헌재 2005. 2. 3. 2004헌바10 [합헌]
출처
헌법재판소
사회복지사업법 제23조 제2항 등 위헌소원
(2005. 2. 3. 2004헌바10 전원재판부)
판시사항
1. 사회복지법인의 재산을 보건복지부령이 정하는 바에 따라 기본재산과 보통재산으로 구분하도록 규정한 사회복지사업법 제23조 제2항의 규정내용 중 기본재산과 보통재산의 의미가 불명확하여 명확성의 원칙에 위반되는지 여부(소극)
2. 사회복지사업법 제23조 제2항이 포괄위임금지의 원칙에 위반되는지 여부(소극)
3. 사회복지법인의 기본재산을 처분함에 있어 보건복지부장관의 허가를 받도록 규정한 사회복지사업법 제23조 제3항 제1호와 사회복지법인의 운영자유, 재산권과의 관계
4. 사회복지사업법 제23조 제3항 제1호가 입법형성의 한계를 일탈하거나 기본권제한의 입법한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위반되는지 여부(소극)
결정요지
1. 사회복지사업법 제23조 제2항은 “사회복지법인의 재산은 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 기본재산과 보통재산으로 구분한다.”고 규정하고, 위 법률조항과 같은 조 제3항 제1호는 결합하여 사회복지법인이 기본재산을 처분할 때 보건복지부장관의 허가를 받도록 하고 있어 위 제23조 제2항은 기본권을 제한하는 성질을 가지고 있으므로, 그 입법에 있어서 명확성의 원칙을 준수할 것이 요구된다. 그러나, 기본재산과 보통재산에 관한 사전적 의미 및 통상적 사용법이나 사회복지사업법의 관련조항들, 그리고 하위법령인 보건복지부령 제12조 제2항을 종합하여 보면, 사회복지법인의 기본재산은 사회복지법인이 정관에 정한 목적사업을 수행하는데 꼭 필요한 재산으로서, 통상 사회복지시설 등을 설치하는데 직접 사용되는 재산(목적사
업용 기본재산)과 임대수입이 있는 건물이나 주식 등 그 수익으로 목적사업의 수행에 필요한 경비를 충당하기 위한 재산(수익용 기본재산)이 속할 것이라고 충분히 해석이 가능하여 집행당국에 의한 자의적 해석의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하다고 볼 여지는 없다.
2. 사회복지사업법 제23조 제2항이 위임되는 사항이 무엇인지 명시적으로 밝혀놓고 있지는 않지만, 사회복지법인의 기본재산과 보통재산이라는 개념은 본질적으로 그 해석에 한계가 있고, 위 법률조항에서 보건복지부령에 위임하고자 하는 내용은 사회복지법인의 기본재산과 보통재산이 구체적으로 무엇을 의미하고 어떻게 구분될 것인지, 사회복지법인의 존립과 운영에 필요하여 반드시 갖추어야 할 기본재산의 규모는 어느 정도인지 등이라는 것은 누구라도 충분히 예측할 수 있다고 보일 뿐만 아니라 위와 같은 사항 외에 새로이 국민의 권리를 제한할 가능성이 있는 내용을 담을 것이라고 보여지지도 않으므로, 포괄위임금지의 원칙에 반하지 않는다.
3. 사회복지사업법 제23조 제3항 제1호는 사회복지법인이 그 기본재산을 처분하기 위하여는 보건복지부장관의 허가를 받지 않으면 되지 않도록 규정하고 있으므로, 사회복지법인의 운영에 관련된 각종 경제활동, 특히 물적․인적 시설의 관리와 운영에 있어 보건복지부의 관여를 받게 됨으로써 헌법 제10조의 행복추구권의 구체적인 한 표현인 일반적인 행동자유권 내지 사적자치권으로 보장되는 사회복지법인의 운영의 자유의 한 내용인 재산을 자유롭게 관리할 권리를 제한하고 있다. 한편, 사회복지법인의 기본재산에 관하여 보건복지부장관의 허가를 받지 못한 처분의 사법적 효력은 일반적으로 무효라고 해석하는 것이 대법원 판례의 경향이기 때문에, 사회복지법인의 채권자나 기본재산에 관한 권리를 취득한 자는 보건복지부장관의 허가가 결여되었다는 이유로 사후에 권리의 취득이 무효로 돌아감으로써 경제적 손실을 입게 될 수 있으므로, 이럴 경우 그들에게 실질적으로 불이익을 입히게 되어 재산권에 영향을 미치는 것이다.
4. 사회복지사업법 제23조 제3항 제1호는 사회복지법인의 특수성을 고려하여 그 재산의 원활한 관리 및 유지 보호와 재정의 적정을 기함으로써 사회복지법인의 건전한 발달을 도모하고 사회복지법인으
로 하여금 그 본래의 사업목적사업에 충실하게 하려는데 그 목적이 있으므로 그 입법목적은 정당하고, 법인의 기본재산을 처분함에 있어 사회복지법인이 설립자나 법인 운영자의 사익이나 자의적 경영을 방지하기 위하여 보건복지부장관의 허가를 받도록 하는 것은 그 목적을 달성하는데 적절한 수단이라 하지 않을 수 없다. 또한 사회복지법인의 모든 재산에 대하여 보건복지부장관의 허가를 요하는 것이 아니라 정관에 등재된 기본재산만을 허가의 대상으로 제한하고 있고, 파산법에 의한 파산절차를 통한 채권변제절차를 막고 있는 것도 아니므로, 위 법률규정은 피해의 최소성이라는 요건을 갖춘 것이다. 아울러 입법자가 위 법률조항의 입법을 통하여 사회복지법인의 운영자유와 거래의 안전이나 거래의 상대방의 재산권보다 사회복지법인의 재정의 건전화에 대한 공익적 요구를 더욱 중요한 가치로 선택한 것을 두고 합리적인 근거가 없는 기본권의 침해라 할 수 없다.
심판대상조문
사회복지사업법 제23조(재산 등) ① 생략
② 법인의 재산은 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 기본재산과 보통재산으로 구분하며, 기본재산은 그 목록과 가액을 정관에 기재하여야 한다.
③ 법인은 기본재산에 관하여 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 보건복지부장관의 허가를 받아야 한다. 다만, 보건복지부령으로 정하는 사항에 대하여는 그러하지 아니하다.
1. 매도․증여․교환․임대․담보제공 또는 용도변경하고자 할 때
2. 생략
④ 생략
참조조문
헌법 제10조, 제11조 제1항, 제23조, 제34조, 제37조 제2항, 제75조
헌법재판소법 제68조 제2항
사회복지사업법 제1조(목적) 이 법은 사회복지사업에 관한 기본적 사항을 규정하여 사회복지를 필요로 하는 사람의 인간다운 생활을 할 권리를 보장하고 사회복지의 전문성을 높이며, 사회복지사업의 공정․투명․적정을 기하고, 지역사회복지의 체계를 구축함으로써 사회복지의 증진에 이바지함을 목적으로 한다.
사회복지사업법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “사회복지사업”이라 함은 다음 각 목의 법률에 의한 보호․선도 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담․부랑인 및 노숙인보호․직업보도․무료숙박․지역사회복지․
의료복지․재가복지․사회복지관운영․정신질환자 및 한센병력자 사회복귀에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말한다.
가. 국민기초생활보장법
나. 아동복지법
다. 노인복지법
라. 장애인복지법
마. 모․부자복지법
바. 영유아보육법
사. 성매매방지및피해자보호등에관한법률
아. 정신보건법
자. 성폭력범죄의처벌및피해자보호등에관한법률
차. 입양촉진및절차에관한특례법
카. 일제하일본군위안부피해자에대한생활안정지원및기념사업등에관한법률
타. 사회복지공동모금회법
파. 장애인․노인․임산부등의편의증진보장에관한법률
하. 가정폭력방지및피해자보호등에관한법률
거. 농어촌주민의보건복지증진을위한특별법
2. “사회복지법인”이라 함은 사회복지사업을 행할 목적으로 설립된 법인을 말한다.
3. “사회복지시설”이라 함은 사회복지사업을 행할 목적으로 설치된 시설을 말한다.
4. “사회복지서비스”라 함은 국가․지방자치단체 및 민간부문의 도움을 필요로 하는 모든 국민에게 상담․재활․직업소개 및 지도, 사회복지시설의 이용 등을 제공하여 정상적인 사회생활이 가능하도록 제도적으로 지원하는 것을 말한다.
5. “보건의료서비스”라 함은 국민의 건강을 보호․증진하기 위하여 보건의료인이 행하는 모든 활동을 말한다.
사회복지사업법 제4조(복지증진의 책임) ① 국가와 지방자치단체는 사회복지를 증진할 책임을 진다.
②, ③ 생략
사회복지사업법 제23조(재산 등) ① 법인은 사회복지사업의 운영에 필요한 재산을 소유하여야 한다.
②～④ 생략
사회복지사업법 제42조(보조금 등) ① 국가 또는 지방자치단체는 사회복지사업을 수행하는 자 중 대통령령이 정하는 자에 대하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다.
② 제1항의 규정에 의한 보조금은 그 목적 외의 용도에 사용할 수 없다.
③ 국가 또는 지방자치단체는 제1항의 규정에 의하여 보조금을 받은 자가 다음 각 호의 1에 해당할 때에는 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다.
1. 사위 기타 부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은 때
2. 사업목적외의 용도에 보조금을 사용한 때
3. 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반한 때
사회복지사업법 제48조(압류금지) 이 법 및 제2조 제1호 각 목의 법률에 의하여 지급된 금품과 이를 받을 권리는 압류하지 못한다.
참조판례
1. 헌재 1998. 4. 30. 95헌가16, 판례집 10-1, 327, 341
헌재 1992. 2. 25. 89헌가104, 판례집 4, 64, 78
2. 헌재 1991. 7. 8. 91헌가4, 판례집 3, 336, 341
헌재 1994. 7. 29. 93헌가12, 판례집 6-2, 53, 61
4. 대법원 2002. 6. 28. 2000다20090, 공 2002. 8. 15. (160), 1764
당사자
청 구 인 김○중
대리인 법무법인 세명
담당변호사 김응문
당해사건 서울중앙지방법원 2003가단130071 소유권이전등기말소
주문
사회복지사업법 제23조 제2항, 제3항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구외 사회복지법인 ○○사회복지개발원(이하 “청구외 법인”이라고 한다)은 1992. 10. 6.경 사회복지시설 운영지원사업 및 어린이집 위탁운영사업 등을 목적으로 사회복지사업법 제16조의 규정에 의하여 설립된 사회복지법인이다.
(2) 당해소송의 계쟁 부동산은 1994. 4. 15.경 청구외 법인 명의로 소유권이전등기가 경료된 다음 1995. 1. 5.경 청구외 법인의 기본재산으로 편입되었다가, 청구외 법인의 채권자인 청구외 박○기의 신청에 따라 위 부동산에 대한 강제경매절차(서울지방법원 2002타경11329)가 진행되어 청구인이 2003. 2. 13.
위 부동산을 낙찰받은 다음, 위 부동산에 관하여 서울지방법원 관악등기소 2003. 2. 13. 접수 제7484호로 소유권이전등기를 경료하였다.
(3) 그러자, 청구외 법인은 위 부동산에 관하여 청구인이 위 낙찰을 받을 때까지 사회복지사업법 제23조 제3항, 제52조 제1항에 의한 주무관청인 서울시장의 허가를 받은 바는 없이 청구인 명의로 강제경매절차에서의 경락을 원인으로 하여 소유권이전등기가 되었으므로 위 소유권이전등기는 원인무효라고 주장하면서 서울지방법원에 2003가단130071호로 청구인을 상대로 소유권이전등기의 말소등기절차를 이행하라는 소를 제기하였고, 청구인은 위 소송중 사회복지법인의 기본재산에 관하여 처분을 제한하는 취지의 사회복지사업법의 관련조항들이 포괄위임입법금지의 원칙 등에 위반되고, 청구인의 재산권 등을 침해한다고 주장하면서 같은 법원에 위헌제청신청을 하였으나 2004. 1. 5. 기각되자(서울지방법원 2002카기10346호), 2004. 1. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 이 사건 심판대상으로 사회복지사업법(이하 “이 사건 법률”이라 한다) 제23조 제2항과 제3항을 삼고 있으나, 같은 조 제3항 제2호는 사회복지법인이 보건복지부령이 정하는 금액 이상을 1년 이상 장기차입하고자 할 때 보건복지부장관의 허가를 받도록 하는 규정으로 사회복지법인의 기본재산을 보건복지부장관의 허가 없이 처분할 수 있는지를 다투는 이 사건과는 직접적인 관련이 없으므로, 이는 이 사건 심판대상에서 제외되어야 함이 상당하다.
따라서, 이 사건 심판대상은 이 사건 법률 제23조 제2항, 제3항 제1호가 헌법에 위반되는지 여부이고, 위 법률조항들 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
사회복지사업법 제23조(재산 등) ① 법인은 사회복지사업의 운영에 필요한 재산을 소유하여야 한다.
② 법인의 재산은 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 기본재산과 보통재산으로 구분하며, 기본재산은 그 목록과 가액을 정관에 기재하여야 한다.
③ 법인은 기본재산에 관하여 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 보건복지부장관의 허가를 받아야 한다. 다만, 보건복지부령으로 정하는 사항에 대하여는 그러하지 아니하다.
1. 매도․증여․교환․임대․담보제공 또는 용도변경하고자 할 때
2. 보건복지부령이 정하는 금액 이상을 1년 이상 장기차입하고자 할 때
2. 청구인 주장과 위헌제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
이 사건 법률 제23조 제2항은 사회복지법인의 재산을 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 기본재산과 보통재산으로 구분하고, 그 구분의 세부적인 사항은 보건복지부령으로 위임하고 있는 바, 기본재산과 보통재산은 그 어의가 명확하지 않은 모호한 개념으로 법률에서 그 기준을 명확하고 구체적으로 규정하지 않고 보건복지부령에 위임한 것은 포괄위임입법금지의 원칙 등에 반한다.
한편, 이 사건 법률 제23조 제3항 제1호에 따르면, 사회복지법인의 채권자로서는 사회복지법인에 대하여 강제집행을 할 수 없어, 사회복지법인의 귀책사유로 인하여 채무를 부담하게 되더라도 책임지지 않아도 된다는 결과가 되므로, 청구인에게 보장된 헌법상의 재산권을 본질적으로 과도하게 침해하고, 아울러 사회복지법인을 부당하게 우대하는 것으로 청구인의 평등권을 침해하는 것이다.
나. 서울중앙지방법원의 위헌제청기각결정의 이유
이 사건 법률 제23조 제2항은 법인의 재산을 기본재산과 보통재산으로 구분하고, 그 구분의 세부적 사항에 관하여 보건복지부령이 정하도록 위임하고 있지만, 이 사건 법률 제1조, 제2조, 제23조 제1항 등 관련조항 전체를 유기적, 체계적으로 종합하여 보면 보건복지부령에 규정될 기본재산은 사회복지사업의 운영에 필요한 기본적 재산에 속하는 것으로서 대강 어떤 것이 될지 예측할 수 있다고 보이므로, 위 법률조항이 입법위임의 명확성을 요하는 헌법 제72조에 위반된다고 보기 어렵다.
이 사건 법률 제23조 제3항 제1호에 관하여서는, 국가와 지방자치단체에는 인간다운 생활을 할 권리의 보장을 위하여 사회복지를 증진할 책임이 있고 사회복지사업의 운영 또는 지원이 공동체 다수의 이익과 밀접하게 연관되어 있다는 점 등을 고려해 볼 때, 입법자가 위 법률조항의 입법을 위하여 거래의 안전이나 재산권보다 사회복지법인의 재정의 건전화에 대한 공익적 요구를 더욱 중요한 가치로 선택한 것을 두고 합리적인 근거가 없는 자의적인 차별 또는 침해라고 볼 수 없고, 또한 청구인의 주장과 같이 위 법률조항이 강제경매의 경우에도 적용되는 것으로 전제하더라도 위에서 본 바와 같은 이유 및 채권자로서도 사회복지법인의 기본재산이 아닌 그 밖의 보통재산을 집행한다거나 파산법 등의 특별절차 등을 통하여 채권을 변제받을 길이 열려있는 점
등을 고려할 때 이를 두고 헌법이 보장하고 있는 재산권 또는 평등권에 대한 자의적인 침해라고 볼 수 없다.
다. 보건복지부장관의 의견
(1) 이 사건 법률 제23조 제3항 제1호는 사회복지법인에 대한 국가의 감독권을 목적으로 하는 규정일 뿐 사회복지법인과 거래한 제3자의 법률관계를 규정한 것은 아니고, 이를 어기고 거래한 경우 그 사법적 효력이 부인되는지 여부는 전적으로 법률의 해석과 적용의 문제이므로, 청구인의 위 법률조항에 대한 헌법소원부분은 부적법하다.
(2) 이 사건 법률 제23조 제2항은 급부행정영역을 규율하는 법률로서 위임의 구체성과 명확성의 요구가 완화될 뿐만 아니라, 법문의 취지상 법관의 보충적인 가치판단을 통하여 그 의미내용을 확인할 수 있으므로, 명확성의 원칙 및 포괄위임금지의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.
(3) 이 사건 법률 제23조 제3항 제1호는 사회복지법인의 설립자나 업무수행자의 권한을 합리적으로 견제하고 감독하는 기능을 가지고 있고, 기본재산의 목록과 가액을 정관에 기재하도록 하고 있어 제3자에게 불측의 손해를 주지 않도록 배려하고 있으므로, 청구인의 재산권과 평등권을 과도하게 침해한다고 볼 수 없다.
3. 적법요건에 대한 판단
보건복지부장관은 사회복지법인이 기본재산을 처분할 때 이 사건 법률 제23조 제3항 제1호에 따른 허가요건을 갖추지 않은 경우 그 거래행위의 사법적 효력이 부인되는지 여부는 전적으로 법률의 해석과 적용의 문제인데, 청구인의 이 사건 헌법소원은 위 법률조항을 사회복지법인의 기본재산은 채권자의 공취력에 복종하지 않는다고 해석하는 한 헌법에 위반된다는 것이므로, 이는 법률의 해석과 적용에 대하여 다투는 것이니 부적법하다고 주장한다.
그러나, 청구인이 제출한 이 사건 헌법소원 심판청구서의 청구취지는 위 법률조항 자체가 헌법에 위반된다고 명시되어 있다. 또한 청구이유에 나타난 청구인의 주장은, 대법원의 기존판례를 살펴보면 위 법률조항이 사회복지법인의 기본재산에 대한 임의처분 뿐만 아니라 강제경매의 경우에도 적용되어 사회복지법인의 기본재산은 채권자의 공취력에 복종하지 않는다고 해석될 것이므로, 그러한 해석을 할 수 밖에 없게 하는 위 법률조항은 헌법상 보장된 재산권 및 평등권을 침해한다는 것임을 알 수 있다.
따라서, 청구인은 보건복지부장관의 의견과는 달리 위 법률조항의 해석을
다투고 있다고 볼 수 없고 위 법률조항 자체의 위헌 여부를 다투는 것이 명백하므로, 이 사건 청구가 부적법하다고 할 수 없다.
4. 이 사건 법률 제23조 제2항의 위헌 여부
가. 청구인의 주장요지
청구인은 이 사건 법률 제23조 제2항에 따르면, 사회복지법인의 재산은 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 기본재산과 보통재산으로 구분한다고 규정하고 있는 바, 여기에서 기본재산과 보통재산은 그 어의가 명확하게 구분되지 아니하는 모호한 개념일 뿐만 아니라, 그 구분에 관하여 보건복지부령에 위임하고 있지만 법률에 그 위임의 범위나 한계를 정하지도 않았으므로, 포괄위임금지의 원칙에 위배된다고 주장한다.
그러므로, 이 사건 법률 제23조 제2항에서 규정하는 기본재산과 보통재산의 의미가 불명확하여 헌법상의 명확성원칙에 반하는지 여부와 재산의 구분 및 범위 등을 보건복지부령에 위임하고 있는 것이 위임입법의 한계를 일탈한 것인지 여부를 살펴본다.
나. 명확성의 원칙의 위반 여부
(1) 명확성의 원칙은 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있으며 각각의 구성요건의 특수성과 그러한 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 달라질 수 있다. 이러한 명확성의 원칙을 산술적으로 엄격히 관철하도록 요구하는 것은 입법기술상 불가능하거나 현저히 곤란하므로 어느 정도의 보편적 내지 일반적 개념의 용어사용은 부득이하다고 할 수밖에 없으며, 당해 법률이 제정된 목적과 타규범과의 연관성을 고려하여 합리적인 해석이 가능한지의 여부에 따라 명확성의 구비 여부가 가려져야 한다(헌재 1992. 2. 25. 89헌가104, 판례집 4, 64, 78).
(2) 이 사건 법률 제23조 제2항은 같은 조 제3항 제1호와 결합하여 사회복지법인이 기본재산을 처분할 때 보건복지부장관의 허가를 받도록 규정하고 있어 기본권을 제한하는 성질을 가지고 있으므로, 그 입법에 있어서 명확성의 원칙을 준수할 것이 요구된다. 그런데, 이 사건 법률 제23조 제2항은 법인의 재산을 기본재산과 보통재산이라는 개념을 사용하여 구분하고 있는데 그 개념을 선뜻 파악할 수 없는지 살펴본다.
(3) 우선 사전적 의미에서 기본재산은 어떠한 단체가 영위하는 사업의 기본이 되는 재산이라 할 수 있고, 그에 대비되는 보통재산은 기본재산에 속하
지 않지만 사업의 운영에 사용되는 그 밖의 재산을 뜻하며, 통상 그런 의미로 사용되는 것이다.
한편, 이 사건 법률의 입법목적은 제1조에서 규정한바와 같이 사회복지사업에 관한 기본적 사항을 규정하여 사회복지를 필요로 하는 사람의 인간다운 생활을 할 권리를 보장하고 사회복지의 전문성을 높이며, 사회복지사업의 공정․투명․적정을 기하고, 지역사회복지의 체계를 구축함으로써 사회복지의 증진에 이바지하는 것이고, 제2조 제1호에 의하면, 사회복지사업이라 함은 같은 호 각 목의 법률에 의한 보호․선도 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담․부랑인 및 노숙인보호․직업보도․무료숙박․지역사회복지․의료복지․재가복지․사회복지관운영․정신질환자 및 한센병력자 사회복귀사업에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말하고, 같은 조 제2호에 의하면 사회복지법인이라 함은 사회복지사업을 행할 목적으로 설립된 법인을 말한다. 따라서, 사회복지법인은 사회복지사업을 수행하기 위하여 필요한 재산을 소유할 것이 필연적으로 요구되므로, 이 사건 법률 제23조 제1항에서는 사회복지법인은 사회복지사업의 운영에 필요한 재산을 소유하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 기본재산과 보통재산으로 구분하고 기본재산은 그 목록과 가액을 정관에 기재하여야 한다고 규정하고 있다.
위와 같이 기본재산과 보통재산의 사전적 의미 및 통상적 사용법이나 위에서 본 이 사건 법률의 관련조항들, 그리고 하위법령인 보건복지부령 제12조 제2항을 종합하여 보면, 사회복지법인의 기본재산은 사회복지법인이 정관에 정한 목적사업을 수행하는데 꼭 필요한 재산이라고 볼 수 밖에 없다. 따라서, 사회복지법인의 기본재산에는, 사회복지시설의 운영을 목적으로 하는 법인이라면, 건물이나 운동장 등 사회복지시설 등을 설치하는데 직접 사용되는 재산(목적사업용 기본재산)과 임대수입이 있는 건물이나 주식 등 그 수익으로 목적사업의 수행에 필요한 경비를 충당하기 위한 재산(수익용 기본재산)이 속할 것이고, 일정한 출연재산에서 얻어지는 과실 등으로 다른 시설이나 보호대상자 등 사회복지사업을 지원하는 것을 목적으로 하는 법인이라면, 법인의 운영경비의 전액을 충당할 수 있는 재산이 될 것이다. 한편, 사회복지법인의 보통재산은 기본재산 이외의 재산으로 법인의 운용에 소요되는 재산으로 집기, 비품, 현금 등이 될 것임을 알 수 있다.
(4) 따라서, 이 사건 법률 제23조 제2항에서 사용하고 있는 기본재산과 보통재산은 위와 같은 의미로 충분히 해석이 가능하여 집행당국에 의한 자의적 해석의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하다고 볼 여지는 없다고 할 것이다.
다. 포괄위임금지의 원칙의 위반 여부
(1) 우리 헌법 제75조의 규정 취지는 사실상 입법권을 백지위임하는 것과 같은 일반적이고 포괄적인 위임은 의회입법과 법치주의를 부인하는 것이 되어 행정권의 부당한 자의와 기본권행사에 대한 무제한적 침해를 초래할 위험이 있기 때문에, 위와 같은 결과를 사전에 방지하고자 함에 있다. 따라서 법률의 위임은 반드시 구체적․개별적으로 한정된 사항에 대하여 행하여져야 한다. 다만 구체적인 범위는 각종 법령이 규제하고자 하는 대상의 종류와 성격에 따라 달라진다 할 것이므로 일률적 기준을 정할 수는 없지만, 적어도 법률의 규정에 의하여 이미 위임된 법규명령 등으로 규제될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어 누구라도 당해 법률로부터 법규명령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 하고(헌재 1991. 7. 8. 91헌가4, 판례집 3, 336, 341 참조), 이 경우에 있어 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적․체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적․개별적으로 검토하여야 한다(헌재 1994. 7. 29. 93헌가12, 판례집 6-2, 53, 61).
(2) 사회복지법인의 기본재산과 보통재산이라는 개념은 그 사전적 의미 및 통상적 사용법이나 이 사건 법률의 관련규정 등을 종합하여 충분히 해석이 가능하다는 것은 이미 앞에서 살펴본 바와 같으므로, 위 기본재산과 보통재산의 개념은 본질적으로 그 해석에 한계가 있다. 한편, 이 사건 법률 제23조 제3항 제1호에서는 법인의 기본재산을 처분하고자 할 때는 보건복지부장관의 허가를 받도록 규정하고 있으므로, 기본재산의 개념은 그 처분의 제한과 관련을 맺고 있음을 알 수 있다.
따라서, 이 사건 법률 제23조 제2항은 ‘법인의 재산은 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 기본재산과 보통재산으로 구분하고 기본재산은 그 목록과 가액을 정관에 기재하여야 한다’고 규정하여 위임되는 사항이 무엇인지 명시적으로 밝혀놓고 있지는 않지만, 위 법률조항에서 보건복지부령에 위임하고자 하는 내용은 사회복지법인의 기본재산과 보통재산이 구체적으로 무엇을 의미하고 어떻게 구분될 것인지, 사회복지법인의 존립과 운영에 필요하여 반
드시 갖추어야 할 기본재산의 규모는 어느 정도인지 등이라는 것은 누구라도 충분히 예측할 수 있다고 보일 뿐만 아니라 위와 같은 사항 외에 새로이 국민의 권리를 제한할 가능성이 있는 내용을 담을 것이라고 보여지지도 않는다.
(3) 그렇다면, 이 사건 법률 제23조 제2항에 의하여 위임되어 보건복지부령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있다 할 것이므로, 포괄위임입법금지를 선언한 헌법 제75조에 위반되지 아니한다.
5. 이 사건 법률 제23조 제3항 제1호의 위헌 여부
가. 국가의 사회보장․사회복지 증진의무와 사회복지법인과의 관계
우리 헌법 제34조 제1항은 모든 국민에게 ‘인간다운 생활을 할 권리’를 보장하면서 이 권리의 실효성을 확보하기 위하여 같은 조 제2항에서는 국가의 ‘사회보장․사회복지의 증진에 노력할 의무’를 규정하고 있다. 따라서, 국가는 모든 국민이 인간다운 생활을 할 수 있도록 최저생활을 보장하고 국민 개개인이 생활의 수준을 향상시킬 수 있도록 제도와 여건을 조성하여 그 시행에 있어 형평과 효율의 조화를 기함으로써 복지사회를 실현하도록 노력하여야 한다(사회보장기본법 제2조 참조). 한편, 사회보장의 일부분으로 ‘사회복지서비스’라 함은 국가․지방자치단체 및 민간부문의 도움을 필요로 하는 모든 국민에게 상담․재활․직업소개 및 지도․사회복지시설이용 등을 제공하여 정상적인 사회생활이 가능하도록 지원하는 제도를 의미하고(같은 법 제3조 제4호), 위와 같은 각종 사회복지서비스에 대한 총칙적인 성격을 가지는 법률이 이 사건 법률이다.
이 사건 법률의 입법목적은 사회복지사업에 관한 기본적 사항을 규정하여 사회복지를 필요로 하는 사람의 인간다운 생활을 할 권리를 보장하고 사회복지의 전문성을 높이며, 사회복지사업의 공정․투명․적정을 기하고, 지역사회복지의 체계를 구축함으로써 사회복지의 증진에 이바지하는 것이다(제1조). 사회복지 증진의 책임은 현대사회의 사회문제가 국가․사회적 원인에 기인하는 것이 많고 사회복지의 궁극적 목표가 사회통합을 통한 국민국가의 형성에 있다고 볼 때 당연히 국가에 있다 할 것이므로, 이 사건 법률 제4조 제1항에는 국가와 지방자치단체는 사회복지를 증진할 책임이 있다고 규정하여 이를 명백히 하고 있다. 그러나, 동서양을 막론하고 초기의 사회복지사업은 민간주도로 이루어졌고, 특히 우리나라의 경우에는 현재까지도 시설복지사업이 민간주도로 이루어지고 있음을 감안하여, 이 사건 법률은 민간사회복지사업을
지원하고 이들의 조직을 강화하여 그 운영의 공정․적절을 도모하기 위하여 공익법인제도를 도입하였다. 그리하여, 이 사건 법률은 제2조 제2호에서 사회복지사업을 행할 목적으로 설립된 법인을 사회복지법인이라고 정의하고, 제2장에서 사회복지법인의 설립과 정관에 관한 사항, 임원 및 재산에 관한 사항, 해산 및 합병에 관한 사항 등을 규정하고 있다.
따라서, 사회복지법인은 국가의 사회복지증진의무를 분담하고 있으므로, 이를 지원하고 보호하기 위하여 국가는 사회복지법인에게 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조금으로 지급하여 직접적으로 지원하고(제42조 제1항), 사회복지법인이 운영하는 사업에 출연 또는 기부한 재산은 상속세와 증여세, 소득세, 법인세 및 지방세가 감면되고, 사회복지법인의 고유목적사업에 대하여는 법인세가 면제되는 등 세제상의 간접적인 지원을 주고 있으며, 사회복지관련 법률에 의하여 지급된 금품과 이를 받을 권리는 압류하지 못하도록 되어 있다(제48조).
나. 사회복지법인에 대한 규제의 필요성
그러나, 사회복지법인에 대하여 위와 같은 혜택이 주어지는 한편, 이를 기화로 사회복지법인의 설립자나 운영자가 이것을 사적인 목적에 이용함으로써 사회복지법인을 통한 각종 탈법행위가 이루어질 가능성이 있고, 방만하고 자의적인 경영을 한 결과 공익의 중요한 역할을 분담하는 사회복지법인 자체의 존속을 위협할 수 있어, 오히려 사회에 폐해를 끼치는 결과를 초래할 수 있다. 따라서, 국가는 사회복지법인의 자율성을 침해하지 않는 범위 내에서 사회복지법인이 사회복지사업을 공명하고 적정하게 행하고 있는지를 살필 필요가 있다.
그리하여, 민법에는 비영리법인의 설립허가제, 감독청에 의한 감사 및 감독권, 설립허가의 취소 등이 규정되어 있다. 그러나 이러한 몇 가지 규정만으로는 사회복지법인의 공익성을 유지․감독하기에는 미흡하므로, 이 사건 법률에서는 사적자치의 원칙 아래 공익성을 보장하면서 그 본래의 목적사업에 충실하게 하여 복지사회건설에 공헌할 수 있도록 사회복지법인에 대한 민법 이외의 특례규정을 마련하여 두고 있다. 즉, 정관의 기재사항의 법정, 법인의 설립․정관변경․합병에 대한 보건복지부장관의 허가, 임원의 자격과 임원수 및 취임요건, 이사회운영, 감사의 권한과 의무, 법인재산의 관리, 주무관청의 지도․감독권 등을 이 사건 법률에서 규정하고 있다.
한편, 이 사건 법률 제23조 제3항 제1호는 사회복지법인의 기본재산에 관하
여 매도․증여․교환․임대․담보제공 또는 용도변경을 하고자 할 때 보건복지부장관의 허가를 받도록 규정하고 있어, 국가가 사회복지법인의 재산관리에도 직접적인 규제를 가하는 제도를 마련하고 있다. 이는 사회복지법인의 특수성을 고려하여 그 재산의 원활한 관리 및 유지 보호와 재정의 적정을 기함으로써 사회복지법인의 건전한 발달을 도모하고 사회복지법인으로 하여금 그 본래의 사업목적사업에 충실하게 하려는데 그 목적이 있다 할 것(대법원 2002. 6. 28. 선고 2000다20090 판결 참조)이다.
다. 사회복지법인의 운영의 자유와 재산권을 침해하는지 여부
(1) 위 법률조항과 사회복지법인의 운영의 자유 및 재산권과의 관계
자유민주주의사회는 다양한 가치관과 능력을 가진 사람들의 창의적이고 자발적인 노력이 모여 균형과 조화를 이루는 것을 주요한 특징으로 한다. 사회복지법인은 설립자의 자발적인 의사와 재산출연으로 다양하고 특색 있는 목적을 구현하기 위하여 설립․운영되는 것으로서 독자적인 운영방침에 따라 개성 있는 복지사업을 실시할 수 있도록 그 설립의 자유와 물적․인적시설운영의 자율성을 보장하는 것은 헌법이념실현에 이바지하는 것이다. 이에 따라 모든 국민에게 사회복지법인을 설립할 자유가 인정되고 사회복지법인은 복지사업의 주체로서 이용자들에 대한 자율적인 복지사업을 행하기 위한 포괄적인 법인운영권을 보장받아야 한다. 이러한 ‘사회복지법인의 운영의 자유’는 헌법 제10조에서 보장되는 행복추구권의 구체적인 한 표현인 일반적인 행동자유권 내지 사적자치권으로 보장되는 것이다.
그런데, 이 사건 법률조항에 의하면 사회복지법인은 그 기본재산을 처분하기 위하여는 보건복지부장관의 허가를 받지 않으면 안되도록 규정하고 있으므로, 사회복지법인의 운영에 관련된 각종 경제활동, 특히 물적․인적 시설의 관리와 운영에 있어 보건복지부의 관여를 받게 됨으로써 사회복지법인의 운영의 자유의 한 내용인 재산을 자유롭게 관리할 권리를 제한받고 있다고 볼 수 있다.
한편, 위 법률조항은 사회복지법인의 기본재산에 대한 처분에 관하여 보건복지부장관의 허가를 받도록 되어 있고, 허가를 받지 못한 처분의 사법적 효력은 일반적으로 무효라고 해석하는 것이 대법원 판례의 경향이다. 따라서, 사회복지법인의 처분행위로 인하여 권리를 취득한 거래의 상대방이나 경매 등을 통하여 사회복지법인의 재산을 취득하려는 자는 보건복지부장관의 허가가 결여되었다는 이유로 사후에 권리의 취득이 무효로 돌아감으로써 경제적
손실을 입게 될 수 있으므로, 이럴 경우 그들이 실질적으로 재산권에 영향을 받는 것으로 볼 수 있다.
(2) 사회복지법인의 운영의 자유 및 재산권의 침해 여부
그러므로 아래에서는, 입법자가 사회복지법인의 재산관리를 규제할 때 입법형성권을 자의적으로 행사하여 헌법 제37조 제2항에 의한 합리적인 입법한계를 일탈함으로써, 사회복지법인의 운영의 자유와 재산권의 본질적인 내용을 과도하게 침해하고 있는지 여부를 살펴보도록 한다.
(가) 입법목적의 정당성과 수단의 적절성
이미 앞에서 본바와 같이 국가는 헌법 제34조 제2항에 의하여 사회복지를 증진시킬 의무를 부담하고 있어 사회복지법인의 운영에 필요한 비용의 상당부분을 보조하고 세제상의 혜택을 주는 등 직간접적인 지원을 하고 있고, 사회복지법인도 국가와 더불어 복지사업이라는 공익사업의 한축을 담당하고 있기 때문에, 사회복지를 증진시켜야 할 책무를 진 국가가 일정한 범위 안에서 사회복지법인의 운영을 감독․통제할 권한과 책임을 지므로, 국가는 사회복지법인의 운영에 있어서 자율성을 인정하면서도 감독과 통제의 제약을 부과할 수 있다. 특히, 사회복지법인이 설립자나 법인 운영자의 사익이나 자의적 경영을 방지하기 위하여 국가가 관여하여 사회복지법인의 재산관리에 관여할 수 있어야 할 것이다.
이 사건 법률 제23조 제3항 제1호는 사회복지법인의 기본재산에 관하여 매도․증여․교환․임대․담보제공 또는 용도변경을 하고자 할 때 보건복지부장관의 허가를 받도록 규정하고 있어, 국가가 사회복지법인의 재산관리에도 직접적인 규제를 가하는 제도를 마련하고 있다. 이는 사회복지법인의 특수성을 고려하여 그 재산의 원활한 관리 및 유지 보호와 재정의 적정을 기함으로써 사회복지법인의 건전한 발달을 도모하고 사회복지법인으로 하여금 그 본래의 사업목적사업에 충실하게 하려는데 그 목적이 있다 할 것이다.
따라서, 위 법률조항의 입법목적은 정당하다 할 것이고, 법인의 기본재산을 처분함에 있어 사회복지법인이 설립자나 법인 운영자의 사익이나 자의적 경영을 방지하기 위하여 보건복지부장관의 허가를 받도록 하는 것은 그 목적을 달성하는데 적절한 수단이라 하지 않을 수 없다.
(나) 피해의 최소성
위 법률조항 및 시행규칙 제14조 제2항으로 말미암아 사회복지법인의 기본재산에 관한 임대계약을 갱신하는 경우를 제외한 기본재산에 대한 그 밖의
처분은 보건복지부장관의 허가를 받아야 하는 제한이 따르고, 대법원 판례의 경향을 살펴보면 보건복지부장관의 허가를 얻지 아니한 거래행위의 사법적 효력은 무효가 될 소지가 크다.
그런데, 보건복지부장관의 허가가 필요한 것은 사회복지법인의 재산 모두에 적용되는 것이 아니고 사회복지법인의 기본재산만이 그 대상이 될 뿐이다. 즉, 사회복지법인의 보통재산은 제한 없이 처분 및 거래의 대상이 될 수 있다. 또한, 이 사건 법률 제28조 제1항 및 제3항에 따르면, 사회복지법인은 목적사업의 경비에 충당하기 위하여 필요한 때에는 법인의 설립목적 수행에 지장이 없는 범위 안에서 수익사업을 할 수 있고 수익사업에 대한 회계는 법인의 다른 회계와 분리하여 계리하여야 하는 바, 그와 같은 수익사업용 재산도 기본재산과는 달리 제한 없이 처분 및 거래의 대상이 될 수 있다.
한편, 기본재산의 대상이 되더라도 이 사건 법률 제23조 제2항에 의하면 처분 및 거래의 제한이 되는 기본재산은 정관에 그 목록과 가액이 기재되어야 하므로, 거래의 상대방으로서는 사회복지법인의 정관을 열람하여 이 사건 법률로 인한 불측의 손해를 어느 정도 예방할 수 있다.
또한, 사회복지법인의 기본재산이라고 하더라도 이 사건 법률조항으로 인하여 그 처분이 완전히 금지되어 있는 것도 아니고, 보건복지부장관의 허가를 득하면 이를 처분할 수 있는 것이고, 사회복지법인은 보건복지부장관의 위법․부당한 불허가에 대하여 행정소송 등을 통하여 이를 다툴 수 있는 길이 열려 있다.
다음으로, 법인의 채권자들이 법인의 기본재산을 강제경매하는 외에 자신의 채권을 보전할 수 있는 방법으로 사회복지법인의 기본재산이 아닌 그 밖의 재산을 강제집행하거나 사회복지법인이 채무초과상태가 되어 기본재산을 처분하지 않으면 채무변제가 불가능한 경우에는 파산법에 의한 파산신청을 하여 그 절차에서 채권을 변제받는 방법도 없는 것은 아니다. 한편, 강제경매와 관련하여서도 경락인이 대금을 납입한 후 소유권이전등기를 마쳤으나 보건복지부장관의 허가요건을 갖추지 못하여 위 소유권이전등기의 말소등기절차를 이행하여야 하더라도 사후에 위 경매절차에서 배당받은 자들에 대하여 그 배당금에 대하여 반환을 구할 수 있을 것이므로, 그 피해가 상당부분 회복될 수 있다.
위와 같은 점을 감안하여 보면, 사회복지법인의 모든 재산에 대하여 보건복지부장관의 허가를 요하는 것이 아니라 정관에 등재된 기본재산만을 허가의
대상으로 제한하고 있고, 파산법에 의한 파산절차를 통한 채권변제절차를 막고 있는 것도 아니므로, 위 법률규정은 피해의 최소성이라는 요건을 갖추었다고 보아야 할 것이다.
(다) 법익의 균형성
먼저, 사회복지법인의 운영자유의 측면에서 본다.
국가와 지방자치단체는 인간다운 생활을 할 권리의 보장을 위하여 사회복지를 증진할 책임이 있고 사회복지사업의 운영 또는 지원이 공동체 다수의 이익과 밀접하게 연관되어 있다. 특히 사회복지법인과 관련된 각종 재산권은 사회복지법인이 운영하는 시설의 이용자 등 다수의 생활에 큰 영향을 미치는 것이다. 한편, 우리나라의 사회복지시설의 현황을 보면 1885년 최초의 사회복지시설로서 ‘천주교 고아원’이 설립된 이래 개인과 종교단체 등 민간에 의한 사회복지시설사업이 펼쳐졌고, 해방과 6․25이후 수많은 피난민과 전쟁고아들에 대한 구제사업과 시설보호사업 등이 민간에 의하여 이루어졌으며, 현재에도 사회복지법인이 사회복지시설을 다수 경영하고 있는 실정이다.
그리하여, 국가는 사회복지법인에게 보조금을 지급하는 등 직접적인 지원 외에도 세제혜택을 주는 등 간접적인 지원을 하는 한편, 사회복지법인이 올바르게 운영될 수 있도록 지도․감독할 책임도 있다 할 것이므로, 회계감사와 업무감독 뿐만 아니라 사회복지법인의 재산의 운용에 대하여도 일정한 규제를 할 권한이 주어져야 한다. 그렇지 않으면, 사회복지법인의 설립자나 운영자의 자의나 방만한 운영으로 인하여 사회복지법인의 기본재산이 처분된다면 사회복지법인의 시설 및 지원을 이용하는 사회적 약자들에 대한 보호가 방기될 위험이 있다.
따라서, 사회복지법인의 재산의 원활한 관리 및 유지 보호와 재정의 적정을 기함으로써 사회복지법인의 건전한 발달을 도모하고 사회복지법인으로 하여금 그 본래의 사업목적사업에 충실하게 하기 위하여 사회복지법인의 기본재산을 처분하는데 보건복지부장관의 허가를 받도록 하는 공익은 사회복지법인의 운영자유 못지 않은 중요성을 가지고 있다 하지 않을 수 없다.
다음으로 사회복지법인에 대한 채권자나 거래의 상대방 및 사회복지법인의 재산을 취득하고자 하는 자와 관련하여 본다.
사회복지법인이 채무를 부담하여 이를 변제하지 못하거나 사회복지법인의 기본재산을 취득하려고 하는 자에게 위 법률조항은 불측의 손해를 줄 수도 있다. 그러나, 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 법률 제23조 제3항 제1호는
사회복지법인의 영속성을 보장하기 위한 수단으로서 그 공익이 매우 크다는 점, 사회복지법인의 채권자는 사회복지법인의 기본재산외의 다른 재산으로 채권을 만족시킬 수 있고, 경우에 따라서는 파산절차를 통하여 채권을 만족시킬 수도 있다는 점, 사회복지법인의 기본재산 중 가장 문제가 되는 부동산의 경우에는 이를 취득하려는 자는 거래의 통념상 부동산의 현상태가 어떠한가를 조사하여야 할 일반적인 주의의무가 있다고 할 것이므로 외관상 사회복지법인의 기본재산에 관하여는 정관을 열람하여 이를 살펴볼 의무가 있다는 점 등을 고려하여 보면, 이 역시 사회복지법인의 기본재산에 대한 처분제한의 공익을 능가한다고 보기 어렵다.
(라) 소결론
그렇다면, 입법자가 위 법률조항의 입법을 통하여 사회복지법인의 운영자유와 거래의 안전이나 거래의 상대방의 재산권보다 사회복지법인의 재정의 건전화에 대한 공익적 요구를 더욱 중요한 가치로 선택한 것을 두고 합리적인 근거가 없는 기본권의 침해라 할 수 없다.
라. 평등의 원칙 위반 여부
청구인은 사회복지법인의 기본재산은 그 처분을 함에 있어 보건복지부장관의 허가를 받도록 하고 있으므로, 사회복지법인이 채무를 지더라도 보건복지부장관의 허가가 없으면, 그 채권자는 사회복지법인의 기본재산으로 채권을 만족받을 수 없게 되는 결과를 초래하는 바, 이는 사회복지법인을 부당하게 우대하는 것으로 평등의 원칙에 위배되는 것이라고 주장한다.
평등의 원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하고 있는 것이다. 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인의 주장처럼 사회복지법인의 기본재산에 대한 강제경매로 인하여 권리를 취득한 경락인이 보건복지부장관의 허가가 없다는 이유로 사후에 권리변동의 효력이 없는 것으로 귀결되더라도, 이는 앞에서 본 바와 같이 사회복지법인의 특수성을 고려하여 그 재산의 원활한 관리 및 유지 보호와 재정의 적정을 기함으로써 사회복지법인의 건전한 발달을 도모하고 사회복지법인으로 하여금 그 본래의 사업목적사업에 충실하게 하려는 공익을 고려한 것으로 합리적 이유 없이 자의적으로 차별하는 것이라고는 할 수 없다.
6. 결 론
그렇다면, 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관
전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 윤영철(재판장) 권 성 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙(주심) 이상경