헌재 2009. 9. 24. 2009헌바28 [합헌]
출처
헌법재판소
게임산업진흥에 관한 법률 제26조 제2항 위헌소원
(2009. 9. 24. 2009헌바28 전원재판부)
판시사항
1. ‘게임산업진흥에 관한 법률’(2007. 1. 19. 법률 제8247호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제26조 제2항 본문 중 ‘인터넷컴퓨터게임시설제공업의 등록에 관한 부분’(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 성격 및 심사기준
2. 이 사건 법률조항이 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 하려는 자의 직업결정의 자유를 침해하는지 여부(소극)
3. 이 사건 법률조항이 종전부터 인터넷 컴퓨터게임시설제공업을 영위하여 온 자의 신뢰이익을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1. 이 사건 법률조항은 기존에 자유업종이었던 인터넷컴퓨터게임시설제공업에 대하여 등록제를 도입하고 등록하지 아니하면 영업을 할 수 없도록 하는 것이므로, 이 사건 법률조항은 인터넷컴퓨터게임시설제공업자들의 ‘직업결정의 자유’를 제한하는 규정이라 할 것이고, 이와 같이 국민의 기본권을 제한하는 법률규정이 헌법에 위배되지 않기 위하여는 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 기본권 제한의 한계인 과잉금지의 원칙이 지켜져야 한다.
2. 이 사건 법률조항은 PC방의 사행장소화 방지에 이바지하는 동시에 통계를 통한 정책자료의 활용, 행정대상의 실태파악을 통한 효율적인 법집행을 위한 것으로 그 목적의 정당성이 수긍되고, 이 사건 법률조항이 인터넷컴퓨터게임시설제공업자에게 등록 의무를 부과한 것은 ‘게임산업진흥에 관한 법률’의 입법목적을 달성하기 위한 여러 방법 중 하나로서 적절하며, 허가제가 아닌 등록제로 규정하여 인터넷컴퓨터게임시설제공업의 시설기준에 관하여 단지 형식적 심사에 그치도록 함으로써 그 규제 수단도 최소한에 그치고 있고, PC방
영업을 영위하고자 하는 자가 이 사건 법률조항에 의한 의무를 이행하기 위하여 번잡한 준비나 설비를 하여야 할 의무를 부담하는 것도 아니어서 법익의 균형을 상실하고 있지도 아니하므로, 이 사건 법률조항은 과잉금지의 원칙에 위배하여 인터넷컴퓨터게임시설제공업자의 직업결정의 자유를 침해하는 것이 아니다.
3. 종전부터 게임물이 사회적 문제를 야기하여 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 포함한 게임산업 전반에 대한 제도의 재확립이 요청되고 있었다는 것을 청구인들로서는 충분히 예견할 수 있었고, 인터넷컴퓨터게임시설의 경우 사행성 게임프로그램을 설치함으로써 간단히 사행성 게임물기기로 변환될 수 있으므로 기존의 인터넷컴퓨터게임시설제공업자에게만 특별히 등록에 대한 예외를 부여하는 것에 대하여 이의를 제기하는 공익상의 이유가 존재하며, 청구인들이 현재까지 등록을 하지 못하고 있는 것은 ‘게임산업진흥에 관한 법률’이 요구하는 시설기준의 불비 때문이 아니라 등록제를 도입하기 전부터 시행되고 있던 학교보건법 등 다른 법령상의 규제를 해소하지 못한 것에서 비롯된 것인 점 등을 고려할 때, 이 사건 법률조항을 시행함에 있어 청구인들에게 주어진 2007. 4. 20.부터 2008. 5. 17.까지 1년 이상의 유예기간은 법개정으로 인한 상황변화에 적절히 대처하기에 지나치게 짧은 것이라고 할 수 없다. 따라서 ‘게임산업진흥에 관한 법률’은 부칙의 경과규정을 통하여 종전부터 PC방 영업을 영위하여 온 청구인들을 비롯한 인터넷컴퓨터게임시설제공업자의 신뢰이익을 충분히 고려하고 있으므로, 이 사건 법률조항이 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.
심판대상조문
게임산업진흥에 관한 법률(2007. 1. 19. 법률 제8247호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제26조(게임제공업 등의 허가 등) ① 생략
② 청소년게임제공업 또는 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 영위하고자 하는 자는 문화관광부령이 정하는 시설을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 한다. 다만, 정보통신망을 통하여 게임물을 제공하는 자로서 ｢전기통신사업법｣에 따라 허가를 받거나 신고 또는 등록을 한 경우에는 이 법에 의하여 등록한 것으로 본다.
③～⑤ 생략
참조조문
헌법 제15조, 제37조 제2항
게임산업진흥에 관한 법률(2007. 1. 19. 법률 제8247호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1.～6의2. 생략
7. “인터넷컴퓨터게임시설제공업”이라 함은 컴퓨터 등 필요한 기자재를 갖추고 공중이 게임물을 이용하게 하거나 부수적으로 그 밖의 정보제공물을 이용할 수 있도록 하는 영업을 말한다.
8.～10. 생략
게임산업진흥에 관한 법률(2007. 1. 19. 법률 제8247호로 개정된 것) 제38조(폐쇄 및 수거 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제25조 또는 제26조의 규정에 따른 허가를 받지 아니하거나 등록 또는 신고를 하지 아니하고 영업을 하는 자와 제35조 제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 영업폐쇄명령을 받거나 허가ㆍ등록 취소처분을 받고 계속하여 영업을 하는 자에 대하여는 관계 공무원으로 하여금 그 영업소를 폐쇄하기 위하여 다음 각 호의 조치를 하게 할 수 있다.
1. 당해 영업 또는 영업소의 간판 그 밖의 영업표지물의 제거ㆍ삭제
2. 당해 영업 또는 영업소가 위법한 것임을 알리는 게시물의 부착
3. 영업을 위하여 필요한 기구 또는 시설물을 사용할 수 없게 하는 봉인
②～⑥ 생략
게임산업진흥에 관한 법률(2007. 1. 19. 법률 제8247호로 개정된 것) 제45조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.
1. 생략
2. 제25조 또는 제26조 제1항ㆍ제2항ㆍ제3항 본문의 규정을 위반하여 허가를 받지 아니하거나 등록을 하지 아니하고 영업을 한 자
3.～10. 생략
게임산업진흥에 관한 법률(2007. 1. 19. 법률 제8247호로 개정된 것) 부칙 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제32조 제1항 제7호 및 제44조 제1항 제2호의 개정규정은 공포한 날부터, 제28조 제3호의 개정규정은 2007년 4월 29일부터, 제28조 제5호 및 제6호의 개정규정은 공포 후 9개월이 경과한 날부터 각각 시행한다.
게임산업진흥에 관한 법률(2007. 1. 19. 법률 제8247호로 개정된 것) 부칙 제2조(등록 등에 관한 경과조치)
①～③ 생략
④ 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 영위하는 자는 그 기준을 갖추어 이 법 시행 후 6개월 이내에 등록을 하여야 한다.
게임산업진흥에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8739호로 개정된 것) 부칙 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 부칙 제2조는 2007년 10월
20일부터 적용한다.
게임산업진흥에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8739호로 개정된 것) 부칙 제2조(청소년게임제공업 등의 등록에 관한 특례)
① 생략
② 법률 제8247호 게임산업진흥에 관한 법률 일부개정법률 시행 당시 종전의 법률에 따라 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 영위하는 자는 같은 개정법률 부칙 제2조 제4항에도 불구하고 이 법 시행 후 2008년 5월 17일까지 그 기준을 갖추어 등록을 할 수 있다
다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법(2008. 12. 26. 법률 제9195호로 개정된 것) 제9조(다중이용업소의 안전관리기준 등) ① 다중이용업주 및 다중이용업을 하고자 하는 자는 영업장에 대통령령이 정하는 소방시설 등 및 영업장 내부 피난통로 그 밖의 안전시설(이하 “안전시설 등”이라 한다)을 행정안전부령이 정하는 기준에 따라 설치ㆍ유지하여야 한다.
② 생략
③ 다중이용업을 하고자 하는 자는 안전시설 등을 설치하기 전에 미리 소방본부장 또는 소방서장에게 행정안전부령이 정하는 안전시설 등의 설계도서를 첨부하여 행정안전부령이 정하는 바에 따라 신고를 하여야 한다. 안전시설 등의 공사를 마친 때에도 또한 같다.
④ 생략
⑤ 소방본부장 또는 소방서장은 제3항 후단의 규정에 의하여 공사완료의 신고를 받은 때에는 안전시설 등이 행정안전부령이 정하는 기준에 적합하다고 인정하는 경우에는 행정안전부령이 정하는 바에 따라 안전시설 등 완비증명서를 발급하여야 하며, 그에 적합하지 아니한 때에는 시정될 때까지 안전시설 등 완비증명서를 발급하여서는 아니된다.
다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법(2008. 12. 26. 법률 제9195호로 개정된 것) 제25조(과태료) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 200만 원 이하의 과태료에 처한다.
1. 생략
2. 제9조 제1항의 규정을 위반하여 안전시설 등을 기준에 따라 설치ㆍ유지하지 아니한 자
3.～7. 생략
②∼⑤ 생략
전기사업법(2008. 12. 26. 법률 제9244호로 개정된 것) 제66조의2(다중이 이용하는 시설 등에 대한 전기안전점검) ① 다음 각 호의 시설을 운영하고자 하거나 당해 시설을 증축 또는 개축하고자 하는 자는 당해 시설을 운영하기 위하여 다음 각 호의 법령에서 규정된 허가신청ㆍ등록신청ㆍ인가신청ㆍ신고(당해 시설의 소재지 변경에 따른 변경허가신청ㆍ변경등록신청ㆍ변경인가신청ㆍ변경신고를 포함한다) 또는 ｢건축법｣에 따른 건축물의 사용승인 신청을 하기 전에 당해 시설에 설치된 전기설비에 대하여 지식경제부령이 정하는 바에 따라 안전공사로부터 안전점검을 받아야 한다.
1. 생략
2. ｢영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률｣에 의한 비디오물시청제공업시설, ｢게임산업
진흥에 관한 법률｣에 의한 게임제공업시설ㆍ인터넷컴퓨터게임시설제공업시설 및 ｢음악산업진흥에 관한 법률｣에 의한 노래연습장업시설
3.～6. 생략
②～③ 생략
학교보건법(2008. 3. 21. 법률 제8912호로 개정된 것) 제5조(학교환경위생 정화구역의 설정) ① 학교의 보건ㆍ위생 및 학습 환경을 보호하기 위하여 교육감은 대통령령으로 정하는 바에 따라 학교환경위생 정화구역을 설정ㆍ고시하여야 한다. 이 경우 학교환경위생 정화구역은 학교 경계선이나 학교설립예정지 경계선으로부터 200미터를 넘을 수 없다.
②～④ 생략
⑤ 제1항에 따른 교육감의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 교육장에게 위임할 수 있다.
학교보건법(2008. 3. 21. 법률 제8912호로 개정된 것) 제6조(학교환경위생 정화구역에서의 금지행위 등) ① 누구든지 학교환경위생 정화구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 구역에서는 제2호, 제3호, 제6호, 제10호, 제12호부터 제18호까지와 제20호에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다.
1.～15. 생략
16. ｢게임산업진흥에 관한 법률｣ 제2조 제6호에 따른 게임제공업 및 같은 조 제7호에 따른 인터넷컴퓨터게임시설제공업(｢유아교육법｣ 제2조 제2호에 따른 유치원 및 ｢고등교육법｣ 제2조 각 호에 따른 학교의 학교환경위생 정화구역은 제외한다)
17.～20. 생략
② 생략
③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다) 또는 관계 행정기관의 장은 제1항에 따른 행위와 시설을 방지하기 위하여 공사의 중지ㆍ제한, 영업의 정지, 허가(인가ㆍ등록ㆍ신고를 포함한다)의 거부ㆍ취소 등의 조치를 하여야 하며, 필요하면 시설 철거를 명할 수 있다.
④ 생략
학교보건법(2008. 3. 21. 법률 제8912호로 개정된 것) 제19조(벌칙) 제6조 제1항을 위반하여 학교환경위생 정화구역에서 금지된 행위 또는 시설을 한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.
학교보건법(2008. 3. 21. 법률 제8912호로 개정된 것) 부칙 이 법은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제2조 제3호 나목의 개정규정은 2008년 4월 28일부터 시행한다.
학교보건법 시행령(2008. 8. 4. 대통령령 제20949호로 전부 개정된 것) 제3조(학교환경위생 정화구역) ① 법 제5조 제1항에 따라 교육감이 학교환경위생 정화구역(이하 “정화구역”이라 한다)을 설정할 때에는 절대정화구역과 상대정화구역으로 구분하여 설정하되, 절
대정화구역은 학교출입문(학교설립예정지의 경우에는 설립될 학교의 출입문 설치 예정 위치를 말한다)으로부터 직선거리로 50미터까지인 지역으로 하고, 상대정화구역은 학교경계선 또는 학교설립예정지경계선으로부터 직선거리로 200미터까지인 지역 중 절대정화구역을 제외한 지역으로 한다.
② 교육감은 제1항에 따라 정화구역을 설정하였을 때에는 그에 관한 사항을 시장(행정시의 시장을 포함한다)ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다)에게 알리고, 그 설정일자 및 설정구역을 고시하여야 한다.
③ 교육감은 제2항에 따라 정화구역을 고시할 때에는 다음 사항을 포함하여야 하고, 게시판 또는 인터넷 등을 이용하여 그 내용을 국민에게 공개하여야 한다.
1. 정화구역의 위치 및 면적
2. 정화구역이 표시된 지적도면
학교보건법 시행령(2008. 8. 4. 대통령령 제20949호로 전부개정된 것) 제4조(정화구역의 관리) ① 제3조에 따라 설정된 정화구역은 정화구역이 설정된 해당 학교의 장이 관리한다. 다만, 학교설립예정지의 경우에는 학교가 개교하기 전까지는 정화구역을 설정한 자가 관리한다.
②∼③ 생략
학교보건법 시행령(2008. 8. 4. 대통령령 제20949호로 전부개정된 것) 제5조(제한이 완화되는 구역) 법 제6조 제1항 각 호 외의 부분 단서에서 “대통령령으로 정하는 구역”이란 제3조 제1항에 따른 상대정화구역(법 제6조 제1항 제14호에 따른 당구장 시설을 하는 경우에는 절대정화구역을 포함한 정화구역 전체)을 말한다.
학교보건법 시행령(2008. 8. 4. 대통령령 제20949호로 전부개정된 것) 제32조(권한의 위임) ① 법 제5조 제1항에 따른 교육감의 정화구역 설정권한은 법 제5조 제5항에 따라 교육장에게 위임한다.
② 교육감은 법 제6조의3 제3항에 따라 제20조 제1항부터 제3항까지의 교육감의 권한 중 ｢유아교육법｣ 제2조 제2호에 따른 유치원과 ｢초ㆍ중등교육법｣ 제2조 제2호ㆍ제3호에 따른 학교 및 이에 준하는 각종 학교에 대한 권한은 교육장에게 위임한다.
게임산업진흥에 관한 법률 시행규칙(2007. 5. 18. 문화관광부령 제163호로 개정된 것) 제16조(청소년게임제공업ㆍ인터넷컴퓨터게임시설제공업 또는 복합유통게임제공업의 등록) ① 법 제26조 제2항 또는 제3항에 따른 청소년게임제공업ㆍ인터넷컴퓨터게임시설제공업 또는 복합유통게임제공업의 등록을 하려는 자는 별지 제6호서식에 따른 등록신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다) 또는 별지 제7호서식의 복합유통게임제공업등록신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다.
1. 영업소의 임대차계약서 사본(임차한 경우에 한한다)
2. 영업시설ㆍ기구 및 설비 개요서(영업소 면적과 게임기의 종류가 포함되어야 한다)
3. 게임제공업이나 인터넷컴퓨터게임시설제공업 외의 업종에 대한 증명서류(복합유통게임제공업에 한한다)
② 제1항에 따른 신청서를 제출받은 담당공무원은 ｢전자정부 구현을 위한 행정업무 등의 전자화촉진에 관한 법률｣ 제21조 제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 다음 각 호의 서류를 확인하여야 한다. 다만, 신청인이 확인에 동의하지 아니하는 경우에는 신청인으로 하여금 해당서류를 첨부하도록 하여야 한다.
1. 법인등기부등본(법인인 경우에 한한다)
2. 건물등기부등본(임차한 경우로서 건축물대장의 소유자와 임대차계약서의 임대인이 다른 경우에 한한다)
3. 삭제
③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 신청서를 제출받은 경우에는 별표 4에 따른 시설을 갖추었는지를 확인한 후, 다음 각 호의 사항을 관계기관에 확인하고 미비한 사항이 있는 경우에는 신청인에게 그 내용을 통지하여야 한다.
1. ｢다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법｣ 제9조 제5항에 따른 안전시설 등 완비증명서 발급여부
2. ｢전기사업법｣ 제66조의2에 따른 전기안전점검 여부
3. ｢학교보건법｣ 제6조 제1항의 적용대상이 되는 경우 학교환경위생정화위원회의 심의여부
게임산업진흥에 관한 법률 시행규칙(2007. 5. 18. 문화관광부령 제163호로 개정된 것) 제20조(청소년게임제공업ㆍ인터넷컴퓨터게임시설제공업 또는 복합유통게임제공업 등록의 시설기준) 법 제26조 제2항 또는 제3항에 따라 등록을 하려는 자가 갖추어야 하는 시설기준은 별표 4와 같다.
게임산업진흥에 관한 법률 시행규칙(2007. 5. 18. 문화관광부령 제163호로 개정된 것) 부칙 제1조(시행일) 이 규칙은 공포한 날부터 시행한다.
게임산업진흥에 관한 법률 시행규칙(2007. 5. 18. 문화관광부령 제163호로 개정된 것) [별표 4]
시설기준(제20조 관련)
1. 공통사항
시 설 기 준
가. 영업장 내에는 게임물 이용을 위한 밀실이나 밀폐된 공간을 설치하여서는 아니된다.
나. 영업장 전체의 실내 조명은 40룩스 이상이 되도록 유지하여야 한다.
다. 투명한 유리창을 설치하여 외부에서 실내를 볼 수 있도록 하여야 한다.
라. 선량한 풍속을 해치고 청소년에게 유해할 우려가 있는 사진, 광고물, 장식 그 밖의 설비를 하여서는 아니된다.
마. 소음, 조명 또는 진동으로 인하여 게임제공업소 주변의 평온을 해치지 아니하여야 한다.
바. 별도의 흡연구역을 설치하여야 한다. 다만, 영업장내에서 흡연을 금지한 경우에는 그러하지 아니하다.
2. 복합유통게임제공업 (추가사항)
시 설 기 준
가. 전체영업면적에서 게임제공업 또는 인터넷컴퓨터게임시설제공업의 면적비율이 50퍼센트 이상이어야 한다.
나. 각 영업장(출입문 시설을 제외한다)의 시설기준은 업종별 시설기준을 준수하여야 한다. 다만, 게임제공업과 이 법에 의한 다른 영업 또는 다른 법률에 의한 영업을 동일한 공간 내에서 함께 영위하거나, 1개의 기기에서 게임ㆍ노래ㆍ영화감상 등을 제공하는 등의 경우로서 영업장을 구획하기 어려운 경우에는 투명한 유리창을 설치하여 외부에서 실내를 볼 수 있도록 하여야 한다.
다. 청소년이용불가게임물을 제공하는 경우에는 별도의 출입문 등을 설치하여 구획하여야 한다.
3. 인터넷컴퓨터게임시설제공업 (추가사항)
시 설 기 준
독립된 장소에서 컴퓨터시설을 이용할 수 있도록 하여야 하되, 공공시설 내에서 제공하는 경우에는 그러하지 아니하다.
4. ｢전기통신사업법｣에 따라 허가를 받거나 신고 또는 등록을 하여야 하는 영업자는 ｢전기통신사업법｣에서 정하는 기준을 갖추어야 한다.
참조판례
1. 헌재 2000. 7. 20. 99헌마452, 판례집 12-2, 128, 145
3. 헌재 1997. 11. 27. 97헌바10, 판례집 9-2, 651, 667-668
헌재 2000. 7. 20. 99헌마452, 판례집 12-2, 128, 145-148
헌재 2002. 7. 18. 99헌마574, 판례집 14-2, 29, 42
당사자
청 구 인윤○섭 외 28인([별지 1] 목록과 같음)
청구인들 대리인 변호사 정규수 외 1인
당해사건서울행정법원 2008구합27070 등록거부취소
주문
‘게임산업진흥에 관한 법률’(2007. 1. 19. 법률 제8247호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제26조 제2항 본문 중 인터넷컴퓨터게임시설제공업의 등록에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인들은 2007. 1. 19. 법률 제8247호로 ‘게임산업진흥에 관한 법률’(이하 ‘게임산업진흥법’이라 한다)이 개정되어 인터넷컴퓨터게임시설제공업에 대한 등록제가 시행되기 이전부터 학교보건법상의 학교환경위생 정화구역(이하 ‘정화구역’이라 한다) 중 상대정화구역 안에서 [별지 2] 신청 현황의 상호란 기재와 같이 인터넷컴퓨터게임시설제공업인 PC방 영업을 영위해 왔다.
청구인들은 [별지 2] 신청 현황의 신청일자란 기재와 같이 관할구청장에게 인터넷컴퓨터게임시설제공업의 등록 신청을 하였으나, 그 영업장소가 학교보건법상의 정화구역 내 금지행위 및 시설에 해당한다는 이유로 [별지 2] 신청 현황의 처분일자란 기재와 같이 거부되었다(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다).
(2) 청구인들은 2008. 7. 4. 관할구청장을 상대로 이 사건 거부처분의 취소를 구하는 소를 제기하는 한편(서울행정법원 2008구합27070), 인터넷컴퓨터게임시설제공업의 등록제를 규정한 게임산업진흥법 제26조 제2항, 등록신청 과정에 시장․군수․구청장으로 하여금 다른 법률에 따른 규제의 이행 여부를 확인하도록 규정한 ‘게임산업진흥에 관한 법률 시행규칙’(이하 ‘게임산업진흥법 시행규칙’이라 한다) 제16조 제3항, 정화구역 내 금지행위 및 시설에 해당하는 경우 학교환경위생정화위원회(이하 ‘정화위원회’라 한다)의 심의를 거쳐 해제결정을 받지 아니하면 등록을 거부하도록 규정한 학교보건법 제6조 제3항 및 정화구역의 설정에 대하여 규정한 학교보건법 시행령 제3조가 헌법에 위반된다며, 이들에 대하여 위헌법률심판 제청 신청을 하였으나(서울행정법원 2008아1838), 2009. 1. 22. 게임산업진흥법 제26조 제2항 및 학교보건법 제6조 제3항에 대한 부분은 기각되고, 게임산업진흥법 시행규칙 제16조 제3항 및 학교보건법 시행령 제3조에 대한 부분은 각하되자, 게임산업진흥법 제26조 제2항이 헌법에 위반된다며 2009. 2. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인들은 게임산업진흥법 제26조 제2항 전부를 심판대상으로 삼고 있으나, 위 법률조항의 본문 규정 중 ‘청소년게임 제공업을 영위하고자 하는 자’ 부분은 게임산업진흥법 제2조 제6호의2 가목 소정의 청소년게임 제공업자를 규율하는 것이고, 위 법률조항의 단서 규정은 정보통신망을 통하여 게임물을
제공하는 자에 대한 등록의 특례를 규정한 것으로서, 위 각 부분은 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 영위하는 청구인들과는 아무런 관련이 없으므로, 이 사건 심판대상은 게임산업진흥법 제26조 제2항 본문 중 인터넷컴퓨터게임시설제공업에 대한 부분으로 한정함이 상당하다.
따라서 이 사건 심판대상은 게임산업진흥법 제26조 제2항 본문 중 ‘인터넷컴퓨터게임시설제공업의 등록에 관한 부분’(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이고, 그 심판대상조항(밑줄 친 부분에 한한다) 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
게임산업진흥에 관한 법률(2007. 1. 19. 법률 제8247호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제26조(게임제공업 등의 허가 등) ② 청소년게임 제공업 또는 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 영위하고자 하는 자는 문화관광부령이 정하는 시설을 갖추어 시장․군수․구청장에게 등록하여야 한다. 다만, 정보통신망을 통하여 게임물을 제공하는 자로서 전기통신사업법에 따라 허가를 받거나 신고 또는 등록을 한 경우에는 이 법에 의하여 등록한 것으로 본다.
[관련조항]
[별지 3] 관련조항 기재와 같다.
2. 청구인들의 주장, 법원의 위헌제청 신청 기각 이유 및 관계기관의 의견요지
가. 청구인들의 주장요지
(1) 입법목적의 부당성
정부는 ‘바다이야기 사태’ 이후 게임물 관련사업자에 대한 관리․감독을 강화하여 사행성 게임물 또는 도박을 억제할 목적으로 모든 인터넷컴퓨터게임시설제공업에 대하여 등록을 영업조건으로 하는 이 사건 법률조항을 마련하였으나, 청구인들이 운영하는 일반 PC방은 사행성 게임물을 취급하여 문제를 일으킨 적이 없을 뿐더러 도박을 주된 목적으로 하는 사행성 PC방과는 그 외관이나 운영 면에 있어 확연히 구별되어, 이에 대하여는 그 관리나 감독을 강화할 필요성이 전혀 없다 할 것인데도, 이 사건 법률조항은 인터넷컴퓨터게임시설제공업의 등록을 하지 아니하면 PC방 영업을 영위할 수 없도록 하고 있으므로, 그 입법목적이 부당하여 헌법에 위반된다.
(2) 신뢰보호의 원칙 위배
청구인들은 인터넷컴퓨터게임시설제공업이 자유업종으로 분류되던 시기에 PC방 시설을 설치하여 운영하여 왔는데, 2007. 1. 19. 법률 제8247호로 개정된 게임산업진흥법은 인터넷컴퓨터게임시설제공업에 대하여 등록제를 도입하면서, 종전부터 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 영위하여 온 자에 대하여도 2007. 10. 20.까지 등록하도록 하고(부칙 제2조 제4항 참조), 이 사건 법률조항이 위임한 사항을 규정한 게임산업진흥법 시행규칙은 제20조 및 [별표 4]에서 규정한 시설기준 이외에도 제16조 제3항에서 ‘다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법’ 제9조 제5항에 따른 안전시설 등 완비증명서 발급 여부, 전기사업법 제66조의2에 따른 전기 안전점검 여부 및 학교보건법 제6조 제1항의 적용대상이 되는 경우 정화위원회의 심의 여부에 대한 자료를 제출할 것을 요구하고 있다.
그런데, 게임산업진흥법 시행규칙 제16조 제3항이 규정하고 있는 사항은 이 사건 법률조항이 위임한 시설기준과 무관한 것으로서 위임입법의 한계를 일탈한 것일 뿐만 아니라 그 요구사항의 내용과 정도 역시 기존의 PC방 영업자들이 구비할 수 없는 사항들이므로, 입법자는 이 사건 법률조항과 게임산업진흥법 시행규칙 제16조 제3항에 규정된 엄격한 시설기준 등을 요구하는 등록제를 도입함에 있어 일정한 예외를 두거나 예외에 상응하는 충분한 유예기간을 두는 방법으로 기존의 PC방 영업자들을 보호하는 조치를 취하였어야 할 것인데도, 일률적으로 인터넷컴퓨터게임시설제공업의 등록을 요구하고 있는 이 사건 법률조항은 신뢰보호의 원칙에 위배하여 종전부터 PC방 영업을 영위하여 온 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하고 있다.
나. 법원의 위헌제청 신청 기각 이유요지
(1) 입법목적의 정당성 여부
이 사건 법률조항에서 규정한 등록제는 사행성 게임물이 사회문제로 대두됨에 따라 사행성 게임물을 근절하고 건전한 게임문화를 조성하기 위한 것으로서, 그 목적의 정당성을 인정할 수 있고, 사행행위 영업이 PC방의 형태로 이루어지는 경우가 많았으므로 PC방에 대하여 전반적으로 관리하고 행정처분의 실효성을 확보하기 위하여 PC방을 운영하고자 하는 자들에게 일정한 조건을 갖추어 등록을 하도록 한 것은 위 입법목적 달성을 위한 효과적이고 적절한 방법이 된다.
(2) 신뢰보호원칙의 위배 여부
이 사건 법률조항이 규정한 등록제는 사행성 게임물을 근절하고 건전한 게임문화를 조성하기 위한 것으로서, 그 공익적 목적이 그로 인하여 야기되는
청구인들의 손해보다 더 중대한 것으로 보이고, 나아가 자유업종으로 분류되었던 때부터 PC방을 운영한 자에 대하여 2007. 1. 19. 법률 제8247호로 개정된 게임산업진흥법은 2007. 10. 20.까지(부칙 제2조 제4항 참조), 2007. 12. 21. 법률 제8739호로 개정된 게임산업진흥법은 2008. 5. 17.까지(부칙 제1조 단서, 부칙 제2조 제2항 참조) 각 유예기간을 부여함으로써 약 13개월 동안 등록기간을 유예하여 준 점 등을 종합하면, 이 사건 법률조항이 신뢰보호 원칙에 위배하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
다. 문화체육관광부장관의 의견요지
(1) 입법목적의 정당성 여부
특정 영업에 관하여 허가제․등록제․신고제 중 무엇을 선택할지 여부는 그 영업이 사회에 미치는 영향, 관련 산업이 산업계 전반에서 차지하는 비중 및 업계종사자의 이해관계 등을 종합적으로 고려하여 입법자가 정책적으로 결정할 수 있는 광범위한 입법재량의 영역에 해당한다.
인터넷컴퓨터게임시설제공업에 대한 등록제는 국민을 사행행위의 위험성으로부터 격리하고 청소년을 보호하기 위한 정당한 공익적 목적을 가지는 것이며, 이를 통하여 등록에 필요한 일정한 시설기준을 마련한 것은 그 목적을 달성하기 위한 효과적인 방법이고, 등록요건이 지나치게 엄격하여 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 매우 어렵게 하는 것이 아니어서 입법을 통하여 달성하려고 하는 공익과 등록제에 의해 제한받는 기본권의 정도를 비교할 때 침해의 최소성과 법익의 균형성이 충족되었으므로, 이 사건 법률조항은 헌법에 위배되지 아니한다.
(2) 신뢰보호원칙의 위배 여부
입법자는 자유업종으로 분류되었던 때부터 PC방을 운영한 자에 대하여 2007. 1. 19.부터 2008. 5. 17.까지 16개월이라는 유예기간을 부여하였는바, 이 유예기간은 기존의 영업시설 및 제반 조건으로는 더 이상 영업이 불가능한 경우에는 영업을 포기하든지 아니면 변화된 기준에 맞추어 시설 등의 조건을 구비하여 법령이 허용하는 영업으로 전환할지에 관하여 결정하고 그에 대처하기에 충분한 기간이라고 할 것이므로 청구인들의 신뢰이익을 충분히 고려하고 있다 할 것이고, 따라서 이 사건 법률조항이 신뢰보호의 원칙에 위배하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
라. 서울특별시 서대문구청장․강남구청장의 의견요지
대체로 문화체육관광부장관의 의견요지와 같다.
3. 판 단
가. 인터넷컴퓨터게임시설제공업에 대한 규제의 변천
(1) 공중위생법
1986. 5. 10. 법률 제3822호로 제정된 공중위생법 및 1986. 11. 11. 대통령령 제11999호로 제정된 공중위생법 시행령에 처음 규정되기 시작한 전자유기장업은 보건사회부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장․군수․구청장의 허가를 받아야 했다(법 제2조 제1항 제1호 바목, 제4조 제1항, 영 제3조 제4호 나목 참조).
그리고 1995. 12. 29. 법률 제5100호로 개정된 공중위생법 및 1996. 6. 29. 대통령령 제15091호로 개정된 공중위생법 시행령은 컴퓨터게임장업으로 명칭을 변경하고 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장․군수․구청장의 허가를 받도록 하였다(법 제2조 제1항 제1호 바목, 제4조 제1항, 영 제3조 제3호 가목 참조).
(2) 음반․비디오물 및 게임물에 관한 법률
1999. 2. 8. 법률 제5839호로 제정된 공중위생관리법 부칙 제2조에 의하여 공중위생법이 폐지되고, 공중위생법 및 공중위생법 시행령에서 규율되던 컴퓨터게임장업은 1999. 2. 8. 법률 제5925호로 제정된 ‘음반․비디오물 및 게임물에 관한 법률’(이하 ‘음반․비디오․게임법’이라 한다)에서 게임제공업이란 명칭으로 규정되었고(제2조 제5호 다목 참조), 문화관광부령이 정하는 시설을 갖추고 문화관광부장관, 시장․군수․자치구의 구청장에게 등록하도록 하였다(제7조 제2항 참조).
그 후 2001. 5. 24. 법률 제6473호로 전부 개정된 음반․비디오․게임법은 PC방 영업을 게임제공업에서 분리하여 ‘멀티미디어 문화컨텐츠설비 제공업’으로 규정하고 시장․군수 또는 구청장에게 신고하도록 하였는데(제2조 제10호, 제26조 제3항 참조), 위 신고조항에 대하여 2001. 12. 31.까지 효력을 부여함으로써 2002. 1. 1.부터 PC방 영업을 자유업종으로 전환하였으며(부칙 제2조 참조), 이러한 규제완화는 음반․비디오․게임법이 폐지될 때까지 유지되었다(‘멀티미디어 문화컨텐츠설비 제공업’이라는 용어는 2004. 1. 29. 법률 제7131호로 개정된 음반․비디오․게임법에서 ‘멀티미디어 문화콘텐츠설비 제공업’으로 변경되었다).
(3) 게임산업진흥에 관한 법률
2006. 4. 28. 법률 제7943호로 제정된 ‘영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법
률’ 부칙 제3조에 의하여 음반․비디오․게임법이 폐지되고, 음반․비디오․게임법에서 규율되던 멀티미디어 문화콘텐츠설비 제공업은 2006. 4. 28. 법률 제7941호로 제정된 게임산업진흥법(이하 ‘제정 게임산업진흥법’이라 한다)에서 인터넷컴퓨터게임시설제공업이란 명칭으로 규정되었는데(제2조 제7호 참조), 제정 게임산업진흥법은 음반․비디오․게임법과 마찬가지로 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 자유업종으로 하고 있었다.
그런데, 2007. 1. 19. 법률 제8247호로 개정된 게임산업진흥법(이하 ‘1차 개정 게임산업진흥법’이라 한다)은 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 영위하고자 하는 경우에 문화관광부령(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 정부조직법이 전부 개정되어 종전의 ‘문화관광부’가 ‘문화체육관광부’로 변경됨으로 인하여, ‘문화관광부령’은 ‘문화체육관광부령’으로 변경되었다)이 정하는 시설을 갖추어 시장․군수․구청장에게 등록하도록 하면서 제정 게임산업진흥법의 규율 아래 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 영위하는 자에게는 2007. 10. 20.까지 1차 개정 게임산업진흥법이 정한 기준을 갖추어 등록하도록 하였다(제26조 제2항 본문, 부칙 제2조 제4항 참조).
한편, 정부는 일부 인터넷컴퓨터게임시설제공업자들이 학교보건법 등 다른 법령의 규제로 인하여 2007. 10. 20.까지 등록을 하지 못하자 그 위법상태를 구제하여 주기 위하여, 2007. 12. 21. 법률 제8739호로 개정된 게임산업진흥법(이하 ‘2차 개정 게임산업진흥법’이라 한다)에서 등록기간을 2008. 5. 17.까지 연장하여 주면서 이를 2007. 10. 20.부터 소급적용하도록 하였다(부칙 제1조 단서, 부칙 제2조 제2항 참조).
나. 직업의 자유의 침해 여부
(1) 청구인들의 주장
청구인들이 운영하는 일반 PC방에 대하여는 관리․감독을 강화할 필요가 전혀 없음에도 이 사건 법률조항은 인터넷컴퓨터게임시설제공업의 등록을 하지 아니하면 PC방 영업을 영위할 수 없도록 하고 있으므로, 과잉금지 원칙에 위배하여 인터넷컴퓨터게임시설제공업자의 직업선택의 자유를 침해하고 있다.
(2) 이 사건 법률조항의 성격 및 심사기준
헌법 제15조는 “모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다.”고 규정함으로써 직업선택의 자유를 보장하고 있으며, 직업선택의 자유는 직업결정의 자유, 직업수행의 자유 등을 포괄하는 직업의 자유를 의미한다.
이 사건 법률조항은 기존에 자유업종이었던 인터넷컴퓨터게임시설제공업
에 대하여 등록제를 도입하고 등록하지 아니하면 영업을 할 수 없도록 하는 것이므로, 결국 이 사건 법률조항은 인터넷컴퓨터게임시설제공업자들의 ‘직업결정의 자유’를 제한하는 규정이라 할 것이고, 이와 같이 국민의 기본권을 제한하는 법률규정이 헌법에 위배되지 않기 위하여는 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 기본권 제한의 한계인 과잉금지의 원칙이 지켜져야 한다(헌재 2000. 7. 20. 99헌마452, 판례집 12-2, 128, 145 참조).
(3) 판 단
(가) 이 사건 법률조항의 입법목적
정부는 1998. 4. 규제개혁위원회를 설치하여 국민생활에 불편을 주는 규제를 완화하는 정책을 추진하면서 그 한 분야로 종래 허가를 받아 운영하도록 하였던 유기장업 내지 컴퓨터게임장업에 대한 규제를 완화하기로 하였고, 이에 1999. 2. 8. 법률 제5925호로 제정된 음반․비디오․게임법은 게임제공업에 대하여 등록제로 전환하였으며, 정부의 IT(Information Technology；정보기술)산업 육성정책에 따라 2001. 5. 24. 법률 제6473호로 전부 개정된 음반․비디오․게임법은 PC방으로 불리던 멀티미디어 문화콘텐츠설비 제공업을 게임제공업에서 분리하여 신고만 하고 영업할 수 있도록 하였다가 신고제마저 2002. 1. 1.을 기하여 폐지함으로써 PC방 영업자들은 관할세무서에 사업자등록만 마치면 자유롭게 영업할 수 있게 되었고, 이와 같이 PC방 영업에 대한 정부의 관리․감독 기능이 사라지자 PC방 영업시설이 여기저기 난립하게 되었다.
한편, 같은 시기에 일반 게임장업이 등록제로 전환되어 그에 대한 규제가 완화되자 수많은 게임제공업소가 난립하여(대부분의 게임제공업소는 오락기기를 갖춘 전문업소에서 제공하는 게임물을 통칭하는 아케이드게임물을 이용에 제공하였다) 과다한 경품제공을 내걸고 게임이용자들을 유인하여 ‘스크린경마 사태’, ‘바다이야기 사태’ 등을 연이어 일으킴으로써 국민의 건전한 근로의욕을 저하시키고 일부 게임이용자들로 하여금 경제적 파탄상태에 이르게 하는 등 사회적․경제적 문제를 야기하였다.
이에 정부가 강력한 의지를 가지고 게임물의 사행화를 억제하는 정책을 시행함으로써 일반 게임장업자의 불법영업 수익이 감소하자, 불법게임물을 제공하던 자들이 그 동안 정부의 관리․감독을 벗어나 있던 PC방으로 눈을 돌려 ‘고돌이게임’, ‘포커게임’ 등 사행성 게임물을 이용에 제공하는 사행성 PC방을 설치하기도 하였고, 기존의 일반 PC방 영업자 중 일부도 영업장에 사행성 게임물을 설치하여 사행성 PC방으로 변질시키기도 하였다.
그러자 정부는 게임산업 전반에 대한 제도를 재정립할 필요가 있음을 인식하고, 사행성 게임물의 확산과 게임제공업소의 경품용 상품권의 불법환전 등에 따른 사행심 조장 등으로 도박중독자가 양산되며 사행성 PC방 등으로 사행행위가 확산됨에 따라, 사행성 게임물을 정의하고, 게임물 등급분류를 세분화하여 사후관리를 강화하며, 사행성 게임물에 해당되는 경우 등급분류를 거부할 수 있도록 하여 시장에서 유통되지 않도록 하고, 일반게임 제공업을 허가제로, 인터넷컴퓨터게임시설제공업(PC방)을 등록제로 전환하여 관리를 강화하며, 청소년 이용불가 게임물의 경품제공을 금지하고, 게임결과물의 환전업 등을 금지함으로써 사행성 게임물을 근절하고 건전한 게임문화를 조성할 목적으로, 2007. 1. 19. 법률 제8247호로 게임산업진흥법을 대폭 개정하였다.
(나) 과잉금지원칙의 위배 여부
1) 인터넷컴퓨터게임시설제공업자들은 정부의 철저한 단속으로 일반 게임제공업소가 쇠퇴하는 틈을 타 사행성 게임물을 제공함으로써 게임이용자들을 끌어들일 위험성이 농후하였으므로 그 관리․감독을 강화할 필요가 있었고, 이에 이 사건 법률조항은 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 영위하고자 하는 자에게 등록의무를 부과하는 한편, 게임산업진흥법은 등록하지 아니하고 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 하는 경우에 그 영업소의 폐쇄를 위한 조치를 취하거나 위반자에 대하여 2년 이하의 징역 또는 2천 만 원 이하의 벌금에 처하도록 하였다(제38조 제1항, 제45조 제2호 참조).
2) 게임산업진흥법은 게임산업의 기반을 조성하고 게임물의 이용에 관한 사항을 정하여 게임산업의 진흥 및 국민의 건전한 게임문화를 확립함으로써 국민경제의 발전과 국민의 문화적 삶의 질 향상에 이바지함을 목적으로 한다(제1조 참조).
이 사건 법률조항은 이러한 입법의 목적, 특히 PC방의 사행장소화 방지에 이바지하는 동시에 통계를 통한 정책자료의 활용, 행정대상의 실태파악을 통한 효율적인 법집행을 위한 것으로 그 목적의 정당성이 수긍되고, 나아가 이 사건 법률조항이 인터넷컴퓨터게임시설제공업자에게 등록의무를 부과한 것은 게임산업진흥법의 입법목적을 달성하기 위한 여러 방법 중 하나로서 적절한 것으로 보인다.
3) 그리고 허가제가 아닌 등록제로 규정하여 인터넷컴퓨터게임시설제공업의 시설기준에 관하여 단지 형식적 심사에 그치도록 함으로써 그 규제수단도 최소한에 그치고 있다.
또한, 인터넷컴퓨터게임시설제공업자가 갖추어야 하는 시설기준도 밀실이나 폐쇄된 공간을 설치하지 아니할 것, 실내조명을 40룩스 이상 되도록 유지할 것 등 PC방 영업을 영위하는 자로서 당연히 준비하고 예상할 수 있는 영업시설의 객관적 형태에 한정되어 PC방 영업을 영위하고자 하는 자가 이 사건 법률조항에 의한 의무를 이행하기 위하여 달리 번잡한 준비나 설비를 하여야 할 의무를 부담하는 것도 아니다.
그렇다면, 인터넷컴퓨터게임시설제공업자의 위와 같은 등록의무는 게임산업진흥법이 추구하고자 하는 입법목적과 비교하여 볼 때 법익의 균형을 상실하고 있지도 아니하다.
4) 따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지의 원칙에 위배하여 인터넷컴퓨터게임시설제공업자의 직업결정의 자유를 침해하는 것이 아니다.
다. 신뢰보호원칙의 위배 여부
(1) 청구인들의 주장
이 사건 법률조항 및 게임산업진흥법 시행규칙에 규정된 엄격한 시설기준 등을 요구하는 등록제를 도입함에 있어 일정한 예외를 두거나 예외에 상응하는 충분한 유예기간을 두는 등 기존의 PC방 영업자들을 보호하는 조치를 취하여야 함에도 그러한 조치를 마련하지 아니한 이 사건 법률조항은 종전부터 PC방 영업을 영위하여 온 청구인들의 신뢰이익을 침해하는 것이다.
(2) 직업제도의 변경과 신뢰의 보호
직업의 자유의 보장이 입법자로 하여금 이미 형성된 직종을 언제까지나 유지하거나 직업종사의 요건을 계속하여 동일하게 유지할 것까지를 요구하는 것은 아니라고 할 것이나, 입법자가 공익상의 필요에 의하여 서로 유사한 직종을 통합하거나 직업종사의 요건을 강화하는 등 직업제도를 개혁함에 있어서는 기존 종사자들의 신뢰를 보호하는 것이 헌법상 법치국가의 원리로부터 요청되고, 신뢰보호가 충분히 이루어졌는지 여부가 과잉금지원칙의 위배 여부를 판단하는 기준이 될 것이다(헌재 1997. 11. 27. 97헌바10, 판례집 9-2, 651, 667-668；헌재 2000. 7. 20. 99헌마452, 판례집 12-2, 128, 145 참조).
(3) 판 단
(가) 앞서 본 바와 같이 당초 정부가 2002. 1. 1.부터 멀티미디어 문화콘텐츠설비 제공업(PC방)을 자유업종으로 한 취지가 IT산업을 육성하기 위한 입법정책적 고려에서 비롯된 것이고, 제정 게임산업진흥법도 이러한 정책을 유지하여 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 자유업종으로 한 사실이 인정된다.
따라서 이 사건의 경우 청구인들이 PC방 시설을 설치하여 영업행위를 한 것은 인터넷컴퓨터게임시설제공업이 자유업종으로 존속하리라고 신뢰하였거나 법률이 개정되는 경우라도 계속적인 영업이 가능할 것으로 신뢰한 데 기인한 것이라고 할 것이다.
그러나 법률은 현실상황의 변화나 입법정책의 변경 등으로 언제라도 개정될 수 있는 것이고 이는 일반적으로 예측할 수 있다 할 것이므로, 특별한 사정이 없는 한 기존의 PC방 영업자들은 스스로의 위험부담으로 법률이 부여한 기회를 활용하는 것에 지나지 않는다 할 것이다(헌재 2000. 7. 20. 99헌마452, 판례집 12-2, 128, 148 참조).
그렇다면, 기존의 PC방 영업자가 보호받아야 할 신뢰이익은 법률개정의 이익에 절대적으로 우선하는 것이 아니라, 적당한 유예기간을 규정하는 경과규정에 의하여 보호될 수 있는 것이라고 보아야 할 것이다.
이 사건 법률조항에 대한 경과규정인 1차 개정 게임산업진흥법 부칙 제2조 제4항은 개정법률의 시행일부터 6개월, 법률 개정시부터 9개월의 유예기간을 두어 기존의 인터넷컴퓨터게임시설제공업자로 하여금 2007. 10. 20.까지 등록하도록 하였고, 그 후 위 기간 내에 등록하지 못한 자를 구제하기 위하여 2차 개정 게임산업진흥법 부칙 제1조 단서 및 부칙 제2조 제2항은 2008. 5. 17.까지 등록기간을 연장하여 주고 있다.
이러한 유예기간은 청구인들에게 기존의 영업시설을 가지고 법령에 따른 등록을 할 수 있는지 확인하고, 기존의 영업시설로는 더 이상 영업이 불가능한 경우에는 종래의 영업을 포기하든지 아니면 기준에 맞게 영업시설을 새로 설치할지에 관하여 결정하고 그에 대처하는 기간을 의미하고, 그 유예기간이 적정한지 여부는 신뢰이익의 보호가치, 변화한 법적 상황에 어느 정도로 유연하게 대처할 수 있는가 하는 침해의 정도 또는 신뢰가 손상된 정도, 개정법률을 통하여 실현하려는 공익적 목적 등을 고려하여 구체적인 사안마다 개별적으로 판단하여야 한다(헌재 2002. 7. 18. 99헌마574, 판례집 14-2, 29, 42 참조).
이 사건의 경우, 일반 게임제공업자들이 2002년 이후부터 계속하여 ‘스크린경마 사태’, ‘바다이야기 사태’ 등의 사회적 문제를 야기하여 일반 게임제공업만이 아니라 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 포함한 게임산업 전반에 대한 제도의 재확립이 요청되고 있었다는 것을 청구인들로서는 충분히 예견할 수 있었고, 인터넷컴퓨터게임시설의 경우 ‘고돌이게임’, ‘포커게임’ 등 사행성 게임프로그램을 설치함으로써 간단히 사행성 게임물기기로 변환될 수 있으므로
기존의 인터넷컴퓨터게임시설제공업자에게만 특별히 등록에 대한 예외를 부여하는 것에 대하여 이의를 제기하는 공익상의 이유가 존재하며, 청구인들이 현재까지 등록을 하지 못하고 있는 것은 게임산업진흥법이 요구하는 시설기준의 불비 때문이 아니라 등록제를 도입하기 전부터 시행되고 있던 학교보건법 등 다른 법령상의 규제를 해소하지 못한 것에서 비롯된 것인 점 등을 고려할 때, 이 사건 법률조항을 시행함에 있어 청구인들에게 주어진 2007. 4. 20.부터 2008. 5. 17.까지 1년 이상의 유예기간은 법개정으로 인한 상황변화에 적절히 대처하기에 지나치게 짧은 것이라고 할 수 없다.
따라서 게임산업진흥법은 부칙의 경과규정을 통하여 종전부터 PC방 영업을 영위하여 온 청구인들을 비롯한 인터넷컴퓨터게임시설제공업자의 신뢰이익을 충분히 고려하고 있으므로, 이 사건 법률조항이 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.
(나) 한편, 청구인들은, 이 사건 법률조항의 위임에 따라 등록절차를 규정하고 있는 게임산업진흥법 시행규칙 제16조 제3항은 같은 규칙 제20조 및 [별표 4]가 규정한 시설기준과는 별도로 ‘다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법’ 제9조 제5항에 따른 안전시설 등 완비증명 서류, 전기사업법 제66조의2에 따른 전기 안전점검에 관한 서류 및 학교보건법 제6조 제1항의 적용대상이 되는 경우 정화위원회의 심의를 거쳐 정화구역 내 금지행위 및 시설 해제결정을 받았음을 증명하는 서류를 제출할 것을 요구하고 있고, 나아가 행정실무에서는 건축법상의 제 조건을 구비하였음을 증명하는 서류까지 제출할 것을 요구하고 있는바, 소방시설이나 전기시설에 관한 요구사항은 상당한 정도의 유예기간이 있으면 해결할 수 있지만 학교보건법상의 문제나 건축법상의 문제는 유예기간의 장단에도 불구하고 인터넷컴퓨터게임시설제공업자가 해결할 수 있는 성질의 것이 아니므로, 청구인들과 같이 학교보건법상 상대정화구역 내에서 PC방 영업을 영위하고 있던 자들은 이 사건 법률조항에 따른 인터넷컴퓨터게임시설제공업의 등록을 하는 것은 불가능하다고 주장하고 있다.
그러나 청구인들이 주장하는 사유는 각 해당법률이 다중이 이용하는 시설의 안전을 위하거나 학습환경의 보호를 위하여 과거부터 규제하여 왔던 것으로 이 사건 법률조항이 새로 규정한 등록조건이 아니고, 청구인들이 그 주장사유로 등록하지 못하였다면 이는 각 해당법률을 준수하지 아니한 것에서 비롯된 결과에 불과하다.
가사 청구인들이 주장하는 위 사유를 인터넷컴퓨터게임시설제공업의 등록
조건으로 본다 하더라도, 게임산업진흥법이 부여한 2007. 4. 20.부터 2008. 5. 18.까지의 유예기간이면 학교보건법상 정화위원회의 심의를 거쳐 정화구역 내 금지행위 및 시설 해제결정을 받거나 학교보건법이나 건축법 등에 위반되지 아니하는 새로운 영업장소를 물색하여 이전하는 데 충분하다고 보이므로, 이 사건 법률조항은 청구인들의 신뢰이익을 충분히 고려하고 있다 할 것이다.
4. 결 론
그렇다면, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의하여 주문과 같이 결정한다.
재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡(해외출장으로 서명날인 불능) 목영준 송두환
[별지 1] 청구인 목록：생략
[별지 2] 신청 현황：생략
[별지 3] 관련조항
게임산업진흥에 관한 법률(2007. 1. 19. 법률 제8247호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2007. 1. 19.>
7.“인터넷컴퓨터게임시설제공업”이라 함은 컴퓨터 등 필요한 기자재를 갖추고 공중이 게임물을 이용하게 하거나 부수적으로 그 밖의 정보제공물을 이용할 수 있도록 하는 영업을 말한다.
제38조(폐쇄 및 수거 등) ① 시장․군수․구청장은 제25조 또는 제26조의 규정에 따른 허가를 받지 아니하거나 등록 또는 신고를 하지 아니하고 영업을 하는 자와 제35조 제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 영업폐쇄명령을 받거나 허가․등록 취소처분을 받고 계속하여 영업을 하는 자에 대하여는 관계 공무원으로 하여금 그 영업소를 폐쇄하기 위하여 다음 각 호의 조치를 하게 할 수 있다. <개정 2007. 1. 19.>
1.당해 영업 또는 영업소의 간판 그 밖의 영업표지물의 제거․삭제
2.당해 영업 또는 영업소가 위법한 것임을 알리는 게시물의 부착
3.영업을 위하여 필요한 기구 또는 시설물을 사용할 수 없게 하는 봉인
제45조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또
는 2천 만 원 이하의 벌금에 처한다. <개정 2007. 1. 19.>
2.제25조 또는 제26조 제1항․제2항․제3항 본문의 규정을 위반하여 허가를 받지 아니하거나 등록을 하지 아니하고 영업을 한 자
부 칙 <제8247호, 2007. 1. 19.>
제1조(시행일) 이 법은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다. (단서 생략)
제2조(등록 등에 관한 경과조치) ④ 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 영위하는 자는 그 기준을 갖추어 이 법 시행 후 6개월 이내에 등록을 하여야 한다.
게임산업진흥에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8739호로 개정된 것)
부 칙 <제8739호, 2007. 12. 21.>
제1조(시행일) 이 법은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 부칙 제2조는 2007년 10월 20일부터 적용한다.
제2조(청소년게임 제공업 등의 등록에 관한 특례) ② 법률 제8247호 게임산업진흥에 관한 법률 일부개정법률 시행 당시 종전의 법률에 따라 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 영위하는 자는 같은 개정법률 부칙 제2조 제4항에도 불구하고 이 법 시행 후 2008년 5월 17일까지 그 기준을 갖추어 등록을 할 수 있다.
게임산업진흥에 관한 법률 시행규칙(2007. 5. 18. 문화관광부령 제163호로 개정된 것) 제16조(청소년게임 제공업․인터넷컴퓨터게임시설제공업 또는 복합유통게임제공업의 등록) ① 법 제26조 제2항 또는 제3항에 따른 청소년게임 제공업․인터넷컴퓨터게임시설제공업 또는 복합유통게임제공업의 등록을 하려는 자는 별지 제6호 서식에 따른 등록신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다) 또는 별지 제7호 서식의 복합유통게임 제공업 등록신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 관할 시장․군수․구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2007. 5. 18.>
1.영업소의 임대차계약서 사본(임차한 경우에 한한다)
2.영업시설․기구 및 설비 개요서(영업소 면적과 게임기의 종류가 포함되어야 한다)
3.게임제공업이나 인터넷컴퓨터게임시설제공업 외의 업종에 대한 증명서류(복합유통게임 제공업에 한한다)
② 제1항에 따른 신청서를 제출받은 담당공무원은 ‘전자정부 구현을 위한
행정업무 등의 전자화촉진에 관한 법률’ 제21조 제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 다음 각 호의 서류를 확인하여야 한다. 다만, 신청인이 확인에 동의하지 아니하는 경우에는 신청인으로 하여금 해당서류를 첨부하도록 하여야 한다.
1.법인등기부등본(법인인 경우에 한한다)
2.건물등기부등본(임차한 경우로서 건축물대장의 소유자와 임대차계약서의 임대인이 다른 경우에 한한다)
3. 삭제 <2007. 5. 18.>
③ 시장․군수․구청장은 제1항에 따라 신청서를 제출받은 경우에는 [별표 4]에 따른 시설을 갖추었는지를 확인한 후, 다음 각 호의 사항을 관계기관에 확인하고 미비한 사항이 있는 경우에는 신청인에게 그 내용을 통지하여야 한다. <개정 2007. 5. 18.>
1.‘다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법’ 제9조 제5항에 따른 안전시설 등 완비증명서 발급여부
2.전기사업법 제66조의2에 따른 전기안전점검 여부
3.학교보건법 제6조 제1항의 적용대상이 되는 경우 학교환경위생정화위원회의 심의 여부
제20조(청소년게임제공업․인터넷컴퓨터게임시설제공업 또는 복합유통게임제공업 등록의 시설기준) 법 제26조 제2항 또는 제3항에 따라 등록을 하려는 자가 갖추어야 하는 시설기준은 별표 4와 같다. <개정 2007. 5. 18.>
부 칙 <제163호, 2007. 5. 18.>
제1조(시행일) 이 규칙은 공포한 날부터 시행한다.
[별표 4] 시설기준(제20조 관련)
1. 공통사항
시 설 기 준
가.영업장 내에는 게임물 이용을 위한 밀실이나 밀폐된 공간을 설치하여서는 아니된다.
나.영업장 전체의 실내조명은 40룩스 이상이 되도록 유지하여야 한다.
다.투명한 유리창을 설치하여 외부에서 실내를 볼 수 있도록 하여야 한다.
라.선량한 풍속을 해치고 청소년에게 유해할 우려가 있는 사진, 광고
물, 장식 그 밖의 설비를 하여서는 아니된다.
마.소음, 조명 또는 진동으로 인하여 게임제공업소 주변의 평온을 해치지 아니하여야 한다.
바.별도의 흡연구역을 설치하여야 한다. 다만, 영업장내에서 흡연을 금지한 경우에는 그러하지 아니하다.
3. 인터넷컴퓨터게임시설제공업 (추가사항)
시 설 기 준
독립된 장소에서 컴퓨터시설을 이용할 수 있도록 하여야 하되, 공공시설 내에서 제공하는 경우에는 그러하지 아니하다.
학교보건법(2008. 3. 21. 법률 제8912호로 개정된 것) 제5조(학교환경위생 정화구역의 설정) ① 학교의 보건․위생 및 학습 환경을 보호하기 위하여 교육감은 대통령령으로 정하는 바에 따라 학교환경위생 정화구역을 설정․고시하여야 한다. 이 경우 학교환경위생 정화구역은 학교 경계선이나 학교설립예정지 경계선으로부터 200미터를 넘을 수 없다.
⑤ 제1항에 따른 교육감의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 교육장에게 위임할 수 있다. [전부 개정 2007. 12. 14.]
제6조(학교환경위생 정화구역에서의 금지행위 등) ① 누구든지 학교환경위생 정화구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 구역에서는 제2호, 제3호, 제6호, 제10호, 제12호부터 제18호까지와 제20호에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다. <개정 2007. 12. 14.>
16.‘게임산업진흥에 관한 법률’ 제2조 제6호에 따른 게임제공업 및 같은 조 제7호에 따른 인터넷컴퓨터게임시설제공업(유아교육법제2조 제2호에 따른 유치원 및 고등교육법 제2조 각 호에 따른 학교의 학교환경위생 정화구역은 제외한다)
③ 특별시장․광역시장․도지사․특별자치도지사 및 시장․군수․구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다) 또는 관계 행정기관의 장은 제1항에 따른 행위와 시설을 방지하기 위하여 공사의 중지․제한, 영업의 정지, 허가(인가․등록․신고를 포함한다)의 거부․취소 등의 조치를 하여야 하며, 필요
하면 시설 철거를 명할 수 있다. <개정 2007. 12. 14.>
제19조(벌칙) 제6조 제1항을 위반하여 학교환경위생 정화구역에서 금지된 행위 또는 시설을 한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천 만 원 이하의 벌금에 처한다. [전부 개정 2007. 12. 14.]
부 칙 <제8678호, 2007. 12. 14.>
이 법은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제2조, 제4조, 제5조, 제6조 제3항, 제6조의2 및 제19조의 개정규정은 2008년 4월 28일부터, 제6조 제1항 및 제6조의3의 개정규정은 2008년 8월 4일부터, 제9조의2 및 제15조 제2항의 개정규정은 2009년 3월 1일부터 각각 시행한다.
학교보건법 시행령(2008. 8. 4. 대통령령 제20949호로 전부 개정된 것) 제3조(학교환경위생 정화구역) ① 법 제5조 제1항에 따라 교육감이 학교환경위생 정화구역(이하 “정화구역”이라 한다)을 설정할 때에는 절대정화구역과 상대정화구역으로 구분하여 설정하되, 절대정화구역은 학교출입문(학교설립 예정지의 경우에는 설립될 학교의 출입문 설치 예정 위치를 말한다)으로부터 직선거리로 50미터까지인 지역으로 하고, 상대정화구역은 학교경계선 또는 학교설립 예정지 경계선으로부터 직선거리로 200미터까지인 지역 중 절대정화구역을 제외한 지역으로 한다.
② 교육감은 제1항에 따라 정화구역을 설정하였을 때에는 그에 관한 사항을 시장(행정시의 시장을 포함한다)․군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다)에게 알리고, 그 설정일자 및 설정구역을 고시하여야 한다.
③ 교육감은 제2항에 따라 정화구역을 고시할 때에는 다음 사항을 포함하여야 하고, 게시판 또는 인터넷 등을 이용하여 그 내용을 국민에게 공개하여야 한다.
1. 정화구역의 위치 및 면적
2. 정화구역이 표시된 지적도면
제4조(정화구역의 관리) ① 제3조에 따라 설정된 정화구역은 정화구역이 설정된 해당 학교의 장이 관리한다. 다만, 학교설립 예정지의 경우에는 학교가 개교하기 전까지는 정화구역을 설정한 자가 관리한다.
제5조(제한이 완화되는 구역) 법 제6조 제1항 각 호 외의 부분 단서에서 “대통령령으로 정하는 구역”이란 제3조 제1항에 따른 상대정화구역(법 제6조 제1항 제14호에 따른 당구장 시설을 하는 경우에는 절대정화구역을 포함한 정화구역 전체)을 말한다.
제32조(권한의 위임) ① 법 제5조 제1항에 따른 교육감의 정화구역 설정권한은 법 제5조 제5항에 따라 교육장에게 위임한다.
② 교육감은 법 제6조의 3 제3항에 따라 제20조 제1항부터 제3항까지의 교육감의 권한 중 유아교육법 제2조 제2호에 따른 유치원과 초․중등교육법 제2조 제2호․제3호에 따른 학교 및 이에 준하는 각종 학교에 대한 권한은 교육장에게 위임한다.
다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법(2008. 12. 26. 법률 제9195호로 개정된 것) 제9조(다중이용업소의 안전관리기준 등) ① 다중이용업주 및 다중이용업을 하고자 하는 자는 영업장에 대통령령이 정하는 소방시설 등 및 영업장 내부 피난통로 그 밖의 안전시설(이하 “안전시설 등”이라 한다)을 행정안전부령이 정하는 기준에 따라 설치․유지하여야 한다. <개정 2008. 2. 29.>
③ 다중이용업을 하고자 하는 자는 안전시설 등을 설치하기 전에 미리 소방본부장 또는 소방서장에게 행정안전부령이 정하는 안전시설 등의 설계도서를 첨부하여 행정안전부령이 정하는 바에 따라 신고를 하여야 한다. 안전시설 등의 공사를 마친 때에도 또한, 같다. <개정 2008. 2. 29.>
⑤ 소방본부장 또는 소방서장은 제3항 후단의 규정에 의하여 공사완료의 신고를 받은 때에는 안전시설 등이 행정안전부령이 정하는 기준에 적합하다고 인정하는 경우에는 행정안전부령이 정하는 바에 따라 안전시설 등 완비증명서를 발급하여야 하며, 그에 적합하지 아니한 때에는 시정될 때까지 안전시설 등 완비증명서를 발급하여서는 아니된다. <개정 2008. 2. 29.>
제25조(과태료) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 200만 원 이하의 과태료에 처한다.
2.제9조 제1항의 규정을 위반하여 안전시설 등을 기준에 따라 설치․유지하지 아니한 자
전기사업법(2008. 12. 26. 법률 제9244호로 개정된 것) 제66조의2(다중이 이용하는 시설 등에 대한 전기 안전점검) ① 다음 각 호의 시설을 운영하고자 하거나 당해 시설을 증축 또는 개축하고자 하는 자는 당해 시설을 운영하기 위하여 다음 각 호의 법령에서 규정된 허가신청․등록신청․인가신청․신고(당해 시설의 소재지 변경에 따른 변경허가신청․변경등록신청․변경인가신청․변경신고를 포함한다) 또는 건축법에 따른 건축물의 사용승인 신청을 하기 전에 당해 시설에 설치된 전기설비에 대하여 지식경제부령이 정하는 바에 따라 안전공사로부터 안전점검을 받아야 한다. <개정 2005. 5. 26., 2006. 4.
28., 2007. 1. 3., 2008. 2. 29.>
2.‘영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률’에 의한 비디오물 시청제공업 시설, ‘게임산업진흥에 관한 법률’에 의한 게임제공업 시설․인터넷컴퓨터게임시설제공업 시설 및 ‘음악산업 진흥에 관한 법률’에 의한 노래연습장업 시설 끝.