항, 제26조, 제50조, 제53조제1항․제2항․제3항 본문, 제54조, 제55조, 제60조제1항․제2항․제4항 및 제5항, 제64조제1항, 제69조, 제70조제1항․제2항, 제71조, 제74조제1항부터 제5항
까지, 제75조, 제78조부터 제80조까지, 제82조, 제83조 및 제104조제 2항을 위반한 자
관공서의 공휴일에 관한 규정(2006. 9. 6. 대통령령 제19674호로 개정된 것)
제2조(공휴일) 관공서의 공휴일은 다음과 같다. 다만, 재외공관의 공휴일은 우리나라의 국경일중 공휴일과 주재국의 공휴일로 한다.
10의2. 공직선거법 제34조에 따른 임기만료에 의한 선거의 선거일
2. 청구인들의 주장
가. 2012헌마815
(1) 심판대상조항이 투표시간을 이른 저녁시간까지로 한정한 것은 단순히 행정편의 또는 행정비용 절약을 위한 것이어서 입법목적의 정당성이 인정되지 않는다. 한편, 전산, 교통, 통신 등 기술의 발달에 비추어 볼 때, 선거관리를 위하여 투표를 이른 시간 내에 종료하여야 할 실질적 필요성이 없어졌을 뿐만 아니라, 비용절감 등은 통합선거인명부 작성, 전자투표의 도입 등 그 밖의 다른 수단에 의하여 달성될 수 있는 것이므로, 심판대상조항은 목적 달성을 위한 수단의 적합성이나 침해의 최소성도 인정되지 않는다. 나아가 심판대상조항이 달성하려는 행정비용의 절감 효과는 매우 미미한 것인 반면, 그로 인하여 청구인들의 선거권 행사 기회는 사실상 박탈되고 있으므로 법익균형성도 인정하기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반하여 선거권을 침해하므로 헌법에 위반된다.
(2) 심판대상조항은 비정규직 근로자, 자영업자, 중소기업 회사원 등 현실적으로 일과시간 내에 투표가 어려운 선거권자들을 공휴일에 투표하는 공무원 등과 차별할 뿐 아니라, 보궐선거에 참여하고자 하는 경우와 임기만료로 인한 선거에 참여하고자 하는 이들을 차별하여 평등권을 침해하므로 헌법에 위반된다.
(3) 심판대상조항은 현실적으로 일과시간 내에 투표가 어려운 선거권자들의 선거권을 부인하여 보통선거의 원칙에 위반된다.
나. 2012헌마905
(1) 심판대상조항은 현실적으로 일과시간 내에 투표가 어려운 선거권자들이 선거권 행사를 할 수 없도록 하는 것으로서 청구인들의 선거권, 생존권 등 기본권을 침해하고, 공휴일에 투표하는 공무원 등과 차별하여 평등권을 침해한다.
(2) 심판대상 입법부작위는 헌법상 국민주권의 원리와 선거권, 생존권 등 기본권 보장 규정으로부터 유래하는 입법의무에 위반하여 청구인들의 기본권을 침해한다.
3. 심판대상 입법부작위에 관한 심판청구의 적법 여부에 대한 판단
진정입법부작위에 대한 헌법소원은, 헌법에서 기본권보장을 위하여 법령에 명시적인 입법위임을 하였음에도 입법자가 이를 이행하지 아니한 경우이거나, 헌법해석상 특정인에게 구체적인 기본권이 생겨 이를 보장하기 위한 국가의 행위의무 내지 보호의무가 발생하였음이 명백함에도 불구하고 입법자가 아무런 입법조치를 취하지 아니한 경우에 한하여 허용된다(헌재 2007. 5. 31. 2006헌마1000, 공보 128, 674, 675).
이 사건의 경우, 헌법 제1조 제2항의 국민주권의 원리나 제24조가 규정하는 선거권, 제34조가 규정하는 인간다운 생활을 할 권리의 보장 규정만으로는 헌법이 투표일을 유급의 휴일로 하는 규정을 만들어야 할 명시적인 입법의무를 부여하였다고 보기 어렵다.
나아가 선거권 자체를 제한하는 것이 아닌 선거권 행사를 용이하게 하는 다양한 수단과 방법 중에 어떠한 방법을 채택하고 결합할 것인지는 당시의 기술 수준이나, 사회적․경제적 여건을 종합적으로 고려하지 않을 수 없는 것으로서 입법자에게 일정한 형성의 자유가 인정되는바, 투표일을 유급의 휴일로 하는 규정을 만들어야 할 입법의무가 헌법의 해석상 곧바로 도출된다고 보기도 어렵다.
위와 같이 입법자의 입법의무를 인정할 수 없는 이상 별지2 목록 기재 청구인들의 심판대상 입법부작위에 대한 심판청구는 부적법하다.
4. 심판대상조항에 대한 청구에 관한 판단
가. 심판대상조항의 입법연혁 및 개정 논의
(1) 1994. 3. 16. 법률 제4739호로 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’이 제정되기 이전에는 개별 선거에서 선출되는 직에 따라 ‘대통령 선거법’, ‘국회의원 선거법’, ‘지방의회의원 선거법’, ‘지방자치단체의 장 선거법’이 각각 별도로 적용되었다.
시기별로 살펴보면, 1950년대에서 1960년대의 대통령 선거와 국회의원 선거에는 오전 7시부터 오후 5시까지의 투표시간이 적용되었다가, 1970. 12. 22. ‘대통령 선거법’과 ‘국회의원 선거법’이 개정되면서 ‘오전 7시부터 오후 6시까지’로 투표시간이 1시간 연장되었다. 1988. 4. 6. 제정된 ‘지방의회의원 선거법’과 1990. 12. 31. 제정된 ‘지방자치단체의 장 선거법’ 상의 투표시간도 동일하였다.
(2) 1994. 3. 16. 법률 제4739호로 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’이 제정되면서 제155조 제1항에 “투표소는 선거일 오전 6시에 열고 오후 6시에 닫는다.
다만, 마감할 때에 투표소에서 투표하기 위하여 대기하고 있는 선거인에게는 번호표를 부여하여 투표하게 한 후에 닫아야 한다.”고 규정하여, 종전보다 투표시간을 1시간 더 연장함으로써 12시간의 투표시간이 규정되었다. 이후 2004. 3. 12. 법률 제7189호로 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’이 개정되면서, 보궐선거 등의 경우 투표시간을 2시간 더 연장하여 오후 8시에 닫도록 하는 내용이 추가되어 심판대상조항이 규정되기에 이르렀다.
나. 현재 우리나라의 투표제도
(1) 선거권의 행사에 관한 규정
(가) 선거는 기표방법에 의한 투표로 한다(공직선거법 제146조 제1항). 선거의 종류에 따라 임기만료 며칠 전에 실시할지, 선거 실시사유 발생 후 며칠 내에 실시할지는 차이가 있으나, 선거일은 수요일로 정해져 있고(공직선거법 제34조, 제35조), 임기만료에 의한 선거일은 관공서의 공휴일이다(관공서의 공휴일에 관한 규정).
(나) 선거인 명부는 선거를 실시하는 때마다 구․시․군의 장이 관할구역에 주민등록 또는 국내거소신고가 되어 있는 선거권자를 투표구별로 조사하여 작성한다(공직선거법 제37조).
(다) 투표소는 투표구 안의 학교, 관공서 등 선거인이 투표하기 편리한 곳에 설치한다(공직선거법 제147조 제2항).
(라) 선거일에 선거권이 있고, 선거인 명부에 올라 있는 사람은 해당 투표소에서 오전 6시부터 오후 6시까지 투표용지를 수령하여 기표하고 투표함에 넣는 방식으로 투표한다.
(마) 2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 공직선거법은 통합선거인명부에 의한 부재자투표를 도입하였는바, 이를 규정한 공직선거법 제158조의3은 2013. 1. 1.부터 시행되었고, 이에 따라 중앙선거관리위원회는 구․시․군별로 확정된 선거인명부를 제출받아 하나의 선거인명부(통합선거인명부)를 작성한 후 부재자투표소에서 사용하게 할 수 있게 되었으며, 2013. 4. 24. 실시되었던 재․보궐선거에서 최초로 통합선거인명부가 사용되었다.
부재자투표소에서 통합선거인명부를 사용하는 경우, 선거인은 누구든지 선거일 전 5일부터 2일간(선거일이 수요일이므로 부재자투표기간은 금요일과 토요일이 됨) 부재자투표소에서 본인확인 후 전자적 방식으로 무인하고 투표용지를 교부받아 투표를 할 수 있으며(공직선거법 제158조의3 제1항, 제4항, 제5항, 제6항), 이러한 부재자투표는 사전신고를 요하지 아니한다는 점에서 종전
의 부재자투표 제도와 구별된다.
(바) 한편, 부재자투표소에서 통합선거인명부를 사용하는 경우, 부재자신고를 할 수 있는 사람은 군인 등 공직선거법 제38조 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람, 병원 등에 기거하는 사람 등으로 한정되고, 이들은 종전의 거소투표의 예에 따라 투표하거나 해당 기관․시설에 설치된 부재자투표소에서 투표한다(공직선거법 제158조의3 제2항, 제3항).
(2) 선거권 행사의 보장에 관한 규정
(가) 공직선거법에 따라 국가는 선거권자가 선거권을 행사할 수 있도록 필요한 조치를 취하여야 하고(공직선거법 제6조 제1항), 공무원․학생 또는 다른 사람에게 고용된 자가 선거인명부를 열람하거나 투표하기 위하여 필요한 시간은 보장되어야 하며, 이를 휴무 또는 휴업으로 보지 아니한다(같은 조 제3항).
(나) 나아가 2006. 9. 6. 대통령령 제19674호로 개정된 ‘관공서의 공휴일에 관한 규정’은 제2조 제10의2호에서 ‘공직선거법 제34조에 따른 임기만료에 의한 선거의 선거일’을 ‘관공서의 공휴일’로 정하고 있는바, 관공서의 공휴일은 그 부여 여부 및 부여 조건 등을 단체협약이나 취업규칙을 통해 노․사가 자율적으로 결정하는 약정 휴일에 해당한다.
(다) 한편, 근로기준법은, 공민권 행사의 보장을 위하여, 사용자는 근로자가 근로시간 중에 선거권, 그 밖의 공민권 행사 또는 공의 직무를 집행하기 위하여 필요한 시간을 청구하면 거부하지 못하도록 하고, 다만 그 권리 행사나 공의 직무를 수행하는 데에 지장이 없으면 청구한 시간을 변경할 수 있도록 규정하고 있다(근로기준법 제10조). 사용자가 이를 위반할 경우 2년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처해진다(근로기준법 제110조 제1호). 이러한 규정들은 상시 4명 이하의 근로자를 사용하는 사업 또는 사업장에 대하여도 적용된다(근로기준법 제11조 제2항 및 같은 법 시행령 제7조 별표1).
다. 심판대상조항의 선거권 침해 여부
(1) 선거권의 제한
헌법은 제24조에서 ‘모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다.’고 규정하고 있는바, 대의제 하에서 통치권 내지 국정의 담당자를 결정하는 선거권은 국민주권의 개념과 불가분의 관계에 있는 것으로서 가장 중요한 참정권 중의 하나라고 할 수 있으므로, 헌법 제24조의 법률유보는 국민의 기본권인 선거권을 법률을 통해 구체적으로 실현하라는 의미로 이해해야 할 것이고, 입법자는 선거권을 최대한 보장하는 방향으로 입법을 하여야 할 것이다.
따라서 선거권을 제한하는 법률의 합헌성은 원칙적으로 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 의거하여 심사함이 상당하다.
심판대상조항은 선거일에 투표소를 오후 6시에 닫도록 규정함으로써 선거일에 투표하고자 하는 선거인이 투표할 수 있는 시간을 한정하고 있는바, 과잉금지원칙에 위반하여 선거권을 침해하는지 여부를 살펴본다.
다만 선거권의 부여나 박탈과 같이 선거권 자체를 제한하는 것이 아니라 선거권 행사의 방법이나 절차 등을 규정하여 선거권의 행사를 제한하는 법률의 경우, 선거권 행사를 용이하게 하는 여러 다양한 수단과 방법 중에 어떠한 방법을 채택하고 결합할 것인지는 당시의 기술 수준이나, 사회적․경제적 여건을 종합적으로 고려하지 않을 수 없는 것으로서 입법자에게 일정한 형성의 자유가 인정된다고 볼 수 있으므로, 이를 심사에 고려할 필요가 있다.
(2) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
투표시간 내지 기간을 정하는 것은, 선거결과의 확정(대표의 선출)이라는 선거의 본질과 결합되어 있는 것으로서, 선거권의 행사를 보장하면서도 투표소 설치․투표 관리․참관․개표에 소요되는 행정자원의 배분을 적정한 수준으로 유지하고, 장시간 투표함을 보관하면서 당선자가 신속하게 결정되지 않는 경우에 발생할 수 있는 사회적 혼란을 억제하기 위한 것이므로 그 입법목적이 정당하고, 선거일 하루 중 오후 6시를 투표종료시간으로 정한 심판대상조항은 위와 같은 입법목적 달성에 기여하는 적합한 수단이라고 볼 수 있다.
(나) 침해의 최소성
1) 심판대상조항은 일반적으로 일과시간 내라고 여겨지는 저녁 6시에 투표소를 닫도록 하고 있으나, 다른 한편, 오전 6시에 투표소를 열도록 하여 일과를 시작하기 전에 투표를 할 수 있도록 하고 있고, 앞서 살핀 바와 같이 근로기준법은 근로자가 근로시간 중에 투표를 위하여 필요한 시간을 청구하는 경우 사용자가 이를 거부할 수 없도록 하고 있다.
또한 공직선거법은, 선거일 당일에 특별한 사정이 있어 투표권을 행사할 수 없는 선거인을 위하여 부재자신고의 요건을 대폭 완화하여 사실상 누구나 부재자신고를 한 후 부재자투표를 할 수 있도록 하고 있으며, 부재자투표 역시 오전 6시부터 가능하도록 하여 일과를 시작하기 전에 투표할 수 있도록 하고 있다.
나아가 2013. 1. 1.부터 통합선거인명부를 통한 부재자투표가 가능해짐에 따
라, 부재자투표소에서 통합선거인명부를 사용하는 경우 선거인은 누구든지 부재자투표 기간 동안 사전 신고 없이 부재자투표소에 가서 투표할 수 있으며, 본인의 주소지를 관할하는 지역이 아닌 전국 어느 지역의 부재자투표소에서나 투표가 가능하다.
통합선거인명부 제도 실시 이후 최초로 실시된 선거인 2013. 4. 23. 재․보궐선거 가운데 국회의원 선거의 사전투표율은 서울 노원구병이 8.38%, 부산 영도구가 5.93%, 충남 부여군․청양군이 5.62%로, 2012년 제19대 국회의원 선거에서 동일 지역의 부재자투표율(서울 노원구 병 2.1%, 부산 영도구 1.5%, 충남 부여군․청양군 2.2%)의 2.5배에서 4배까지 높게 나타났으며, 2013. 6. 26. 실시된 완주군 주민투표의 경우 사전투표율이 20.1%에 달한 점에 비추어보면, 통합선거인명부에 의한 부재자투표 제도는 선거권자의 투표의 편의 및 투표율 향상에 실효적으로 기여하고 있는 것으로 평가된다.
이와 같이 선거일 당일 일과시간 이외의 투표시간을 두고, 근로기준법상 투표시간을 보장하며, 사전신고 없이도 전국 어디서나 부재자투표를 가능하게 한 것은 선거권 행사의 보장과 투표시간 한정의 필요성을 조화시키는 하나의 방안이 될 수 있다.
2) 한편, 투표종료시간을 지금보다 늦은 밤 시간으로 늦추는 경우, 나아가 자정을 넘은 시간까지 투표를 허용하는 등 선거일을 이틀 이상으로 늘리는 경우 다음과 같은 문제가 발생할 우려가 있다.
우선 현행 공직선거법상 투표소는 투표구 안의 학교, 읍․면․동사무소 등 관공서, 공공기관․단체의 사무소, 주민회관 기타 선거인이 투표하기 편리한 곳에 설치하는데(공직선거법 제147조 제2항), 늦은 밤 시간까지 투표가 이루어지는 경우 투표소를 제공한 시설을 다음 날 원래 목적대로 이용하는 것에 어려움이 있을 수 있다. 또한 구․시․군 선거관리위원회에서 투표에 관한 사무를 관리하게 하기 위하여 국가 또는 지방자치단체의 공무원 또는 각급 학교 교직원 중에서 위촉된 투표관리관(공직선거법 제146조의2)과 투표소마다 8명씩 선정 또는 지정되어 투표용지 교부상황과 투표상황을 참관하는 투표참관인(공직선거법 제161조) 및 선거관리위원회의 업무․비용부담도 증가하게 되는데, 현재 12시간의 투표시간이 규정되어 있음에 비추어 보면 증가하는 업무 및 비용의 부담이 결코 적지 않을 것으로 예상된다. 나아가 투표종료 후 이루어지는 개표사무와 관련하여 볼 때, 개표가 심야에 시작되어 새벽시간까지 이어지게 되는 경우 개표참관인과 개표 사무원의 업무 수행 부담이 증가하고, 업무효
율이 저해될 수 있으며, 개표관람이나 취재 등과 관련하여 개표소 출입제한과 질서유지에 소요되는 관리 부담도 역시 증가할 수 있다. 그 밖에 심야나 새벽 시간의 개표가 어려워 전국 단위 선거의 투표함을 그대로 보관해야 할 상황이 발생한다면, 투표함 보관에 따르는 비용과 부담, 개표 지연으로 인한 혼란까지도 문제될 수 있다.
3) 특정한 근로형태를 가진 집단이 그렇지 아니한 근로형태를 가진 집단보다 투표율이 상대적으로 낮다고 하더라도 그것이 오로지 투표시간 내지 투표일이 한정되어 있기 때문인지, 아니면 이에 더해 지지하는 후보의 부재, 정치나 선거에 대한 무관심, 투표를 해도 바뀌는 것이 없다는 등의 정치․정치인에 대한 불신 등에서 비롯된 것인지 확정할 수 없고, 투표시간 내지 투표일의 연장이 적극적인 투표참여의사의 제고 및 실현에 어느 정도 기여할 수 있는지에 관하여 명확한 답이 있다고 볼 수 없다. 이러한 상황에서 입법자가 위와 같은 여러 규범적 상황과 현실적 문제들을 종합적으로 고려하여 투표권 보장과 투표시간 제한이 조화될 수 있는 투표종료시간으로 오후 6시를 택한 것이 입법목적 달성에 필요한 범위를 넘은 과도한 제한이라 보기 어렵다.
(다) 법익균형성
1) 심판대상조항이 오후 6시에 투표소를 닫도록 한 것이 실질적으로 투표권의 자유로운 행사를 가로막는 것으로 평가된다면, 이는 투표나 개표 관리의 업무 부담이나 비용을 적정한 수준으로 유지한다는 공익에 비할 수 없는 중대한 기본권 제한으로서 법익균형성이 인정되지 않는다고 볼 것이다.
그러나 실질적으로 투표권을 자유로이 행사할 수 있는 기회가 충분히 보장되어 있는가는 투표종료시간이 언제로 정해져 있는지, 그 한 가지만을 보고 판단할 수 없는 성질의 것이고, 총 투표시간이 어느 정도인지, 투표시간의 보장을 위하여 어떠한 장치가 강구되어 있는지, 선거일 전 투표의 기회가 어느 정도로 보장되어 있는지 투표제도 전반을 종합적으로 살펴 판단하여야 할 것이다.
2) 현행 공직선거법은 일반적인 일과시간이 시작되기 이전인 오전 6시부터 12시간의 투표시간을 보장하고 있는데, 근로기준법 제50조가 1일 8시간, 1주 40시간의 법정 근로시간을 정하고 있고, 같은 법 제53조가 당사자의 합의에 따른 연장근로를 1주 12시간 한도로 인정하고 있음에 비추어 보면, 12시간의 투표시간이 근로자의 투표를 실질적으로 가로막는 것으로 단정하기 어렵다.
나아가 앞서 살핀 바와 같이, 임기만료에 의한 선거일은 관공서의 공휴일이고, 일반 기업 등의 경우에도 취업규칙이나 단체협약에 의하여 선거일을 휴일
로 정하는 경우가 있으며, 선거일에도 소정의 근로를 하여야 하는 근로자들은 근로기준법에 따라 사용자에게 투표시간을 청구할 수 있고, 사용자가 이에 응하지 않으면 형사처벌된다. 사실상의 불이익을 우려하여, 또는 규정 자체를 알지 못하여 투표권 행사 시간을 청구하지 못하는 경우가 있을 수 있으나, 법률상의 투표시간 보장이 현실에서 전혀 이루어지지 않고 있다고 보기는 어렵다.
또한 앞서 살핀 바와 같이 현행 공직선거법은 부재자투표의 요건을 완화하여 선거일 전 투표권 행사의 기회를 확대하고, 보다 쉽게 투표를 할 수 있도록 편의를 제공하고 있다.
3) 외국의 경우와 비교하여 보더라도, 우리나라의 투표시간이 짧은 것은 아니다. 많은 국가들이 12시간 내외의 투표시간을 규정하면서, 투표권 행사를 보장하기 위하여 투표시간 보장, 공휴일 선거 실시, 사전투표제 도입 등 여러 보완 장치를 두고 있는바, 우리의 경우와 크게 다르지 아니하다.
4) 이상과 같이 현행 투표제도와 관련한 여러 규정과 외국의 입법례를 종합적으로 살펴보았을 때, 심판대상조항으로 인하여 선거인들의 자유로운 투표권 행사 기회가 실질적으로 박탈되고 있다고 보기 어렵다.
투표종료시간을 현재보다 더욱 뒤로 미루는 경우 국민의 투표권 행사가 보다 용이해 질 수 있고, 일정한 행정 비용의 소요를 감수하더라도 투표율 제고를 위한 노력이 계속되어야 할 필요성이 있음은 국민주권의 실현 차원에서 충분히 인정할 수 있으나, 자유로운 투표권 행사의 기회를 충분히 보장해야 한다는 것이 권리 행사에 조금이라도 불편이 있어서는 아니된다는 의미는 아니다.
따라서 심판대상조항의 선거권 제한은 법익균형성이 인정된다.
(라) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반하여 선거권을 침해한다고 볼 수 없다.
라. 심판대상조항의 평등권 침해 여부
(1) 청구인들은 심판대상조항이 비정규직 근로자, 자영업자, 중소기업 회사원 등 현실적으로 일과시간 내에 투표가 어려운 선거권자들을 공휴일에 투표하는 공무원 등과 차별한다고 주장한다.
그러나 임기만료에 의한 선거일이 관공서의 공휴일인 것은 대통령령인 ‘관공서의 공휴일에 관한 규정(2006. 9. 6. 대통령령 제19674호)’ 제2조 제10의2호에 의한 것이고 심판대상조항에 의한 것이 아니며, 심판대상조항의 문언이나 입법취지, 연혁 등에서 일과시간 내에 투표가 어려운 집단을 구분하거나 차별하려는 의도가 발견되는 것도 아니다. 따라서 선거일이 일부 선거권자에 대해
서는 휴일이나, 일부 선거권자에 대해서는 휴일이 아니라는 사실은 선거권 침해 여부의 판단에서 고려될 수는 있을지언정, 심판대상조항에 의한 차별취급의 문제는 발생시키지 아니한다(헌재 2003. 11. 27. 2003헌마259, 판례집 15-2하, 339, 346-347 참조).
(2) 한편, 심판대상조항이 보궐선거의 경우보다 더 일찍 투표소를 닫도록 규정한 것이 보궐선거 등에 참여하고자 하는 이들과 임기만료로 인한 선거에 참여하고자 하는 이들을 차별하여 평등권을 침해하는지 문제된다.
보궐선거 등의 경우 임기만료에 의한 선거와 달리 선거일이 관공서의 공휴일이 아니고, 그에 따라 취업규칙이나 단체협약에서 보궐선거일을 약정 휴일로 하는 경우가 거의 없다는 점에서 임기만료에 의한 선거보다 투표권 행사를 보다 용이하게 해 줄 필요성이 있을 수 있고, 임기만료에 의한 선거의 경우 전국적인 규모로 선거가 치러지므로 특정 선거구를 대상으로 한 보궐선거 등의 경우보다 투표시간 연장으로 인한 업무 부담 및 소요 비용이 훨씬 크다.
이와 같은 점을 고려할 때, 보궐선거 등의 경우와 임기만료로 인한 선거의 경우를 나누어 투표시간을 규정한 것은 합리적 이유있는 차별로서 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.
마. 청구인들의 그 밖의 주장에 관한 판단
청구인들은 심판대상조항이 현실적으로 일과시간 내에 투표가 어려운 선거권자들의 선거권을 부인하여 보통선거의 원칙에 위반된다고 주장한다.
보통선거라 함은 개인의 납세액이나 소유하는 재산을 선거권의 요건으로 하는 제한선거에 대응하는 것으로 이러한 요건뿐만 아니라 그밖에 사회적 신분ㆍ인종ㆍ성별ㆍ종교ㆍ교육 등을 요건으로 하지 않고 일정한 연령에 달한 모든 국민에게 선거권을 인정하는 제도(헌재 2001. 6. 28. 2000헌마111, 판례집 13-1, 1418, 1426)를 말하는바, 심판대상조항은 선거권 행사의 시간적 제약을 규정하고 있을 뿐이고, 이러한 시간적 제약을 적용함에 있어 선거인의 신분, 재력 등 어떠한 인적 요건에 따른 차별도 인정하고 있지 않으므로 더 나아가 살필 필요 없이 청구인의 주장은 이유없다.
5. 결 론
그렇다면 별지2 목록 기재 청구인들의 심판대상 입법부작위에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하고, 별지1 목록 기재 청구인들의 심판청구와 별지2 목록 기재 청구인들의 나머지 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호
[별지1] 목록 생략
1. 김○주 외 98인
[별지2] 목록 생략
1. 박○성 외 10인